中国共产党百年反贫困与社会救助的理论与实践
中国共产党百年反贫困与社会救助的理论与实践
作者：关信平
来源：《人民论坛·学术前沿》2021年第19期
        【关键词】中国共产党 反贫困 社会救助
        【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A
        【DOI】10.ltxsqy.2021.19.005
        贫困是现代社会共同面临的重大挑战。当代贫困问题的表现和原因不尽一致，但基本上都是由经济发展落后、社会分配不公和保障制度不健全而导致。工业化时代以来，世界许多国家逐渐开展了由国家统一组织的大规模反贫困行动，并取得了显著成效。现代中国的反贫困行动是与中国共产党的历史紧密联系在一起的。中国共产党在其百年历程中始终将中国的反贫困作为其革命和执政任务的重要内容，取得了重大成就，不仅使广大民众摆脱了绝对贫困，而且为现代世界的反贫困行动作出了重大贡献。总结中国共产党百年来的反贫困行动和建立发展社会救助制度的实践，有助于我们进一步深刻地认识党在革命与执政的百年历程中
对民生保障的责任担当与制度探索，也有助于我们更深刻地理解反贫困行动的复杂性，并为未来继续做好反贫困工作打下坚实的基础。
        从建党之初到改革开放前中国共产党的反贫困与社会救助行动发展脉络
        中国共产党的反贫困与社会救助行动早在新民主主义革命时期就已经开始，但重点开展是在社会主义建设时期的各个阶段里。党在各个时期和阶段中应人民的需要和经济社会发展的要求，结合实际情况开展了反贫困行动，建立并不断优化社会救助制度。此部分将简要梳理从建党之初到改革开放前近60年历史中党在反贫困与社会救助制度建设方面的行动及成效。
        新民主主义革命时期党的反贫困和社会救助行动。在旧中国，阶级剥削、经济不发展和缺乏基本社会保障制度等社会经济因素，导致城市和农村中许多下层普通劳动者的收入水平和实际生活水平低下，尤其是农村中的贫农和雇农因缺乏土地而处于“送租之外，所得无几”境况，生计面临困难。[1]同时，自然灾害和自然条件恶化经常进一步导致一些贫困农民陷入困境。在城市中，除了经济地位低下的工业无产阶级之外，还存在大量的游民、乞丐和失业者。他们当中的一些人长期或临时处于贫困生活中，成为城市中的贫困者。在新
民主主义革命时期，中国共产党的革命目标是反帝反封建，致力于消灭“人剥削人”的旧制度，推翻三座大山对人民的压迫，通过建立更加自由、民主、平等的新民主主義制度而保障人民众的基本生活，并不断提高人民生活水平。在推动新民主主义革命的同时，中国共产党人也从多个方面采取实际行动，帮助城乡贫困者获得基本生活保障。
        一是以同志为主要代表的中国共产党人在新民主主义革命时期遵循孙中山先生“耕者有其田”的口号，提出“没收地主的土地，分配给无地和少地的农民”。[2]通过“平均地权”的革命消除剥削、缩小阶级之间的差距，保障贫苦农民的生计。而在完成前则积极推动减租减息，以减轻和缓解贫苦农民的经济负担和生活困难。
        二是1945年同志在《论联合政府》一文的“我们的具体纲领”部分中具体提出了“要求救济难民和救济灾荒;要求设立大量的救济基金，在国土收复后，广泛地救济沦陷区的受难人民”以及“要求改善个人生活，救济失业个人”和“救济失学青年”。[3]这些政策主张的提出，表明中国共产党在新民主主义革命时期就已经形成了建立社会救助制度目标的大致轮廓。
        三是从建党初期起就重视建立对失业工人的救助制度。1927年6月在武汉召开的第四
次全国劳动大会上通过了《关于失业问题之议决案》，其中包括“保障失业工人决议案”“救济失业工人决议案”“安插失业工人决议案”三个方面的内容，这意味着保护工人权利的行动不仅针对在职工人，而且还要建立对失业工人的救济制度，这也代表着中国共产党早期对建立社会救助制度的探索。
