南京城市规划历史变迁介绍
一、南京城市规划历史介绍
南京市是我国四大古都之一、国家级历史文化名城；江苏省省会，全省的政治、经济、文化中心，长江流
域四大中心城市之一。辖10区5县，面积6597平方公里，人口537.44万人；其中市区面积975.82平方公里，人口265.79万人。南京位于长江下游宁镇丘陵区，东距长江出海口300公里，西达荆楚，南接皖浙，北连江淮。境
内江河纵横，低山丘陵起伏，物产丰富，景壮丽秀美，文物古迹众多，融山、水、城、林于一体。
南京历史悠久，东郊汤山发现的猿人头骨化石，证明30万年前就有古人类生活于此。5－6千年前出现大批原始村落。南京以北阴阳营聚落为代表的大批古文化遗址属于这一发展阶段。南京地区在夏商二代，未见有城邑的
记载。春秋时期南京地处“吴头楚尾”，作为军事前沿，吴、越、楚三国先后建有城邑。最早有记载的城邑是周景
王四年（公元前541年）吴在今高淳县固城镇境内设濑渚邑。周元王四年（公元前472年）范蠡筑越城于古长干里（今中华门外雨花路西），此为南京城区筑城之始，楚灭越，在今清凉山一带（当时长江岸边）建金陵邑，以上城
邑均为军事城堡性质，当时手工业作坊、商市及居民都在城堡之外。至今南京建城历史已达2470余年。南京建都史自东吴定都建业开始。其后，东晋、南朝（宋、齐、梁、陈）、南唐、明、太平天国和中华民国，前后十代定都
南京共450年。东吴、东晋及南朝的宋齐梁陈，史称六朝时期，都城规划是以“君”为本。都城形制受《周礼》影
响，并融合山丘环抱，河湖萦绕散布的自然地形，表现出礼制规划与因地筑城的巧妙结合。
五代十国时期的南唐在江宁府建都，突破了六朝建康以“君”为本的单一功能。都城南移，跨淮立城，包
含了秦淮河两岸经济富庶的居民区、商市区，建造坚固宏伟的都城，体现了“造廓以守民”的规划思想。
明朝于洪武十一年（1378年）正式奠都南京，称京师。明南京城为四重环套配置形制。庞大的都城，充分
体现了大一统王朝的气势。京城与外郭城垣形态，顺应山峦湖泊、水系等地形限制与旧城制约，是深受管子“城郭
不必中规矩”务实思想的体现。宫城部分严格按礼制体系，布局规整，轴线对称。宫城轴线与旧城轴线同时并存，
各有分工。
公元1853年太平天国定都南京，改称天京。此时期城市建设主要有两大内容：一是出于军事需要，改造加
固明代城垣，加筑城外营垒。另一是建设天朝宫殿及众多的大小王府，天朝宫殿、各王府及明代建造的七彩琉璃大
报恩寺塔均毁于天京陷落前后。
图1 南京都城变迁示意图
进入近代，1858年《天津条约》南京开埠，加速了南京近代化进程。1917年，孙中山发表《建国方略》，认为南京“位置乃在一美善之地区，其地有高山，有深水，有平原，此三种天工，钟毓一处，在世界之大都市诚难
觅此佳境也”，“南京将来之发达，未可限量也”。从1919—1949年的30年间，共进行了大小深浅不同的城市总
体规划7次。为1919年的《南京新建设计划》、1920年的《南京北城区发展计划》、1926年的《南京市政计划》、1928年10月的《首都大计划》、1929年12月的《首都计划》、1930—1937年的《首都计划的调整计划》和1947年的《南京市都市计划大纲》。建国后，从1950—2000年共进行了深浅不同的总体规划7次，为1954年《城市分区计划初步规划草案》、1957年的《南京城市初步规划草图（初稿）》、1960年的《南京地区区域规划》、1975年的《南京城市轮廓规划》、1980年的《南京市城市总体规划（1981—2000年）》、1992年的《南京市城市总体
规划（1991—2010年）》、1998年的《南京城市近期建设规划（1999—2001年）》。其中最有影响的当推1929年编制的《首都计划》和1980年、1992年编制的经国务院批准的总体规划。
