长三角区域协作立法研究
2020年12月第22卷增刊
东南大学学报（哲学社会科学版）
Journal of Southeast University （Philosophy and Social Science ）
Dec．2020Vol.22Supplement
长三角区域协作立法研究
叶
纯
（华东政法大学法律学院，上海200042）
［摘
要］长三角一体化发展以来，三省一市在立法协作方面进行了一系
列实践与探索，
取得了一定立法成果。然而，区域协作立法与现有法律制度理论上的不兼容、实践中制度性操作的欠缺，仍然是区域立法协作普遍存在的问题。长期以来行政区划的分割、
各省市经济发展水平的不平衡等现状是立法协作工作不协调的最根本原因，
三省一市应转换传统“分割”思想，加强行政、立法工作间的合作，形成制度性立法协作措施，促进各地立法节奏、内容协调、经济差距缩减间良性循环的形成，为区域一体化进程保驾护航。
［关键词］长三角；一体化；区域协作；协作立法
［中图分类号］D922.1［文献标识码］A ［文章编号］1671-511X （2020）S2-0063-04
［作者简介］叶纯，华东政法大学法律学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。
①宋方青、朱志昊
：《论我国区域立法合作》，《政治与法律》2009年第11期。一、长三角区域协作立法概念的发展
“长三角一体化”概念自1990年代提出至今，内容不断丰富，其重要性也得到不断地加强。随着长三角一体化概念的不断发展，
其一体化进程由最初的经济一体化逐渐发展成为全方位的一体化；其范围城市也由最初的两省一市扩大为加入安徽后的三省一市。为促进长三角一体化发展，国家出台一系列文件为其“铺路”，如国务院关于印发“十二五”国家自主创新能力建设规划的通知
、《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》。今年五月，长江三角洲区域一体化发展规划纲要经中央政治局程序审议通过，
长三角城市
三省一市一体化建设由区域间的协作探索上升为国家战略。如何进行长三角一体化工作，
如何实现长三角区域更高质量一体化发展也成为各方面关注的焦点问题。
长三角一体化进程中，跨行政区域的政府间的合作如何能够于法有据，与现行法律体系逻辑兼容，不与上位法冲突，
从而保证跨行政区域的各种行政行为能得到顺利进行是亟待研究解决的问题。从重大改革必须于法有据，
应立法先行的角度而言，长三角地区各领域间的可依据执法的法律法规的协调有序不可或缺，即需要立法先行为区域间的执法、
司法一体化确定明确的法律依据。但长三角区域不同省市城市之间发展程度不均，无论是经济发展状况还是政府行政能力、立法技术与水平都存在很大差异，三省一市立法活动能否实现立法成
果相互协调、
同时符合地方发展水平，促进长三角一体化发展稳步进行，依赖行之有效的区域间立法协作制度的建立。
何为区域间立法协作？宋方青等教授持有以下观点：区域行政立法协作活动，除了立法前的协调工作，更强调的是进行正式的立法活动，即必须进行使法案成为在经济区域内统一适用的规章的立法活动。而《东北三省政府立法协作框架协议》所体现出的三种类型的区域性行政立法协作模式，由于所形成的文本仅仅是范本，它必须由各区域内有权立法的主体依据法定职权纳入法定程序，通过法定程序才能公布实施。这使得这种所谓的区域立法协作仅仅是各省市立法前的政府之间的非正式的协调工作，不属于立法协作①。但实践中，区域行政立法协作应指的是整个立法活动各个阶段的协作，
应既包含立法前的各方面的协商准备工作，也包含立法文本的起草直至公布等一整套合法程序推进过程中的人大之间、部门之间的协作。这种政府之间通过定期或非定期进行的协调工作正是立法协作的前置程序的一部分，
通过府际联席会、座谈会等形成的文本将作用于之后各省市的立法活动中，直接影响到各地立法工作。
二、区域协作立法的实践与探索
