突发公共卫生安全事件下的城市韧性探索
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城市建筑Urbanism and Architecture / 2022.15
源出发，引出韧性城市的概念和意义，并从韧性城市——黄石市的建设中分析、阐述现代城市的短板，然后就此短板从制度体系、公共服务设施、众意识和经济保障等角度提出几点建设韧性城市的建议，意图为后续构建高抗压力、高承受力、强恢复力的韧性城市提供一些参考。
1相关概念
1.1韧性的起源
韧性（resilience）一词，源于拉丁语中的“resillo”，本意为弹回（原来状态）。它早先运用于物理学领域，1973年被霍林（Holling）引入生态学领域，围绕工程学、生态学、管理学等领域的韧性研究不断丰富[3]。随着这一概念的不断深入，它涉及的领域也逐渐增多。正因如此，韧性的概念依旧没有一个统一的定义。2015年，联合国第三届世界减灾大会首次将“韧性”作为重要主题；2016年，第三届联合国住房和城市可持续发展大会将“包容、安全、韧性、可持续”列入城市发展核心目标；2019年，第六届全球减灾平台大会的主体为“韧性红利”。随着科学的发展，“韧性”概念历经工程韧性、生态韧性、演进韧性等阶段。国际上将目光放在“韧性城市”的安全韧性系统建模与城市安全韧性综合评价等方面[4]。
1.2韧性城市的概念
联合国对“韧性城市”的定义是：“一个城市的个人、社区和系统在经历各种慢性压力和急性冲击下存续、适应
和成长的能力。”[5]倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）
认为，韧性城市是指对危害能够及时抵御、吸收、快速适应并做出有效反应的城市。“全球100韧性城市”认为，在“韧性城市”中个人、机构、企业和系统在慢性压力和急性冲击下还能保持城市正常运行和快速恢复。根据上述几个权威机构对“韧性城市”的定义，本文将“韧性城市”界定为：城市各个系统在面对城市安全风险时有较强的承载力、抗压力性，并且在遭受风险破坏后有较强的自我恢复力。
摘要 灾难是城市韧性最好的检测者。灾难能够将城市建设的不足完全体现出来。2019年的新型冠状病毒肺炎疫情、2021年的河南水灾等重大灾难频繁发生，现代城市建设已经不足以应对城市所面临的问题，城市问题的频繁爆发告诫着人们现代城市存在韧性较差、承载力不足、灾后恢复力较差等问题。这也就体现了建立“韧性城市”迫切性。本文就韧性城市的概念、背景及现在城市建设中存在的短板，对韧性城市的构建提出几点建议，有助于提高城市承载力和灾后恢复力，激发城市活力，使城市可持续发展。关键词 城市问题；韧性城市；可持续发展中图分类号 TU984.116文献标识码 A
基金项目 甘肃省住房和城乡建设厅“兰州市城市历史景观保
护研究”（JK20251-25）。DOI 10.19892/jki.csjz.2022.15.20
Abstract  Disaster is the best test of urban resilience. Disasters can fully reflect the shortcomings of urban construction. Major disasters, such as the corona virus pneumonia epidemic in 2019 and the flood in Henan in 2021, occurred frequently. Modern urban construction is no longer enough to solve the problems faced by cities, and the frequent outbreak of urban problems warns us of the lack of resilience, lack of carrying capacity and poor recovery capacity of modern cities. This also reflects the urgency of building a “tough city”. This paper puts forward some suggestions on the concept, background and shortcomings in the existing urban construction of resilient cities, which can help to improve the carrying capacity and post-disaster recovery capacity of the city, to stimulate the vitality of the city and to make the cities sustainable.
