城镇化背景下常住人口与户籍人口的社会保障制度比较--以宁波市为例_百...
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社会保障«
城镇化背景下常住人□与
户籍人口的社会保障制度比较
—
—以宁波市为例
王山慧廖绍云
□王明荣
［摘要］在大力推行城镇化的背景下，全国有1亿多常住城市生活的农村户籍人口。户籍的区别，造成了享受社会福利、公共服务的差异。以宁波为例，常住人口虽然与户籍
人口一样，享有基本的社会保险，但在具体实施办法、基金筹措来源、享受标准条
件等方面，两者都不尽相同。在城市公共服务方面，常住人口更是处于保障的弱势
地位。从近年来宁波人口流动的情况来看，户籍人口缓步增长，流动人口数量基本
持平，但流动性增大，其主要原因是城市公共服务的吸引力还不够。推动常住人口
与户籍人口享受同等的基本公共服务，成为各地保持城市发展活力的必然选择，应
建构以市民为核心的服务体系，渐进有序地推进社会保障及基本公共服务均等化,
以提升城市吸引力。
［关键词］常住人口户籍人口社会保障
［中图分类号］D57［文献标识码］A
在新型城镇化日益发展的当下，人口向大城市集聚的趋势越发明显，但是，历史造成的社会保障二元化格局已经跟不上人口流动的步伐，因此，改革社保制度、推动公共服务均等化进程显得尤为迫切。国家发展改革委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，为我们指明了努力的目标。必须摸清当前户籍人口与常住人口社会保障差异的详情，准问题的症结，为我们推进新型城镇化进程到切实可行的路径。
当前，研究不同体人口社会保障差异，有着十分重要的现实意义。一是在全国范围内形成促进要素资源有序流动格局的必然要求。公共服务
［文章编号］2096-5761(2021)02-0080-13良好的社会保障制度可以确保劳动力资源的顺畅流动，促进资源的更优配置。二是城市发展的必然趋势。随着生产力的发展，人口向城市集中的趋势显现，发展大城市是向绝大多数人口提供优质公共服务的最集约、最优的解决方案。三是强化城市竞争力的必然选择。优质的公共服务对流动人口有着极大的吸引力，在当前城市竞争日益激烈的背景下，哪个城市能够大量集中人口，哪个城市就能积累更强的发展潜力。
一、基本概念与研究状况
(_)相关概念界定
1.城镇化
城镇化又称城市化，是指随着一个国家或
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地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其社会由以农业为主的传统乡村型衬1
会向以工业（第二产业）和服务业（第三产业）等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程。城镇化过程包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。
本文主要探讨在城镇化背景下，城市人口变动情况以及由此带来的社会保障、公共服务等方面的变革。
2.常住人口与户籍人口
常住人口与户籍人口是在人口就业统计等方面用到的两个统计口径，它们在数据来源和指标定义上有着很大的不同。
常住人口指实际上经常居住在一个地方（住所）的人口。当前国家统计调査制度规定，常住人口空间范围为乡（镇、街道），时间范围为半年，具体包括以下几类人口：户口在本辖区也在本辖区居住的人；居住在本辖区但离开户口登记地半年以上的人；户口待定的人；户口在本辖区但离开本辖区半年以下的人；在学习和工作的人。常住人口由统计部门通过人口普査调査取得。
户籍人口指公民依据《中华人民共和国户口登记条例》已在其经常居住地的公安户籍管理机关登记了户口的人。这类人口不管其是否外出，也不管外出时间长短，只要在某地注册有户口，就为该地区的户籍人口。户籍人口由站部门通过经常性统计月报或年报取得。
在社会保障领域的实际工作当中，各项保障制度通常按户籍人口、常住人口与流动人口等不同类别来设计，其概念与统计学概念并不完全重合。本文所称常住人口实际指的是非户籍常住人口，同时，这类人口也占流动人口的绝大部分。
3.社会保障制度
简单地说，社会保障制度就是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称。其主要内容包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和住房保障等方面。其核心内容是社会保险，指国家通过法律强制实施，为工薪劳动者在年老、疾病、生育、失业以及遭受职业伤害的情况下，提供必要的物质帮助的制度。按照（中华人民共和国劳动法》的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。
本研究所称社会保障制度以社会保险为主，还包括社会福利等方面内容。
4.共服务
公共服务也被称为公共产品，它是一个与私人服务相对应的概念，通常由政府提供。而基本公共服务的概念，尚无统一的看法。有的学者认为，基本公共服务就是与民生问题相关的公共服务，诸如义务教育、裁锤医疗、辭社会保障等。有的学者认为，基本公共服务是公共服务中具有保障性质和平等
彩的服务类型。综合精，本文所指的斟公共服务，具体到一个城市而言，就是与民生息息相关、作为市民有权利平等获取的公共服务，主要包括义务教育、基本卫生医疗、基本劳动保障、社会福利等。
（二）国内研究现状
国内聚焦新型城镇化及社会保障领域的研究与实践，经历过三个主要阶段。第一个阶段，是研究流动人口社会保障的缺失，催生了流动人口社会保障制度的建立；第二个阶段，是聚焦于城乡分割体制下，各类社会保障制度的整合，提出了建立更高层级统筹、更大范围转移接续等便利性举措；第三个阶段，是聚焦于户籍制度下不同类别的人口享受的公共服务，进一步扩大了社会保障研究范围，提出了不以户