（一）东三省、津京冀地区立法协作的实践与探索除长三角地区外，东三省、津京冀地区也先后进行
DOI:10.13916/jki.issn1671-511x.2020.s2.014
区域间各方面协作的探索。现有资料显示早在2006年，东北三省就通过政府立法工作协作座谈会形成了《东北三省政府立法协作框架协议》（下称“框架协议”），《框架协议》中规定了发送通报、联席会议、立法草案共享等区域协调的做法，实质上是立法的交流、互鉴①。如上文提到，东三省根据不同立法项目的的需要，采取不同程度的立法协作方式，主要体现在相互间协作内容的紧密程度不同。如对于重点难点立法项目，可采取紧密型协作方式，直接成立联合工作组进行协作，进行更深层度的协调工作。而对于其他项目，或采取一省主要负责组织起草工作，另外两省予以充足配合的方式，或采取各省根据各自需要独立立法，而立法结果可共同享用的协作方式②。开创了我国省际间立法协作的先河③。
另一个区域间立法协作典型是京津冀地区，以较受关注的环境污染相关立法为例，经过三地的协同工
作，此区域在环境问题协同治理解决方面达成高度共识。2014年3月，河北省人大常委会发起，向另外两市分别提交拟准三地人大立法工作协同的征求意见稿。2015年3月，相关立法座谈会在天津顺利召开，共同制定了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见（草案）》，随后三地先后经合法程序审议通过④。作为三地协同立法出台的第一个纲领性文件，《若干意见》提出了协同立法的目标、基本框架以及开展重大立法项目联合攻关的主要领域，还对立法沟通协商、立法规划计划对接协调等做出详细规定，标志着京津冀协同立法机制初步形成。大气污染防治方面，三地先后协同修订通过大气污染防治条例及相关行政法规，相互对照调整行政法规的内容和适用。
综合来看，东三省、京津冀地区的立法协作活动都仍处在初期探索实践阶段，整体节奏不合理、内容不协调、实践中“同案不同罚”等问题都亟待解决。
（二）长三角地区的实践与探索
长三角区域一体化建设时间过程中，各城市政府间跨越原本行政区区划的分割，在经济、交通运输、环境保护如大气污染防治、医疗卫生、教育等资源配置、案件执法司法等方方面面都开展了区域间的政务服务协同工作的实践与探索。如最近长三角区域为推进政务方面的协同工作的进行，开办了政府网站：长三角政务服务“一网通办”网，对长三角政务服务，如企业服务、个人服务等进行跨区域一体化办理⑤。同时各个领域的协同离不开在先的立法协作工作，其中较为显著的有一下几个领域：
1.经济发展领域
长三角区域经济领域的立法协作是一种政府主导型协作，通过政府间的协议与出台相应政策为主要手段，主要采城市经济协调会方式。其起源于长三角洲15个城市1992年因共同协作需要设立的部门主任联席会议制度。协调会较为稳定，两年举行一次，遵循《长江三角洲城市经济协调会章程》，在长三角区域经济领域许多政府文件的形成实践中都效果明显。如2010年共同签署的《关于共同推进皖江城市带承接产业转移示范区建设合作框架协议》，协议的履行要求四省市在人才交流、交通对接、市场建设等方面通力合作，促进皖江城市带的建设。2015年，征求其他省市意见后，安徽省常委会起草编制《皖江城市带承接产业转移示范区规划（修订）》，2016年正式出台。这份《规划》第九章以一章规定区域联动发展，融入长三角，加强与其他地区联动发展等相关内容。对安徽与其他三省市产业转移承接、各领域全面合作及合作机制的完善均做出规定。
2.环境保护领域
与所有经济高速发展地区相似，长三角生态环境不断面临新的挑战，近年来尤其是大气污染、水污染等易在区域间大范围形成亟需各地协作进行综合治理。长三角区域就解决此类问题而进行的立法协作形成了一定的实践经验。比如，区域立法协作的进行离不开不同城市间的信息交流与共享，长三角区域内地方政府基于此建立了相应的制度或机制，如《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》就提出