        四是在中国共产党领导的中央苏区和根据地实行了保障工作人员和众基本生活的措施。例如，在中华苏维埃时期发布的《劳动保护法》《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国劳动法》等重要文件中有针对因失业、残疾、年老等原因而陷入困难的众提供补贴救济的条款。[4]抗日战争中，陕甘宁边区发布的《陕甘宁边区施政纲领》等文件中有救济难民灾民的内容。在解放战争时期，随着战争的推进和城市的解放，新政府在接管城市政权后积极推进恢复生产和保障生活的行动，并广泛实行了对困难众的救济等行动。
        概括来看，中国共产党在早期实践中就将反贫困和社会救助作为党的重要目标和任务，在新民主主义革命时期就逐步形成了反贫困与社会救助的行动体系。早期的反贫困行动目标，一方面通过救济困难众而体现党的基本价值目标，发挥宣传动员作用，另一方
面也有在红政权中通过开展对困难众的社会救济而实施更佳社会治理的意义。尽管中国共产党在这一阶段的反贫困与社会救助行动还是局部的和分散的，从制度建设上看还处于探索阶段，但这方面的探索实践为后来在全国范围内开展反贫困行动和建立社会救助制度积累了重要经验。
        中华人民共和国成立初期的反贫困行动及社会救助制度的建立。在中国共产党获得解放战争的胜利、夺取全国政权后的初期，我国城乡中普遍存在贫困问题，而中国共产党首先要恢复经济和保障民众的基本生活。为达此目标，新政权分别在农村和城市中采取了多种社会救助行动。
        在农村中的主要行动包括三个方面。一是普遍实行。这一时期的既是为了在农村彻底消灭封建剥削制度，同时也是通过土地的平均分配给贫苦农民提供基本生活保障。二是通过提供贷款等方式，为部分少地的贫农解决困难。三是人民政府对遭受灾荒的灾民开展大规模救济工作。[5]这些行动有效地缓解了当时农村中广大农民面临的生活困难，并为此后农村反贫困和建立社会救济制度打下了一定的基础。
        在城市中的主要行动包括四个方面。一是积极组织和推动工商业恢复生产和贸易，从
而带动就业和恢复城市经济的正常运行。二是积极组织粮食等基本生活必需品的供应，以保障广大市民的基本生活。三是对城市失业工人提供临时救济，帮助他们维持基本生活。四是逐步建立城市社会救济制度，向困难众提供救济，并由此开启了建立城市社会救济制度的道路。[6]在这一阶段建立的社会救助制度对后来社会救助制度体系的发展具有奠基性意义。
        新中国成立之初，党的反贫困和建立社会救助制度的行动主要是针对当时严峻贫困问题的应对之举。尤其是城市社会救济制度具有一定的应急性特点，[7]且这一阶段的行动延续时间并不长。但是，这一阶段的行动是中国共产党在从革命战争转向经济建设和国家治理过程中应对严峻新挑战的重要举措之一，对于新政权的巩固具有重要意义。在党的领导下，新政权经受了考验，完成了新的任务，保障了民众的基本生活，从而赢得了民心，新政权不断巩固，并且为后续的反贫困行动和社会救助制度建立奠定了重要基础。
        计划经济体制下的反贫困行动和社会救助制度。自20世纪50年代中期起，我国逐步建立了计划经济体制。在这一时期，我国依托社会主义公有制和计划经济体制建立了一套较为完整的民生保障体系，其中包含农村和城市反贫困和社会救助的制度体系。
        一是通过城市基本生活资料的定量低价供应和农村农产品的集体分配制度，在绝大多数年份里保障了全体民众的基本生活物资供应，保障了城乡居民的基本生活。
三无人员        二是通过城市计划安置就业和农村集体劳动制度保障了全体城乡劳动者的充分和稳定就业。城市就业率很高，绝大部分劳动者可以通过就业及与就业相关的保险福利而获得基本生活保障，因而避免陷入贫困。农村中所有的农民都是集体经济组织成员，具有在集体土地上劳动并分享农产品的权利，从而在正常年份里能保障自身基本生活。
