中国旅游发展中政府干涉的必要性

  中国的旅游产业是在由计划经济体制向市场经济体制过渡的大背景下发展起来的。市场机制在产业发展的初期尚难以带动产业迅速形成规模经济。在特定的历史条件下,市场体制无法自发地生长,必须要有政府的干预。经济体制转轨时期,政府在旅游产业起步中不是扮演市场的替代者,而是扮演了市场制度的导入者和市场体系的完善者的角。应该说,政府的全面干预是中国旅游产业难以避免的历史过程。
  旅游发展市场化是必然的趋势，因此需要政府改变“既是市场竞争的裁判员，又是市场竞争的运动员”的局面。在市场经济条件下，为了充分发挥市场的基础性资源配置作用，政府逐渐从旅游市场退出，但是，市场并是万能的，实践证明，如果没有政府这只看得见的手的适度介入，旅游市场竞争同样无法实现高效率。
  在市场机制下，政府干预市场的基础是存在市场失灵。旅游产业作为一个重要的经济部门，同样面临市场失灵，需要政府进行管制。但怎样的旅游产业管制是社会需要的管制?要回答这个问题，首先就要回答旅游市场失灵表现在哪些方面?旅游经济运行的方式使旅游产业市场失灵具有了哪些特殊性?只有回答了这些问题，政府对旅游产业的干预才能做到有针
对性和适度。
 
  一、旅游活动的特点加剧了交易信息的非对称性
 
  旅游活动具有无形性、异地性、生产与消费的不可分割性以及所有权的不可转移性等特点，这些特点使得旅游企业和旅游者之间的信息不对称现象非常突出，带来了如下问题：
  1、引起旅游企业的败德行为。对旅游者来讲，旅游产品专业性较强，是一种经验型产品，他们在使用、消费旅游产品以前，很难获得有关旅游产品质量的直接信息，明确旅游企业的具体生产行为，旅游企业和工作人员相对于旅游者就具有信息优势。同时，因旅游者购买的大多只是旅游景点、设施等物的使用权，兼之体验产品的质量很难标准化，因此旅游者对产品质量提出争议时，在不能证明对方明显违约的情况下难以得到补偿，由此而刺激了旅游企业的机会主义行为。旅游企业可以凭借信息优势损害旅游者的利益，如改变行程、降低交通或住宿档次、诱导或者强制购物等。在现实中，旅游经营者传递虚假信息、“以次充好，偷梁换柱”等败德行为大量出现，极大地损害了旅游消费者的利益，败坏了行业的声誉，不利于行业的可持续发展。
  2、增加了旅游者的交易费用。威廉姆森认为，交易费用来源于3个因素：有限理性、机会主义和资产专用性。如前所述，旅游活动专业性强，存在较高的交易费用。交易费用阻碍了市场的形成，抑制了旅游者通过市场满足其需要的努力，传统旅行社存在的价值，即在于降低交易费用、获得规模效应，进而减少旅游活动的成本。但如若旅行社的机会主义行为猖獗，旅游者与之订立契约的风险将会急剧增加。当交易费用足够高时，人们甚至会抛弃市场转而寻求一体化——也即自给自足。自助旅游的迅速升温，除了得益于信息技术和基础设施的进步，以及自助旅游自由随性的优点以外，规避当前旅游市场的高额交易费用也是一个重要的原因。这给旅行社的传统业务带来了挑战。
  3．产生逆向选择。旅游产品的上述特点，除造成旅游者搜集信息困难外，还使得旅游企业向消费者传递真实信息也很困难，尤其是在我国当前旅游市场败德行为普遍存在，且契约法的完备性和执行性都欠完善的局面下。人们都奉行“便宜无好货”的信条，但如果说服人们相信自己的产品是“好货”的成本过高时，追求短期利益或者实力不足的企业就只会向市场提供次品，最终使旅游市场陷入低端竞争的泥潭。
 