建立并完善区域间环境信息共享与发布制度，依照该协议约定，长三角地区将合作开发区域环境监测信息共享平台，逐步实现环境监测数据的互通和共享⑥。
就大气污染的治理，2013年国务院制定《大气污染防治行动计划》，为实现地方立法工作共识的达成，长三角区域先后就此进行了三次座谈会⑦，2014年5月经由上海市人大常委会法工委主任丁伟提议，在上海召开了长三角区域内应对大气污染的立法协作论证会，三省一市人大及常委会部分领导成员及多位专家学者出席了会议。该次会议提出了“互补性立法”模式，即三省市就
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①②③④⑤
⑥⑦王子正：《东北地区立法协调机制研究》，《东北财经大学学报》2008年第1期。
徐元锋：《东北三省首推政府立法协作》，《人民日报》2006年7月18日第10版。
王腊生：《地方立法协作重大问题探讨》，《法治论丛》2008第3期。
杨晖、贾海丽：《京津冀协同立法存在的问题及对策思考———以环境立法为视角》，《河北法学》2017年第7期。
上海市人民政府：《“长三角政务服务‘一网通办’”网站》，（2019－05－21）［2019－02－24］，http：//csj．sh．gov．cn/？webId=1＆tabid =00001。
王超锋：《我国区域环境立法机制的构建探究》，《宁夏社会科学》2017年第1期。
陈余泓：《长三角四地共话大气污染防治协作立法》，《上海人大》2014年第6期。
大气污染问题共同协商，拟定立法文本统一条款，在结合本行政区域内特殊情况制定各地立法文件①。各省市在共同问题达成一定共识的基础上形成较为统一的示范文本，同时各地方可根据自身实践需要和特殊情况进行分别立法。各省市根据立法协作形成的示范文本分别于2014至2016年间相继出台各省市大气污染防治相关地方性法规，为区域间司法实践协作指明了方向。
3.区域交通一体化领域
2014年，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》经国务院发布出台后，2016年三省一市即在座谈会成果的基础上形成《长江三角洲城市发展规划》，其中对各省市的城乡规划、基础设施建设等方面进行了战略规划，三省一市政府将与国务院相关部门协同配合，通过各种不固定的会议、成立协作办公室等方式进行全方位的信息交流、共同实施规划。在之后相继形成了《长三角地区道路交通运输一体化发展议定书》、《长三角都市圈高速公路网规划》、《长江三角洲地区城际
轨道交通线网规划方案》等文件，使得长三角区域交通问题逐渐缓和，各地间交通领域行政活动逐渐相互协调，为长三角经济的协调发展奠定了基础。
结合以上内容，我们可以看出长三角区域立法活动各阶段主要协作方式为：
1.人大学习考察
学习考察这种协调工作的出现主要是由于各地立法技术和水平存在很大差异，为进一步了解各地立法现状，各省市人大法工委进行的相互之间的学习交流。学习考察的立法信息交流形式主要针对具体的立法项目，在2018年5月、6月上海市人大常委会法工委部分成员就先后两次赴江浙皖等省人大就长三角立法协同工作进行实地调研。学习考察这种协作方式，不具有制度性，具有较强的灵活性，主要是各地人大之间非常态化的信息沟通、经验交流。
2.主要领导座谈会
主要领导座谈会形式主要包含有政府部门的主要领导座谈会，现有的如由“三省一市”书记、省（市）长参加，又称“八巨头”会议，是最高区域协商和决策制度架构，主要工作是深化重点合作领域以及国家战略的联动实施②。以及长三角区域立法前举行的各地人大相关组成成员之间的线下研讨会议，主要包含各地人大常委会主任的出席。这种座谈会形式也属于非常态化、制度化的会议机制。其所达成的共