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籍为划分依据，推行裁公共服务均等化。
1.流动人口社会保障制度的建立
20世纪90年代至21世纪初，各地针对外来务工人员纷纷出台社会保障政策。如广东省出台了《广东省社会养老保险条例》，将流动人口纳入城镇职工基本社会保险体系。流动人口所参保的险种与城镇职工一样（工伤、养老、医疗和失业保险），只是在缴费率、缴费基数和待遇上都有一定差别。上海则出台了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，独立于城镇职工基本社会保障体系之外，单独建立一套新的保障体系。还有部分地区则采取了“农保改革措施”，将流动人口纳入到农村基本保险制度当中去。这些针对流动人口社会保障机制的建立，让流动人口能够享受到一些最基本的社会保障，解决了“有保障”的最低要求。
2.流动人口社会保障制度的优化
随着城乡一体化建设的推进，针对流动人口的社会保障制度也在朝向更高层级统筹、更大范围转移接续的方向发展。如宁波市在2007年出台了《关于印发宁波市外来务工人员社会保险暂行办法的通知》，2010年又出台了《关于完善外来务工人员社会保险有关政策的通知》《关于印发宁波市基本医疗保险市级统筹暂行办法的通知》，进一步优化完善了流动人口的社会保障。2011年又制定了《宁波市外来务工人员社会保险实施细则》，让流动人口的社会保障更具操作性、更人性化，更便于流动接续，进_步提升了流动人口的绅积极性。
3.流动人口社会保障向公共服务领域拓展
在流动人口的养老、医疗、失业、工伤等基本社会保险有了制度安排之后，社会保障的重点逐步向就业服务、子女教育、安居等公共服务领域拓展。如在子女教育方面，早期设立了外来务工人员子女学校（民工子弟学校），逐步过渡到纳入公立学校学区范围，不过在部分学位紧张的校区，就学的优先顺位较低。在安居保障方面，纳入公租房保障范围，在公租房与廉租房并轨运行之后，外来务工人员亦得以享受廉保障资格。
二、宁波市人口变化和结构情况
国家统计局数据显示，2019年我国常住人口城镇化率达到60.6%，户籍人口城镇化率为44.38%o人户分离的人口2.8亿，其中，流动人口总规模为2.36亿，占全国人口总数16.85%左右。综合来看，流动人口的大量存在，是我国持续推进工业化、大量解放农业人口带来的特殊长期历史现象。在新型城镇化的背景下，未来，我国流动人口数量仍将保持在较高水平。具体从宁波来看，目前仍然处在人口持续流入的状态。
（_）2019年宁波市外迁入人口数据
2018年12月—2019年11月，宁波市外迁入58037人，比上年同期的66116人减少了8079人，同比下降了12.22%；与2017年同期57507人相比，增加了530人，基本持平。主要是由于2018年起宁波市大幅放宽落户条件，2018年落户人数明显上升，存量获得释放后逐渐回归正常水平。其中迁入市六区的45
604人，占78.58%，迁入四个县市的12433人，占21.42%，人口持续流向市区趋势明显（见表1）。
从迁入地区城乡属性看，绝大部分人员迁入宁波市城镇地区。其中54788人迁入城镇城区，占94.40%，迁入乡村地区的仅3249人，占5.60%o从迁入人员来源地区看，来自省内其他地市的14086A，占24.27%，来自省外的43951人，占75.73%（见表2）。省内来源地前三位为台州、舟山、绍兴；省外来源地前三位
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表12019年宁波市迁入人口总量情况
地区2019年
数
（人）
与2018年同期相比与2017年同期相比（人）
n W
)
力
V
上升
（%）
皿
（人）
n W
)
力
人
增
"上升
（%）
海曙82309761-1531-15.686927130318.81江北45255471-946-17.2941713548.49 80078379-372-4.44714186612.13北仑793311267-3334-29.5911150-3217-28.85酬1530117760-2459-13.8516426-1125-6.85奉化16081792-184-10.271505103  6.84余姚333531152207.06282351218.14慈溪66446355289  4.55490917353534宁海1401110529626.79132576  5.74象山10531111-58-5.221130-77-6.81全市5803766116-8079-12.22575075300.92
分别为安徽、江西、
迁入人员总体年龄结构较为年轻。其中18周岁以下的20613人，占35.52%；18-34周岁的24774人，占42.69%；35-59周岁的11393人，占19.63%；60周岁及以上1257人，占2.17%（见表3）。表2宁波市进入人口迁入地城乡属性及迁入人员来
源地区情况
迁入地城乡属性来源区域
地区
(T)
比
幻
占
镇
(T
农村
人数占比
（A）（%）
省内
人数占比
（人）（％）
省外
人数占比
（人）（%）8230804397.73187  2.27285034.63538065.37江北452544469&2579  1.75122827.14329772.86 8007794499.21630.79184022.98616777.02北仑7933729591.96638&04122015.38671384.62 153011506498.45237  1.55522134.121008065.88奉化1608122175.9338724.0724215.05136684.95 3335311193.28224  6.7247314.18286285.82慈溪6644605291.095928.916149.24603090.76宁海140184360.1755839.8326418.84113781.16象山105376973.0328426.9713412.7391987.27全市580375478894.403249  5.601408624.274395175.73