  二、旅游供求的结构性矛盾突出
 
  1．旅游供给具有滞后性和刚性，旅游需求具有易波动性。一方面，旅游活动季节性明显，旅游产品的需求量在淡季和旺季差异极大，并且旅游需求较易受到不确定事件的影响，因此旅游需求波动较大；另一方面，旅游供给具有滞后性和刚性的特点。所谓的滞后性，是指旅游产品的规划和开发、旅游设施的建造需要较长的时间周期，从而导致旅游供给滞后于旅游需求的变化。而旅游供给的刚性是指旅游资产的专用性较强，投入的沉没效应明显，比如旅游景区和度假饭店，它们的用途比较单一，投产以后较难改变产品品种和压缩生产能力。因此旅游企业难以根据波动的需求来灵活地调整自己的生产能力和产品类型，结果造成在旅游旺季时人满为患、无法接待，而淡季时大量设施闲置，员工无所事事的局面。
  2．旅游产品具有产地消费性。有形产品可以根据需求的分布特点，通过产品的流动使供求趋于均衡。旅游产业是需求流动型的族经济，是由旅游者向产品做空间移动。从横向的角度来看，在现代技术条件下，工业品的运输成本已经降到了一个很低的水平，但人员的运输费用则因舒适性、安全性的高标准和人生时间的机会成本而无法显著降低，因此由产品到人的经济距离远小于人到产品的经济距离，从这个意义上讲，旅游市场的流通性低
于其他产业。流通性越低，市场有效配置资源的能力也越弱。同时，在一次旅游活动的刚性(基本)支出中，交通费用所占比重较大，景点门票等游览费用在旅游者事前预算中重要性相对较低，因而旅游景点之间的价格竞争收效不大，质量也就成为了决定目的地旅游产品需求状况的重要因素。因旅游产品属于经验型产品，旅游者往往依靠该景点的知名度来判断其质量水平，其结果就是知名景点的需求水平高，一般景点的需求水平低。旅游产品的上述特点，造成了旅游供求在地域上的非均衡状态，也给知名景点带来了垄断地位。
 
  三、知名景点在产业中具有垄断地位
 
  撇开交通等旅游关联产业不谈，在狭义的旅游产业中，知名旅游景点在行业中具有垄断地位。这是由于：
  1．知名旅游景点具有稀缺性。控制稀缺的资源是垄断的原因之一。知名景点在特定范围内具有稀缺性，一些名胜古迹如故宫等更是独一无二，举世无双。在典型的旅游动机下，知名景点给旅游者的效用水平要远高于普通景点，普通景点的替代效应不大。在一定地域内，某个著名的景点往往遮蔽了其他的景点，使经营这些景点的企业具备了垄断的条件。
  2．景点的经营具有规模效应。解决应对稀缺资源的控制而形成的垄断问题的方法之一是授予更多企业经营该资源的权利。旅游景点的开发经营具有显著的规模效应，由两家以上的企业经营同一景点无疑会造成重复投资及如何分享权利等问题。因此，由一家企业经营更有效率，也即景区经营具有自然垄断的特征。在现实中，边界清晰的旅游资源多为独家许可经营，而一些因特殊原因被分割经营的景区也一直受到消费者的诟病。实际上，骊山与华清池之间并不是经营同一资源相互竞争的关系，二者仍是对各自所属的旅游资源的独家许可，是对产品线的不同环节实施垄断。一些边界不清晰的旅游资源，如长江三峡，其绵延192公里，分属重庆湖北两省市，多年来两地竞争的结果是无序和低效率。
  3．景点的生产规模受到容量的限制。当需求规模扩大时，可能会使多家企业达到有效规模，或者会使垄断企业出现规模不经济，此时就应允许多家企业经营这种业务。特定旅游景点在空间、生态以及文化等方面的容量限制都迫使其需求量不能任意扩大。如果景点内游客数量超过一定水平而使环境效应和体验效果下降(即生产的边际成本激增)时，引入竞争反而会恶化这一局面。在大多数情况下，旅游景点对特定空间的占用排除了多家企业同时经营的可能，除非能对该景点进行完全复制，当然，这种复制既面临技术和投资的挑战，也因资源所依存的历史文化背景的特定性而欠缺吸引力。   4．景点经营权的周期难以缩短。
对特定空间的依赖可以通过分时经营的方式引入竞争，亦即多家企业在不同的时间段经营同一业务，消费者可以选择理想企业的经营时段来接受服务。当竞争带来的高效足以抵消分时经营造成的成本增加时，分时经营(在景区经营，则是缩短经营权的许可周期)是可行的。但旅游活动的异地性决定了外来游客的选择权很小，他们往往是随到随游。同时，对旅游资源的开发和维护投入具有持续性，且沉没效应明显，短暂的经营权周期即使企业因盈利水平下降而不愿意进行过多的基础设施投入。也使投入残值的计算和转让困难重重。因此，旅游景点难以实行频繁的特许权竞拍，现实中对企业的特许权周期也一般较长。
  基于上述分析，旅游景点的垄断经营具有合理性，在今后一段时期内，这仍会是旅游资源开发经营的主要模式。但是，知名景点的垄断地位也确实会带来一系列的问题。比如近几年来，全国各大景点综合价格(包括门票、索道及其他景点内收费项目)不断上涨，其涨幅远远高于同期人均收入的增长幅度，虽然景点经营者以限制人流、提高资源维护费作为涨价的理由，但其实质上是企业追求超额利润的表现。
 
