国有土地上房屋征收与补偿条例
（中华人民共和国国务院令第５９０号）
《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经２０１１年１月１９日国务院第１４１次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
总理
二０一一年一月二十一日
解读：
立法背景
2007年3月，全国人大通过物权法，该法明确了公共利益征收问题。当时，未体现公共利益征收原则的城市房屋拆迁管理条例面临和物权法的冲突，物权法正式实施后拆迁将“无法可依”。
《拆迁条例》与《物权法》冲突
1.拆迁的征收性质和政府主导性
《物权法》第42条的规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。从以上的规定可以清楚的看出拆迁属于房屋所有权征收。现有的《拆迁条例》主要是开发商主导性模式，整个拆迁过程中，主要是开发商主导，政府主要处于一种仲裁者的地位。政府在下达了行政命令后，将开发商推向前台，自己淡入幕后，扮演一个"仲裁人"的角,将一个行政行为变成一个民事行为，一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂，政府不但可以回避涉讼的责任和义务，而且变成一个裁判者,这样的规定有违法理。应当承认，由开发商来主导拆迁具有一些优点，因为开发商要追求商业利益，其出于追求利润的最大化考虑，在拆迁上较有效率，拆迁活动进展较为迅速。但是，对于公共利益的拆迁由开发商主导，此种行为显然与《物权法》的精神不符。《拆迁条例》应当根据《物权法》的精神进行修改，明确拆迁由政府主导,这是因为:首先，政府主导型拆迁体现了征收的法律属性。《物权法》中的征收在性质属于行政行为，特别是征收是基于公共利益而实施的，因此只能由政府来主导
基于公共利益而实施的拆迁行为。其次，政府主导型拆迁，有利于减少甚至避免拆迁中的纠纷和矛盾。由开发商主导的现行拆迁模式，之所以倍受争议，其原因就在于，开发商基于利益驱动，只追求拆迁的效率，而不顾及拆迁人的利益保障，并导致野蛮拆迁的事例时有发生。如果由政府来主导，基于政府的公信力、权威性和合法程序，可以减少拆迁中的纠纷和矛盾。最后，政府主导型拆迁也有利于保持政府权力义务的一致性。既然政府从房屋征收中取得了大量的财政收入，政府不能不承担责任，更何况既然政府的征收权是一种公共权力，其本质上是为了实现社会公共利益，增进人民的福祉，所以，政府主导拆迁行为，也能够关注被拆迁人的利益，通过征收最大限度地服务民生、改善民生、保障民生。
2、公开,公正,平等协商的原则
在拆迁过程中，补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的"一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构"作出的评估报告外，应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告，并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。政府在制定土地开发规划时，应当重视百姓的知情权和基本利益，避免不征求民意的暗箱操作,应当以
法律的形式规定进行公开的社会听证和必要的的专家论证，这样，才能充分体现拆迁过程的公开性和透明度,充分尊重被拆迁人的合法权利。
3. 关于补偿和安置规则
《拆迁条例》第23条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。究竟应当如何进行补偿和安置其具体标准尚不明确,导致执行过程中被拆迁人的权利得不到有效的保障。《物权法》第42条规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件”。其中“应当保障被征收人的居住条件”应作为《拆迁条例》应当遵循和体现的补偿标准。具体执行中需要明确: 第一，被拆迁人的居住问题应当于动迁前解决。虽然拆迁行为是为了“公共利益”的需要，但政府不能因拆迁而导致被拆迁人无房可住，甚至流离失所，其结果是牺牲了另外一种“公共利益”。因此，在拆迁具体执行之前，政府应当提前解决好被拆迁人的居住问题，保证被拆迁人过上有序的生活。第二，不能因为拆迁而导致被拆迁人的居住水平降低。尽管法律上无法保证被拆迁人因拆迁而获得额外利益，但是法律应当保证被拆迁人的居住水平至少不能比原来降低。因为征收行为本来已经使得公民的房屋所有
权发生移转，如果拆迁补偿使得其居住水平降低，就使得被拆迁人遭受了重大损失，从而违背了公平合理补偿的原则。第三，保障被拆迁人所必需的居住条件。《物权法》第42条规定，应当保障被征收人的居住条件。该条规定还可以理解为，即使被拆迁人以前的居住条件较差（如棚户房、破旧危房），在征收过程中，也不能因为其以前的居住条件，而提供类似的居住条件，或者给予极少的补偿。保障居住条件，应当是保障必需的居住需求，至少能够保障被拆迁人正常居住。说到底，政府拆迁仍然是为了增进人民的福祉，通过拆迁能够提高被拆迁人的居住条件，这也是政府改善民生的举措。
4. 完善被征收人的救济程序
现有《拆迁条例》对行政权利过分依赖，忽略了司法程序的作用。 该条例的第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”不难看出，依照这一规