Key words urban problems; resilient cities; sustainable development
2019年底、2020年初新型冠状病毒肺炎开始在全世界肆虐[1]，2021年河南水灾爆发，这些突发的公共卫生事件不仅对人的自身安全是一种威胁，同样对城市良性发展也敲响了警钟，这对全世界的发展都是巨大的考验。但是现代城市的韧性不足以抵抗频繁爆发的公共卫生事件，如何提高城市韧性是目前最应该解决的问题。
吴志强院士认为，疫情提醒人们，城市建设需要“弹性空间”[2]。正如吴志强院士的观点，本文从韧性的起
作者简介：薛元明（1994-），男。研究方向：城市设计与建筑文化。
王立新（1966-），男，副教授、国家注册城市规划师。研究方向：城市设计、建筑理论。作者单位：1.兰州交通大学建筑与城市规划学院；2.甘肃省酒泉市自然资源局
突发公共卫生安全事件下的城市韧性探索
Exploration on Urban Resilience under Public Health Emergencies
薛元明1 王立新1 龚彦俊2
Xue Yuanming 1, Wang Lixin 1, Gong Yanjun 2
89 2022.15 / Urban and Rural Planning and Design城乡规划·设计
2现代韧性城市的建设
2.1韧性城市建设的意义
在如今这个城市化趋势之下，城市问题越来越多，并且对于城市来说，城市越大，问题也就越多。而我国大城市的数量也在随着我国经济的发展逐渐增多，伴随而来的就是各种各样的城市问题。如社会和经济的不确定性、自然灾害和疫情等问题。近几年，各种各样的自然灾害，如旱灾、雪灾、水灾等也创“历史新高”。
传统城市建设方法与理论已经无法满足在遭受城市重大风险时保持城市的正常运行的需要，亟须借助20世纪80年代国际上提出的“韧性城市”概念。“韧性城市”是指在灾害出现之时，城市在受到压力的作用下，城市系统中的经济、技术和基础设施系统仍然能够保持基本功能结构[6]，并在短时间内，这些系统结构和功能会迅速回弹，这样就能保证城市在遭受重大风险时能够继续运行、保持活力。
2.2黄石市的韧性建设
随着城市的发展，自然灾害、基础设施不足、产业失衡、事故灾难、卫生疫情、社会安全事件等城市风险日益成为黄石市可持续发展的阻碍[7]。为了能够扭转局面，2014年黄石市进入“全球100韧性城市”。2016年，黄石市根据“全球100韧性城市”项目提供的城市韧性框架与评估体系，完成了《黄石市韧性建设初步评估报告》，它指出水系统、经济系统和生态宜居系统是黄石市建设“韧性城市”的根本所在[8]。2019年，在此基础上黄石市又推出了《黄石韧性战略报告》。这也是黄石市“韧性城市”建设的总体规划方案。2019年，新型冠状病毒肺炎疫情爆发，2020年6月，黄石市遭受了罕见的超强持续降雨，全市共
发生堤坝滑坡溃口、泵站水毁淹没、山体滑坡等各类较大险情167处[9]。在疫情与汛情的双重压力下，黄石市的城市系统表现出了较强的适应能力和恢复能力。但是韧性方面却仍显不足，这也说明黄石市在面临巨大安全风险时仍存在不足。究其原因，首先是对城市安全风险的预测和判断不准确；其次是基础设施的老化与缺乏，导致城市在遭受重大安全风险时应对不足；再次是众对于风险的防范意识不足，导致城市在恢复时遇到了重重阻碍；最后是城市受灾保障金的缺乏，在受灾时出现了资金短缺，并且在灾后重建时同样受到资金的制约问题。
3现代韧性城市建设的短板探析
3.1制度体系的不完善
目前，我国“韧性城市”的建设仍然处于探索阶段，主要建设方法还是根据城市自身情况，借鉴国内外建设经验而建设，所以我国城市的韧性建设仍然缺少系统化的制度评价体系。这导致我国对不确定风险的掌握不足，城市在突发紧急情况时无法准确地评测风险等级，以及无法确定城市能否应对此次风险，也就无法有效地应对城市中发生的不确定风险，无法建设符合实际情况的韧性城市。同时，也无法预测构建的韧性城市能否承受未来城市可能遭遇的城市问题。如2008年汶川地震，前期对于灾难的评估不够准确，导致汶川遭受巨大的损失。而就此次疫情来说，前期对疫情的认识不足，在疫情全面爆发之时才开始寻求应对方法。