1927年，国民政府设立“国都设计技术专员办事处”。1929年编制完成的《首都计划》，是南京城市规划
史上第一部正规的设计文件。按照该规划进行的道路建设，构成了今天南京城市的基本框架。
“一五”时期，以苏联城市规划的理论、方法和布局形式进行规划，城市人口规模按劳动平衡法计算，近期
132.7万人，用地规模130平方公里，远期人口规模200万人，用地规模260平方公里。布局采用功能分区理论分
七种用地，追求平面构图形式。“一五”末，根据中央“发展中小城市，控制发展大城市”的原则及提倡节约反对
形式主义的倾向。1957年编制的规划，缩小规模，远期人口控制在130万人，用地139平方公里，超过规模则安排
到外围卫星城镇。此规划过于迁就现状。
“”时期，建工部提出：城市建设、城市规划也要来个，……共产主义的宏伟理想要提前实现。
南京规划部门先后完成了一系列的人民公社规划、卫星城镇规划等。1960年编制的《南京地区区域规划》是
时代产物，存在“规模过大、占地过多、标准过高、求新过急”的“四过”现象。紧接着三年国民经济困难时期，
国家计委提出三年不搞规划、下放精简规划人员和机构，以至造成这一时期内城市建设布局混乱。1974年重设规划处，1975年编制《南京城市轮廓规划》，提出“改造老城区，充实配套新市区，控制发展近郊工业区，重点发展远
郊城镇”的规划原则，并以内外交通为规划重点。1978年，市规划局成立后，组织力量开始编制《南京市城市总体
规划（1981-2000年）》，明确城市的性质、规模和布局，根据南京的实际，提出富有创意的“圈层式城镇体布
局”，于1983年经国务院批准，成为首次具有法律依据的规划文件。
二、南京城市总体规划介绍
1、首都计划
1927年国民政府定都南京，1928年定南京为特别市，1月成立首都建设委员会，着手国都规划建设，下设"国都设计技术专员办事处"。国民政府本着"用材于外"的原则，聘请美国建筑师墨菲和工程师古力治"使主其事"，聘请吕彦直建筑师等国内专家相助。1929年12月，《首都计划》正式由国民政府公布。《首都计划》是南京在民
国时期编制的最完整的一部城市规划。
《首都计划》的指导思想：提出"本诸欧美科学之原则"、"吾国美术之优点"作为规划的指导方针，宏观上
采纳欧美规划模式，微观上采用中国传统形式。城市空间布局以"同心圆式四面平均开展，渐成圆形之势"。明确提出避免使城市发展呈"狭长之形"，避免"一部过于繁荣，一部过于零乱"的非均衡发展。道路系统引进了林荫大道、
环城大道、环型放射等新的规划概念与内容，以美国矩形路网为道路规划的理想模式。规划者对欧美模式采取三种
态度分别对待，第一，在欧美得到实践检验、具有普遍使用价值的规划模式，直接运用于《首都计划》。如道路、
铁路的设计，规划形式及指标都直接借用了欧美规划的成功经验；第二，不符中国国情，不能直接用于南京发展的，进行调整后再予运用，如确定城市人口、城市分区用地方面，大都参照欧美的规划指标稍加修改；第三，欧美国家
实践后出现问题的规划模式，则弃之，以新的规划观念和模式代替。如城市干道布局力避"对角线式"。
城市建筑形象提倡"以采用中国固有之形式为最宜"。中央政治区、市行政区及新街口、秦淮河地区都充分
体现了上述规划思想与观念。《首都计划》还在规划方法、城市设计法案、规划管理等诸多方面批判地借鉴了欧美
模式，在规划理论及方法上开中国现代城市规划实践之先河。
《首都计划》的主要内容：共编制了南京史地概略、人口预测、都市界线、中央政治区、市行政区、建筑
形式的选择、道路系统规划、路面、市郊公路计划、水道的改良、公园及林荫道、交通的管理、铁路与车站、港口
计划、飞机场站的位置、自来水计划、电力厂的地址、渠道计划、市内交通的设备、电线及路灯规划、公营住宅的