定，行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。拆迁作为一种征收行为，政府理应是实施者，而这里又是仲裁者，这一条的规定就使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼也无法改变被的命运。这就造成一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为，也不愿选择法律途径解决问题。这种表面公平但实质上隐含着巨大不公平的条款，有可能就是导致纠纷久拖不决并引发社会矛盾激化的重要原因。公共利益实际是一个抽象且开放的概念。实践中，一些拆迁行为打着公共利益的幌子，实质上出于商业目的，从而侵害了广大民众的利益，这就需要讨论纠纷发生后，如何界定公共利益，由谁来进行裁判，这一问题显得尤为重要，而《拆迁条例》规定由政府来进行界定。既然《物权法》已经界定拆迁行为属于征收行为，那么就应当按照征收的程序来界定公共利益，就是说在就有关公共利益发生争议之后，应当允许被征收人在人民法院提起诉讼，由人民法院来处理这种纠纷。主要理由在于，一方面，征收权力的行使主体就是政府机关，如果只能由政府来界定何为公共利益，而公共利益纠纷又涉及到政府自身，这就违反了“任何人不能作为自己案件法官”的正当程序规则，所以，公民对征收权的行使是否符合公共利益本身提出异议，通过诉讼由司法程序来解决才是正当的途径。另一方面，人民法院是最终解决纠纷的机关，理所当然，应当对征收案件享有最终裁判的权力，通过由法院来界定公共利益，可以实现司法机关对行政机关的监督和制约。
2007年8月，全国人大常委会修改了城市房地产管理法，增加规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”
该立法授权作出后，2007年12月，国务院常务会议首次审议了国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例，但未获通过。
此后，针对拆迁条例违反物权法的质疑以及修改拆迁条例的呼声越来越多。北京大学五位学者向全国人大常委会提出审查拆迁条例合法性的建议，此举推动了拆迁变法的进程。
在2010年1月29日和12月15日，国务院法制办两次就征收条例公开征求意见，开了行政立法两次征求意见的先例。
2011年1月19日，国务院总理主持的国务院常务会议原则通过了征收条例。1月21日，签署第590号国务院令，正式公布征收条例。
国有土地上房屋征收与补偿条例
（中华人民共和国国务院令第５９０号）
《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经２０１１年１月１９日国务院第１４１次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
总理
二０一一年一月二十一日
《条例》中，一个显著的变化，就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”，代之以“征收”。“拆迁”二字，此前已在《城市房屋拆迁管理条例》中存在了20年之久。1991年，国务院发布上述条例，2001年对其做出修改。2007年12月，国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿拆迁补偿条例(草案)》中，“拆迁”依然在列。而在2010年1月、12月的两次向社会公开征求意见稿中，其表述已经变为“国有土地上房屋征收与补偿”；直到21日公布的新条例，“拆迁”二字彻底摒弃。
专家解读：有“征收”，就应该有相应的“补偿”。多位专家认为，透过这一字面改动，可以看到新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理；而且，在新条例的修改过程中，规范公权和保障私权的法治理念在不断强化，更注重工业化、城镇化建设与保护被征收人合法权益之间的统筹兼顾，使公共利益和私人利益得到更好的协调与平衡。
第一章 总 则
第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
适用对象是国有土地上的房屋，农村集体土地上的房屋征收不适用本条例。目前的现实是城市中心区房屋已基本拆完，现在发生的征收和拆迁主要是在城市边缘农村集体土地上农民房屋，谁来保护农民的利益不受侵害？不过，已有消息称土地管理法中有关集体土地的征收补偿办法也要修改。没有将集体土地上的房屋纳入到这个条例里。“现在城市拆迁的矛盾不是主要的，城市土地的开发已经趋于完成。现在的主要矛盾在农村。如果集体土地没有纳入到这个条例管辖的范围，那拆迁的主要矛盾实际上就没有解决。”
第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
条例明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与搬迁，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
第六条 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。
国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当
会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。
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