从迁入人员中登记学历的33783人来看，研究生以及上学历1356人，占4.01%；本科学历8104人，占23.99%；大专学历5810人，占17.20%；高中学历7174人，占21.24%；初中及以下学历11339人，占33.56%（见表4）。
表3宁波市迁入人员年龄结构情况
地区
总数
（人）
18周岁以下
©（人）占比（％）
18-34周岁
人数（人）占比（％）
35-59周岁
人裁（人）占比（％）
60周岁及以上
人数（人）占比（％）8230286134.76342841.65172821.00213  2.59
江北4525132029.17218648.3189319.73126  2.78 8007339442.78294736.8115171&95149  1.86北仑7933311839.31314339.62147518.59197  2.48 153********.91693545.32289518.92436  2.85奉化160853133.0271344.3434421.3920  1.24 3335114934.45143242.9471621.4738  1.14慈溪6644265139.90269540.56124418.72540.81 140128820.5676754.7533323.77130.93象山105326625.2652850.1424823.5511  1.04全市580372061335.522477442.691139319.631257  2.17
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表4宁波市迁入人员学历结构情况
地区
历
心尙十
（人）
高中初中及以下人数（人）占比（％）皿（人）占比（％）人数（人）占比（％）©（人）占比（％）人数（人）占比（％）
海曙4902257  5.24109522.3497419.8799520.30158132.25江北3104156  5.03111135.7949015.7943013.8591729.54镇海4586120  2.6290519.7385218.5883818.27187140.80北仑468299  2.1187618.71101021.57121625.97148131.63酬9558473  4.95271828.44164117.17237224.82235424.63奉化80727  3.3514217.60799.7918823.3037145.97敘6177875  4.2225314.2319911.1931417.6693752.70慈溪2946127  4.3175125.4938813.1746115.65121941.38宁海91813  1.4214315.589910.7825627.8940744.34象山5029  1.7911021.917815.5410420.7220140.04全市337831356  4.01810423.99581017.20717421.241133933.56
2019年浙江全省人口机械增长198516人。
全省11个地市中杭州、宁波、嘉兴、金华、湖
州、绍兴为正增长，温州、衢州、舟山、台州、
丽水为负增长。全省机械增长前三位为杭州、
宁波和嘉兴，分别增长159010人、42497人
和26177人（见表5）。
表5浙江省2019年各地市人口机械增长
情况
地区省内迁入
（人）
省外迁入
（人）
迁往省内
（人）
户籍类别迁往省外
（人〉
机械增长
（人）
杭州市712491173331315316419159010険市216964394613940920542497温州市16850190883740415890-17356嘉兴市7113328568043574926177湖州市38029724717753161033绍兴市554415234129777667134金华市11360200111656664718334衢州市35754745126204689-8989舟山市2289325250431998-1500台州市675611834162957719-5424丽水市45596294115734680-5400 15479328431715479185803198516
注：本表省内迁入、迁往省内包括设区市跨市辖区、县（市）范围迁移.
（二）2019年年底登记在册流动人口数据
截至2019年12月31H，宁波市登记在册的流动人口4790786人，与2018年同期相比减少了27022人，同比下降0.56%（见表6 ）。从来源地地区看，绝大部分是省外人员，为4330085人，占90.38%；省内其他地方460701人，占9.62%。省内来源前三位的是台州市、绍兴市、温州市，省外来源前三位的是安徽省、河南省、贵州省。
从年龄结构看，青壮年占大多数。18周岁以下735696人，占15岗％；1&、，34周岁1801945人，占37.61%；35-59周岁2109837人，占44.04%；60周岁及以上143308人，占2.99%（见表7）。
从登记学历的4072938人情况看，流动人口总体学历水平较低。其中研究生及以上学历7882人，占0.19%；本科学历106031人，占2.60%；大专学历151682人，占3.72%；高中学历477106人，占11.71%；初中及以下3330237人，占81.76%。
从流动人口所从事的职业来看，从事生产制造加工2186771人，占45.65%；从事服务行

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