  四、旅游经济存在显著的外部性
 
  1．旅游产业有较强关联性。一次完整的旅游活动，涉及到“食、住、行、游、购、娱”等多个环节，需有多个企业、多个地区参与到生产过程当中，才能满足一个旅游者的全部需要。这就意味着经营的成果无法由荡：企业独享，企业在市场开发等环节的投入具有正外部性，极易造成“搭便车”行为。
  2．旅游活动给目的地带来了文化干涉。“旅游流”不仅是金钱、人员的流动，还是文化的流动。跨越空间而来的旅游者带来了异国异地的文化，引起了不同文化之间的交流和碰撞。这种交流，固然有积极的一面，但不可避免的会产生文化冲突和文化干涉的现象，给旅游目的地文化造成消极影响。比如旅游地居民因生产方式改变而出现过度“商业化”倾向、外来游客的价值观和生活方式给目的地社会的震荡等。
  3旅游资源的开发经营中存在负外部性。旅游地人类活动的增加必然会对当地的生态环境造成损坏，这在任何国家都是无法避免的现实。这些损害来自于如下方面：景区游览接待设施的建造、游客的生活污染物、满足游客需要的生产活动、一些游客的不文明举止等。控制产量、注意建设规划和加以治理可以将这些危害限制在不影响旅游资源可持续利用的水平上。但是，控制产量意味着收入的减少，严格的规划与治理意味着成本的增加，这对于追求经济利润的市场主体而言是非理性的，因此在旅游资源利用中采取企业经营模式的
我国，旅游业的负外部性问题十分突出。政府将公共旅游资源一定时期内开发、利用、收益的权利授予旅游企业，由其来从事具体的经营和日常管理，旅游企业没有完全的产权，对旅游资源的开发、经营权是暂时的，因而其经营侧重于短期目标。而代表国家对这些公共财产负责的政府，又因信息不对称、缺乏激励等原因，不能对旅游企业进行有效的监督。旅游资源作为一种公共财产，存在着所有者缺位的问题，结果导致旅游企业在经营过程中只追求短期利益，对资源进行破坏性的、掠夺性的开发和使用，造成公共财产的过度损耗。五、公共旅游资源使用中存在的利益争夺
  我国绝大多数旅游资源都具有公共性，截至2005年1月，我国2万个旅游景区中，90％以上属于公共景区，由国家或者集体所有，而一些无形的人文旅游资源(如民族文化)甚至无法明确产权的边界和产权人。对公共资源的利用，涉及到多方的利益。旅游企业通过政府主管部门授权，将不属于个别人所有的公共资源独占，作为自己营利的凭借，在利益分配的过程中，引起了一系列的冲突和矛盾。
  1．企业利益和社会公共利益的矛盾。前述旅游企业经营的负外部性分析中，已经论及企业营利目标与资源维护目标之间的矛盾，企业缺乏自发提供资源维护这一公共产品的动机。同时，企业的盈利目标还和社会公众期待的旅游权相矛盾。占有经营公共资源的产业
很多，如煤矿开采、渔业捕捞等，这些行业的产品属于私人物品，并且生产过程的技术性较强，只有通过专门的生产活动才能使消费这些产品成为可能，因而消费者可以接受企业的加价。景点的收费由门票和个别服务费两部分构成。个别服务中国旅游景点(如接待、娱乐设施和索道等)的专业性较强，且具有排他性，对这块收费争议不大。门票收费主要是针对旅游者的进入、游览活动，游览活动在一定容量范围内具有非排他性，作为游览活动基础的景区维护和公共道路又具有公共品的特点。因此，社会公众期望以较低的成本进入公共景区，对公共景区的高额门票存在较大抵触。并且不少景区甚至还将部分个别服务的投资成本也纳入到景区的门票中，形成重复收费。