识通常不形成具有法律强制力的文件，仅具有指导各地立法工作的作用。这种座谈会是与会各方相互学习、沟通，通过分析各自立法现状优缺点、识别立法冲突、讨论冲突解决手段并表达观点的有效平台。比如，2018年7月，“长三角地区人大常委会主任座谈会”就在杭州召开，签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》、《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，建立年度会商和工作推进机制③。近期，南京亦举行一次人大常委会主任座谈会，会议就如何落实推动长三角更高质量一体化发展进行了深入讨论。
3.立法活动之前的协调机制：府际联席会
我国目前区域间联席会议还未得到法律的明文规定，但通过府际联席会的形式进行区域间的沟通交流协调受到国家政策的鼓励，如国家发改委“区域合作指导意见”指出：“充分发挥省部联席会议、地方行政首长联席会议以及各层面沟通交流机制的作用，强化对合作的统筹协调和督促落实。”府际联席会相较于座谈会具有具体意义上的、更加正式的协调功能，在决策层就区域协同作出大方向的指引前提下，就立法协作的各个方面进行协调。通常行政区域立法包含以下三个内容（1）立法信息和经验的交流与共享；（2）法律冲突的调整和解决；（3）联合立法等事项。④会议召开过程中，与会人员将对本地区内普遍存在的某些立法相关问题作有针对性的分析讨论，综合各方意见并形成相应文件确定会议讨论成果。
4.立法过程中：人大会议列席机制
人大会议列席是真正立法过程中的协作方式，指的是虽然区域各地的立法活动按照立法程序独立进行，但个地方人大立法活动进行中，其他省市人大人员可以一定程度地参与进来。目前，长三角地区各省市人大及常委会都建立了相应的会议列席制度。⑤这种情形下，其他有关省市人员经过一定的程序符合相应条件，可以被允许列会其他地方人大会议。会议过程中，此类列会人员虽无表决权，但可以进行发言表达意见，实现人大立法工作的相互沟通协调，在立法协作过程中起到重要作用。
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增刊叶纯长三角区域协作立法研究
①②③
④⑤
林圻：《浅析长三角一体化发展视地方立法协作》，《人大研究》2019年第1期。
张则行：《长三角府际合作机制：困境透析与变革构想》，《福建行政学院学报》2017年第6期。
仲颖：《奔跑吧，长三角———长三角立法协同全记录》，（2019－01－30）［2019－07－20］，http：//www．spcsc．sh．cn/n1939/n4514/ n5647/n5648/u1ai184639．html。
饶常林、常健：《我国区域行政立法协作：现实问题与制度完善》，《行政法学研究》2009年第3期。
《浙江省人民代表大会议事规则》《浙江省人民代表大会常务委员会议事规则》《江苏省人民代表大会议事规则》《安徽省人民代表大会议事规则》《安徽省人民代表大会常务委员会议事规则》中规定符合一定条件的人员可以列席地方人大会议，《上海市人民代表大会常务委员会议事规则》第8、9、32、35条也规定了类似的列席制度。
三、一些需注意的问题
（一）地方立法协作不能改变地方性法规的地域效力
我国单一制政治体制下，《宪法》与《立法法》等都对地方立法权限及其适用的区域范围，即地方立法的地域效力作了明确规定。地方政府在各自行政区划范围内行使其享有的立法权、行政权，地方性法规在其区划范围内有效，地方政府行政行为不得随意跨越行政区划范围作出。区域一体化进程中，地方立法协作活动是否会突破地方性法规的地域效力以及在立法协作过程中，由于不同地方发展的不平衡，立法权主体的独立地位会不会受到经济发展水平的影响都是学者关注的问题。以东北三省区域性行政立法协作模式为例，尤其是其中可能采取的紧密型协作模式，对以上问题都难以作出否定回答，此种模式与我国现有政治体制的逻辑兼容性存在瑕疵。而无论是半紧密型、还是长三角目前的立