        三是在农村和城市中建立了基本的社会救助制度。在农村建立了针对“三无人员”的“五保供养”制度，通过集体经济确保无依无靠、无生活来源、无固定职业和收入的人能够获得吃穿住医葬（教）五个方面的基本保障。同时，集体经济组织也可以为其他困难家庭提供一定的帮助。在正常年份里一般都可以保障农民的基本生活。遇到自然灾害时，政府则通过减免公粮、提供返销粮等方式给予救济。在城市一方面是依托单位制建立了对困难职工的帮扶救济制度;另一方面是城市地方政府建立了针对城市“三无人员”的社会救济制度，向他们提供定期定量的救济，并对其他特殊困难者提供临时性救济。在这一时期，由于其他基础性的民生保障体系比较完整，专门的社会救助制度的规模并不大，主要针对少数特殊困难者（“三无对象”）。
        总体上看，改革开放前，我国经济发展水平低下，基本生活资料供应短缺现象较为严重。在这种情况下，保障民众基本生活是党和政府的头等大事。政府一方面积极推动经济建设，另一方面通过各种方式努力保障民众的基本生活。为此，政府依托公有制和计划经济体制建立了一套较为完整的基本生活保障体系，其中包括政府、单位和集体三方的责任配合，包括普惠性的基本生活资料定量供给制度和充分就业制度，也包括城市中的社会救济制度和困难职工救济制度，以及农村中的五保供养制度和集体照顾制度。
        改革开放以来的反贫困行动及新型社会救助制度的发展
        改革开放以来的历程在中国共产党百年历史中具有重大的历史意义。在这一阶段中，我国的经济社会发展取得了辉煌的成就，并且在反贫困行动方面也取得了重大进展。概括来看，这一时期的反贫困行动主要包括农村扶贫开发行动和城乡社会救助制度建设两个方面。
        改革开放以来农村扶贫开发行动及其巨大成就。改革开放以来，我国经济取得了突飞猛进的发展，人民生活水平也有很大的提高，但经济社会发展中的不均衡问题也很突出。在全国总体大发展的同时，个别地区发展缓慢，并且存在较为严重的区域性农村贫困问题。
为解决这一问题，自20世纪80年代中期起，我国连续三十多年在贫困地区农村开展扶贫开发行动。三十多年农村反贫困行动始终是在党中央统一领导、全国各级党委政府高度重视、全国人民积极参与下进行的，投入了大量资源，在其各个阶段中也呈现出不同的特点。在第一阶段（1985～1992年），党和政府确定了开发式扶贫的行动策略，确定了扶贫重点县，开展了多种方式的扶贫行动，取得了初步成效，并为后来的农村反贫困行动打下了重要基础。第二阶段（1993～2000年）是著名的“八七扶贫攻坚计划”时期，中央确定了在2000年消除农村绝对贫困的目标，在继续坚持开发式扶贫的同时，对扶贫策略作出一些调整，更加重视教育、医疗等社会领域的扶贫，更加注重将扶贫资源向深度贫困乡村和家庭延伸，并且投入了更多的扶贫资金。这一阶段的扶贫开发取得了持续性减贫成就，但由于制度不够健全和条件限制等原因，最终没有实现全部消除绝对贫困的目标。第三阶段（2000～2010年）是扶贫开发的盘整发展阶段。这一阶段继续实施过去的扶贫政策，并且于2007年在全国普及了农村最低生活保障制度，形成了扶贫与低保两套政策相互配套的局面，客观上增强了农村反贫困行动的力度，农村贫困人口持续减少。但是，在2011年我国大幅提高农村扶贫标准后，農村贫困人口又再度大幅度上升，反贫困行动又面临新的挑战。第四阶段（2012～2020年）是农村脱贫攻坚行动阶段。党的十八大以来，中央高度重
视农村反贫困行动，确定了以精准扶贫为特点的脱贫攻坚行动计划，并制定了到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽的目标。在党中央、国务院和各级党委政府的领导和组织下，全国上下总动员，政府投入大量资源，社会各界积极参与，尤其是贫困地区的各级组织高度负责，开展大量工作，最终于2020年在全国范围内消除了现行标准下的农村贫困，取得了在一个发展中大国消除绝对贫困的历史性成就。

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