研究、学校规划、工业、浦口计划、城市设计及分区授权法草案、分区条例草案、实施之程序、款项的筹集等二十
八项规划内容。
规划的国都界线，南起牛首山，北至常家营，西至和尚路，东至青龙山，界线全长117.2公里，面积855平方公里。远期人口规模预测至百年后，远期南京城市人口为200万人，以六年为近期期限，
南京历史文化规划分区为：中央政治区在中山门外紫金山麓；市行政区在鼓楼以北的傅厚岗；两个工业区在长江两岸；
住宅区分三个等级除旧城区外在城北另设高级别墅区；商业区在明故宫；文化区在鼓楼、五台山一带。
道路系统规划采用方格网，路网密度高，交通组织灵活。规划的干道有：中山路（今中山北路、中山路、
中山东路）、陵园路、子午路（今中央路）、热河路、太平路、朱雀路、白下路、玄武路、中华路等。此外还有专
为党政军机关规划的国府路（今长江路）、黄埔路、中央党部路（今湖南路）。计划还拟将旧城墙辟为环城大道，
成为"风景路"。市内交通保留从下关至建康路的"宁省铁路"（即"小火车"）。计划在新街口建立环形广场，周围成
为全市交通、商业、金融中心。
工业区规划是根据孙中山"南京新建设计划"安排于沿江两岸，江南片为第一工业区，以发展不含毒、危险
小的工业为主；江北片为第二工业区，作为污染性工业之基地。
商业中心拟在明故宫旧址处，这一规划安排目的在于引导全城向东发展，实现城市以同心圆式向四周均匀
拓展的目的。
文教区规划基本保持现状，以鼓楼、鸡鸣寺一带为基础。公园区除在市中心设新街口公园之外，还计划以
林荫大道联系全城公园，使之浑然一体。
在交通规划上，城内道路拟分干道、次干道、环城大道、林荫大道四种类型。环城大道拟利用明代城垣改
筑为能行驶小汽车的"高架"道路，城垣内侧拟筑林荫大道相辅，供游人通行。市郊公路共设九条，以城市为中心向
外放射，并以横路联络"状如蛛网"。铁路规划考虑了新线铺设的走向、总客站位置的调整以及火车渡船、过江隧道
的设计构想。其中作为近期规划的客站选址，拟模仿欧美模式，总客站设于将来市中心位置--明故宫、富贵山之间，意在"促其为一优美繁盛之商业区域，与纽约中部铁路之总站，具有同一之效力"，以此引导城市中心区向东迁移。
港口规划以美国各大内河港为样板，试将南京建为国际贸易港口。南京港分为下关、浦口两部分。飞机场规划设有
红花圩、皇木场、沙洲圩及小营四处。红花圩机场紧接中央政治区之南，平时作为民用，战时可作军用机场，用来
保护政治区。
图2 《首都计划》国都界线图
图3 《首都计划》首都道路系统图
2、南京市城市总体规划（1981-2000年）
编制过程：
1979年初，南京市规划局根据中发[1978]13号文《认真抓好城市规划工作》的精神，组织铁路、水运、公
路、民航、市政、公用等有关部门和部分工厂、企业技术人员并邀请南京工学院、中国科学院南京地理研究所专家，
参加编制南京城市总体规划。1979年6月，形成初稿。1979年7月17日和7月30日，市规划局分别向国家城建总局、江苏省、南京市和南京军区领导汇报"南京城市总体规划初稿"。1980年3月，市规划局邀请清华大学、同济大学、南京工学院的教授和北京、上海、天津、武汉、广州、沈阳等地的城市规划专家对"南京城市总体规划方案"进行讨论、征求修改意见。1980年6月18日，市政府原则同意"南京市总体规划草案"。1980年9月2日，历时一年半、三易其稿的"南京市总体规划方案"在玄武湖梁洲展出，征集市民和各方面的意见。1981年6月，市人大常务委员会审议通过了"南京城市总体规划"。同年7月1
4日，市政府向省政府报请审批。9月，省建设委员会组织专家对"南京城市总体规划"进行技术鉴定。1982年7月23日，江苏省城市规划审议鉴定委员会举行会议，会议由副主任