法协作模式，都是在前期座谈会、联席会形成的示范文本的基础上，各自省市按照本省市相关立法程序进行立法工作。仅从立法工作的程序合法性来看，人大立法尚不会对宪法及立法法规定的行政区划范围造成太大冲击和挑战。但与人大立法相比，地方行政规章制定程序并不单纯是少数服从多数，还受到许多其他因素的影响，座谈会等会议形成的草案对地方政府行政立法权的影响如何理解，还存在逻辑上的障碍。
（二）政府间协议的性质
如上文提到，长三角区域协作立法过程中，政府及其职能部门往往是基于《长江三角洲城市经济协调会章程》相关内容，相互交流协调后缔结各方面的政府间协议，这种政府间缔结的协议性质如何，存在争议时如何适用法律，通过什么机制解决争议都是未知。同时协议缔结主体的不同也可能影响协议的性质，如长三角区域立法协作部分协议的缔结过程中，就有党组织一定程度的参与。这种情况在各方面的区域立法协作中都显著存在，早些年的《关于加强沪浙两地教育交流合作的意见》，就是由中共浙江省委教育工作委员会、浙江省教育厅、中共上海市教育工作委员会、上海市教育委员会共同缔结。①尤其是如今我国已走入党政融合时代，党组织与政府工作部门之间的联系更加密切。这种存在党组织与政府或其职能部门共同参与缔结的协议的性质的界定更加困难，属于政府间的协议还是党的文件，其性质难以界定，直接导致其法律效果、出现问题后的解决方式都更加难以厘清。
（三）各地立法不均衡现象严重
在各省市间长期根据行政区划的划分进行管理的背景下，长三角地区发展严重不平等，由此导致的立法内容不协调是区域立法协作的通病。同样以大气污染防治为例，四省市行政执法部门大气污染物违规排放行为的不同处罚力度存在很大争议，相同情况下存在处罚一万元以下、5万元、10万元等层次过于明显的不同处罚结果。机动车排气污染处罚金额、排污费征收标准也都存在差异，此类过于明显的处罚力度差距，将形成区域管理执法、司法一体化进程新的障碍。整体而言，虽然四省市在相互协调、充分配合的情况下制订了大气污染防治条例，但并未形成真正的统一立法，仍然采用的是“各自为战”的防治模式。这种行政区划划分状态下的模式对于大气污染这种跨区域传输的问题的解决，难以起到根本性的作用。究其原因，最主要是由于长三角四省市经济发展水平差距过大，各省市不同的实际问题却要在同一维度进行解决，其所面临的困难是不言而喻的。
由上可见，长三角地区的立法协作仍处于实践探索阶段，无论是理论上立法协作与现行法律制度的逻辑兼容性，还是实际中立法协作的操作有效性都还有很大的研究和进步空间。首先，就目前长三角区域内签订的协作协议来看，大多数为政府间协作意向或认识的呈现，内容并不具体，缺乏实际可操作性。如《长江三角洲地区城市合作协议》、《长三角地区道路交通运输一体化发展协定书》等②。在这种情况下，协议是否得到履行没有客观的标准，如何实现协议签订目的操作不清晰，协议履行出现纠纷时如何解决，也是一个亟待解决的问题。其次，长三角四省市政府行政能力、立法技术的差距也非一朝一夕间能够缩小，导致立法工作进行与执法、司法工作的衔接都会产生许多难以预见的问题，
立法问题直接影响到执法、司法协作的有序进行，还会由此产生新的矛盾。为促进长三角地区一体化更有序推进，首先，各省市应转变思想，立法协作为的是优势互补、互惠互利、合作共赢，不能仅考虑各自省市的利益。其次，还要探究如何建立健全常态化的协作立法保障机制，如监督评价机制的建立，区域间立法情况的跟踪清理，进一步加强各省市立法工作的紧密互动，促进各地立法协调、经济发展水平差距缩减之间良性循环的形成，进一步扫除一体化实践中的障碍，为长三角区域一体化建设提供强劲动力。
（责任编辑卢虎）
66东南大学学报（哲学社会科学版）第22卷
①②叶必丰：《国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第3期。王春业、任佳佳：《长三角区域地方立法的冲突与协作》，《唯实》2013年第2期。

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