  2．政府与社会公共利益的矛盾。政府授权企业经营景区而收取的许可费，以及在企业门票收入中的部分提留(如景区发展基金等)，应视为企业上缴的资源税，用以社会公共福利。但目前这些收入多在地方各级政府及资源主管部门之间分配，成为了当地的财政收入，虽然相关部门都宣称“专款专用”，但因缺乏有效的监督机制，这些收入最终是否能够“专用”，不得而知。正因景区经营权收费中的巨大利益，各地纷纷将拍卖景区经营权视为生财之道，乐此不疲。政府与企业在景区经营中获得了经济利益，二者在很大程度上具有利益同质性，易于形成利益同盟，即所谓政府管制俘虏，这也是政府缺乏对企业破坏性经营行为
进行管制激励的重要原因。
  3．企业与当地居民的矛盾。除地方政府和开发企业外，当地居民是受旅游资源开发影响较大的第三方。企业对景区的开发经营影响了居民的生产生活，当地居民则期望在旅游开发中获得相应的利益。在现实生活中，旅游企业和当地居民爆发冲突的事例时有所闻，比如居民游离于政府监管之外，从事“黑导”、跑“黑的”，又或者在一些项目的经营权上和企业发生争夺等等。这些争夺的结果，损害了景区的吸引力，造成“公地悲剧”。有效解决这些冲突的关键，是政府能基于公平和长远利益的立场，对企业与居民的行为加以规范。政府既要维护当地旅游市场的正常秩序，同时还要兼顾企业的经营权和居民的生存发展权。
　所以也应采取相应的方针，首先,解决旅游产业的外部性问题。表现在三个方面:一是旅游资源产权的不完备,旅游资源的自然属性决定了其有效产权难以界定。虽然从理论上讲中国的旅游资源产权是明确的,但实际经济活动中却存在着产权虚化和模糊,政府必须出面协调旅游资源的使用,协调各种利益关系。二是旅游产品的公共物品属性,对其消费具有不可分性和非排他性,滥用公共物品导致了拥挤、污染等外部不经济性的产生。在旅游基础设施建设、旅游产品各环节的协调、旅游促销、环境保护等方面,显然要由政府来推动。三是旅游产业市场信息的分散性。由于旅游产业是一个综合性、系统性、依托性很强的产业,旅游信息的
传递过程较为复杂,仅靠市场机制难以保证旅游信息传递的有效性。完善其信息传递机制,改善旅游市场信息集散系统状态,需要政府进行干预。
  其次,促进旅游经济增长。中国是一个发展中国家,发展经济的任务相当繁重。到20世纪末,旅游产业作为新的经济增长点,拉动国民经济发展的作用日益显现出来。但中国的旅游产业缺乏资金积累,企业规模小、旅游产品的质量及国际竞争力较低,单纯依靠市场体制下的自发生长需要较长的时间,无论是政府还是旅游产业本身,都希望缩短这一历史过程。吸取日本等东亚国家的经验,政府应在旅游产业发展过程中发挥更积极的作用。
  第三,旅游产业相关领域的社会公平与稳定。这一方面的内容非常广泛,如促进旅游社会化进程,满足人们休闲、度假的需求,提高人民生活质量,提高人的基本素质;扩大对外开放,增进中外交流;协调旅游产业发展中的利益分配,保证社会公平与社会稳定;开展地区间旅游产业交流,促进区域间经济与社会平衡发展;21世纪初期,中国西部旅游开发是一项极其重要的任务,通过旅游开发带动西部地区经济与社会发展等。
  如何正确的走好旅游发展的战略步伐，,关键应该是科学确定政府与市场的关系及提高政府行为的有效性。根据中国旅游产业的现实情况,恰当的选择是在充分发挥市场机制作用的基础上,实行积极而有限的政府职能。