委员杨廷宝副省长主持。经讨论，原则同意"南京城市总体规划"和技术鉴定综合报告。1982年8月22日，省人民政府以苏政发[1982]151号文报请国务院审批。1983年11月8日，国务院以[83]国函字238号文予以批复（见附件），原则同意苏政发[1982]151号文《关于南京市城市总体规划的请示报告》和"南京市城市总体规划"，并提出"要严格按照批准的城市总体规划进行建设和改造，使南京这座历史文化名城成为经济繁荣、文教科技事业发达、环
境优美、有古都特的社会主义现代化城市。"
主要内容：
规划的范围包括南京市区及六合、江浦、江宁三县共4,717平方公里。规划期限近期为1985年，远期至2000年。规划内容包括：一、城市性质；二、市区规模；三、总体布局；四、工业规划；五、城市交通规划；六、园林
绿地规划；七、城市住宅及主要公共建筑规划；八、城市水源和给排水规划；九、城市燃料动力规划；十、电讯规
划；十一、环境质量保护规划。规划成果包括规划说明书、专项规划说明27件、图件37张。
城市性质经国务院批准确定为：著名古都，江苏省的政治、经济、文化中心。
城市布局：在"严格控制大城市规模"的方针指导下，为了达到"城市要控制，事业要发展"的目的，规划提出以利用现有城镇基础为前提，有所控制，有所发展，互相配合，互相依存，分工协作，使大、中、小城镇和郊外
广阔的"绿海洋"有机地结合，以圈层式城镇体的布局构架进行规划建设的思想。
总体布局--圈层式城镇体的结构以市区为主体，围绕市区由内向外，把市域分为各具功能又相互
有机联系的五个圈层。即：①中心圈层--市区，是全省的政治、经济、文化中心；文化古都的遗址；科研文化国际
活动的中心。②第二圈层为蔬菜、副食品基地和风景游览区。此圈层是市区和主要卫星城的绿隔断地带。③第三
圈层有沿江三个卫星城、三个县城和两浦地区。这些城镇和地区为南京外围相对独立的生产基地，以接纳市区疏散
外迁的单位和人口以及外地迁入的工矿企业和科研教育单位。④第四圈层是市域内大片农田、山林。⑤第五圈层是
远郊小城镇。农田、山林，是南京地区生态平衡的重要基础。远郊小城镇包括：湖熟、横溪、冶山、竹镇、桥林等，
是农工商综合发展的基地。这种布局被概括为"市-郊-城-乡-镇"的组合形式。
市区的功能布局工业、仓库用地布局：将污染严重和威胁交通、安全的工厂和仓库，逐步扩散到卫
星城或相对集中于门类相近的工业、仓库地带，便于处治管理。运输量大的中转、外贸、储备及危险品仓库，则结
合现状在建成区外独立布置。城墙外围工业区根据现状作适当分工配套。
规划市区内以鼓楼--新街口为轴心，约2公里半径的椭园地带为核心区，范围东到龙蟠路，西到虎踞路，
南到内桥，北到新模范马路，主要由党、政、军领导机关、重点大专科研单位、大型商业设施和质量较高的居住区
组成。核心区外围3至4公里半径的环带地区，主要是机械加工、仪表、轻纺工业及相应的住宅区。它的外侧，南
北是铁路、仓库和江、河、港口，作为客货运输集散地，是市区对外交通枢纽。市区东部为风景游览区，西侧是沿
江沿河主要蔬菜副食品基地之一。
图4 南京地区圈层式城镇体规划布局图（1981-2000）
图5 南京市区总体规划图（三稿）（1981-2000）
城市规模：人口规模确定的条件是自然增长率，并与城市可能提供的生产、生活用地等条件相适应。预计
自然增长率1985年降到5‰，2000年达到0‰，市区人口1985年为136万人，2000年为142万人。规划将市区人口规模控制在120万人左右，需自1985年起，逐步向主城外有发展可能的沿江三个工业城镇(大厂区、西善桥-板
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