  首先,积极而有限的政府是指在处理市场与政府之间关系时,必须遵守市场优先的原则,市场优先于政府,作为扩展秩序的市场扩展到哪里,政府的职能范围就应该收缩到哪里。也就是说,政府的职能即政府对市场的干预范围是有限的,有限的政府行为才是有效的。政府部门应当切实尊重市场在旅游产业资源配置中的基础地位,转变观念、放松管制,从竞争性领域退出,不与民争利。企业的创新能力得以充分发挥,市场促进发展的能量才能充分释放。
  其次是指政府行使职能的主动性。积极的政府,促成了东亚各国和地区的经济发展,这已经成了共识。虽然东亚金融危机之后,人们开始了对东亚经济体制的反思,但现实经济的这次动荡与反复,不足以否定这种模式几十年的成功。政府对经济生活的适度干预能够在一定程度上合理调节各个经济主体之间的利益关系,保持社会的稳定与发展。发展中国家的政府在旅游产业发展过程中具有更重要的作用和更大的权力,这也是比较普遍的现象。当然,这并不意味着要追求旅游行政管理部门“有位”、“有为”和“有威”,而是说政府对旅游产业发展过程中出现的问题要有积极的态度。主要是在市场机制不能有效发挥作用的领域,如保护环境及促进社会公平方面,积极的政府行为可以避免政府缺位造成的混乱。有人认为,旅游促进社会、文化、环境发展的功能,只有政府才有可能发挥作用。事实虽不一定全然如此,但政府在这些方面采取积极行动却是非常必要的。 
  第三是指职能行使方式的协调与完善。在旅游基础设施建设、旅游资源的开发利用等领域,传统的政府职能行使方式容易出现权力寻租、效率低下等问题。为改善这种状况,可使用“市场机能扩张性”政策,在进行政策干预的领域引入市场机制。由于技术进步及管理理论的发展,公益物品的提供及许多天然垄断行业已经越来越多地引入竞争机制,制约政府权力,防止腐败,提高效率。政府也可以摆脱过多的旅游基础设施建设及资源开发利用的具体任务,在宏观的旅游管理层面更好地发挥作用。
  第四,发挥中介组织的作用。旅游产业发展是复杂的系统工程,需要社会机制的各方面的协调努力。有人反对将经济体制的规定限定在“市场”或“国家”上,提倡在一定的条件下,面临“公用地两难处境”的人们,可以确定他们自己的体制安排,来改变他们所处情况的结构。公益物品的提供、资源开发与保护等除了政府与市场,人们还可以有第三种选择,即发挥民间中介组织的作用。旅游产业各种各样的行业组织,都可以在政府与市场之间进行协调,促进资源的有效配置和旅游产业整体水平的提高。
  同时现阶段旅游业市场化进程中政府职能也开始不断地变化　旅游产业的发展，在给旅游目的地带来诸如扩大就业、增加外汇收入、带动相关产业发展、促进地区经济繁荣等正面效应的同时，也给旅游目的地带来自然环境和社会环境的污染，引起物价上涨等不利影响。
所以政府在旅游产业发展过程中的主要任务是遏制旅游业发展给经济、社会和文化带来的负面影响，积极利用其正面效应，以服务于社会，促进旅游经济发展。
  旅游产业发展所处阶段不同，政府职能的侧重点各异。世界旅游组织第十一届大会曾就国家旅游组织的作用达成一致——国家旅游组织的职能经历了三个发展阶段：在旅游产业发展的初期，肩负开拓者的职能；在旅游产业逐步兴起和蓬勃发展时期，承担规范者的职能；在旅游产业逐步走向成熟时期，肩负协调者的职能。
  在旅游业蓬勃发展的现阶段，政府所承担的主要是市场规范者的职能。因此，应充分认识到市场在旅游经济中的作用，利用市场机制在配置旅游产业要素中的基础性作用，转变政府职能，积极利用市场经济规律领引旅游产业的发展。
 
  1.在行使职能的范围上，由微观管理为主转向以宏观调控为主
  旅游业是一种涉及面极广、关联度极高的综合性产业，需要社会各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游业发展中具有不可替代的作用。但“政府主导”不是“政府主干”、“政府主财”，也不是“政府主宰”，更不是事无巨细，任何事情全由政府来进行管理。因此，必须准确界定“主导”的内涵。所谓“主导”，应体现在制定政策、完善旅游法制、搞好旅游发展规划
、确定投资方向、为旅游发展营造良好环境等宏观方面。旅游产业的发展需要政府的推动、领导和协调，但政府不能直接参与企业微观的生产经营活动，把企业的生产经营权和投资决策权交给企业。要抓大放小，有所为有所不为，把主要精力集中于宏观调控,作好引导工作，促使旅游产业快速、健康发展。
  2.在行使职能的性质上，由管制型政府向服务型政府转变，实现由人治行政到法治行政的变革
  在计划经济时代，政府管理企业的“长官意志”彩浓厚，不是政府服务企业，而是企业服从于政府，以致旅游企业在市场面前，往往茫然不知所措，不但没有抓住良好的发展机遇，反而失去了许多市场机会。面对中国日益成熟的市场经济和加入WTO对旅游业的冲击，政府部门尤其是各级旅游行政主管部门要协调社会各方面力量，创造一个有利于旅游发展的大环境，服务于旅游业。在职能行使的手段上，应由以行政手段为主转向以法律手段为主，用法律法规而不是“长官意志”管理规范旅游产业，以避免旅游管理的随意性和旅游发展的不确定性，使旅游产业在法律法规的规制下获得持续、稳定的发展。例如，中央政府先后颁布了《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等行政规章。为了加强执法工作，使旅游法规得以贯彻实施，国家旅游局于1995年7月成立旅游质量监督管理所，为行
业执法提供了保障。为防止不当执法和保护游客的权益，依据《行政复议法》，成立了国家旅游局行政复议委员会。依法治旅不仅需要中央出台法律法规，而各级地方政府也要出台与中央法规相配套的地方性法规并严格执行，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”
  3.在行使职能的方式上，由传统“管企业”向“管行业”的体制转变
  有些人认为“政府主导”就是“政府主宰”。政府这支“看得见的手”完全操纵旅游市场的运行，政府不但管理市场，还直接投资旅游业，景点开发、经营和管理更是由政府来“包办”。而政府直接投资办旅游企业、开发景区（点），往往产生经营管理不善、经济效益低下的通病。政府部门把主要精力集中于企业微观管理上，导致该由政府部门管的旅游业发展的宏观方面却管理缺位或不到位。加上经营机制的落后，旅游企业应有的效率和活力没有得到充分体现和展示。为了有效地发挥政府管理旅游业的职能和构建更有利于市场竞争发展的经济管理体制，要求政府基本上退出微观领域对生产经营性企业的参与和干涉。因此，旅游行政管理部门不应再直接干预企业具体的生产经营活动，从管企业转变到管行业上来。作为旅游产业的主管部门，应在各级人民政府指导下制定本地的旅游业发展规划，完善行业法律法规，使行业发展有法可依、有章可循；加强行业的宣传和促销，搞好旅游行业的
标准化建设，抓好旅游资源的调研和保护工作，协调好内部及与其他行业的关系。采取规范、监督、检查、指导、协调和审批等管理手段，确保旅游行业的健康、规范化发展。
  从旅游产业的情况看,实现有效的政府行为是有一定条件的,最主要的是政府干预行为的范围和方式。现代市场经济体制下,明确地界定政府在产业经济发展过程中的每一项职能也许是非常困难的。尤其是像中国这样的发展中国家,政府担负着领导国家实现现代化的繁重的历史任务,其职能相对于传统市场经济国家的政府应有一定的特殊性,不过这种特殊性也不能超出应有的限度,即不能违反政府与市场关系的基本原则。政府在行使职能过程中,必须遵守市场优先的原则,切实尊重市场在旅游产业发展中的基础作用和主导作用,要认识到其职能和作用是有限的。同时,由于中国历史文化传统的特殊性,在市场机制不能有效发挥作用的领域,政府还要积极主动地行使有关职能,防止政府缺位,并注意引入市场机制和发挥民间组织的作用,促进职能行使方式的转变。

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