3.2应急公共服务设施的老化与不足
就目前城市而言，由于缺少重大风险评价体系，导致了城市无法精确地建设应急公共服务设施，一般都只是根据城市人口、规模等要素建设。另外，我国城市化进程已经进入稳定阶段，这也就导致我国城市应急公共服务设施已经跟不上城市的扩张步伐。公共服务设施的老化与不足已成为现在很多城市建设中出现的不可忽视的问题。疫情爆发期间，基础医疗设备、公共卫生服务、医疗服务场所等的缺乏；汶川地震中，应急场所、通信设备、交通等的不足；河南内涝灾害中，所表现出的城市市政管线设施、交通道路等的老化和不足，都说明了我国现在城市中的应急公共服务设施已不能满足城市的运行。
3.3城市安全宣传不足
城市安全宣传能够让众对城市安全和重大风险有一定的了解，但是目前城市安全的宣传力度仍不够，很多众不了解城市安全的重要性，且自救意识薄弱。以地震为例，很多人都会出现恐慌的情绪，从而做出不理性的举动，如跳楼、踩踏、拥挤等。此次疫情中也有许多因为众安全意识不足而产生的行为，例如，疫情期间不戴口罩、乱跑乱窜等。为了避免这些行为给城市造成损失，应该加强城市安全的宣传，提高众的安全意识。
3.4受灾地区资金保障不足
城市受灾时最大的问题还是资金问题，资金就是受灾地区的后勤保障。但是在每次灾难来临之时，城市资金匮乏的问题就显现出来，不论是新型冠状病毒肺炎疫情、汶川地震，还是2021年的河南水灾，都是在灾情爆发后国家拨款、企业和个人开始捐款以筹集资金。这说明在出现重大灾害时，受灾地区的资金保障不足，无法第一时间将救灾款分发到受灾地区，造成不必要的损失。
4韧性城市建设的几点建议
4.1构建完善的制度评价体系
“十四五”规划作为战略性规划，有着全局指导性的作用。可以将“韧性城市”建设纳入“十四五”规划中，让各个地区结合“十四五”规划的指导，根据当地实际情况和当地总体规划形成一个系统化、制度化的制度体系，来应对未来城市发生的重大安全风险，增强城市的承载力、抗压力和恢复力。本文就“韧性城市”的制度体系建立提出以下三点建议。
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（1）构建公共安全事件的风险体系。通过梳理城市典型的公共安全事件的特征规律，描述和分析公共安全事件对城市系统不确定因素的影响，可将其分为四个等级：轻度、中度、重度、特重度。结合物联网、大数据、人工智能等技术手段对典型的公共安全事件进行识别与预警，为后续处理提供资料基础。
（2）城市承灾系统的脆弱性评价体系。通过数据分析和模拟实验等方法对城市综合承载力进行分析，将城市承灾系统的脆弱性分为弱、中、强三个等级，目的是结合公共安全事件的风险体系清晰地认识需要加强或减弱的地方。
（3）城市灾后恢复力评价体系。通过大数据对城市韧性的评估，将其分为可自动恢复、可恢复、很难恢复、不可恢复四个等级，为后续实施相应的安全管理措施，实现对应急处理和应急保障及储备的合理安排提供标准。4.2提高公共服务设施韧性
根据完善的制度评价体系，以及利用“互联网+”大数据对城市基础设施布局进行分析研究，出城市基础设施需要加强的点，然后根据制度评价体系所提供的资料对公共服务设施进行相应的处理，提高公共服务设施的韧性，保持城市运行的活力。城市的扩张导致城市公共服务设施的老化与不足，根据城市的实际情况对基础设施进行定点修缮和构建。例如：此次疫情告诉人们应提前预留基础医疗设备、物资及场所，并加大基础医疗人员的培养力度；而河南水灾则让人们加强对市政设施和交通设施的修建。所以在应对城市重大风险时，公共服务设施有着举足轻重的作用，提高公共服务设施的韧性也是势在必行的。
4.3增强众城市安全意识
（1）利用网络、电视、广播、APP等媒介对城市安全进行可视化宣传。现在是网络时代，应该充分发挥网络的优势，直观地宣传和普及城市安全信息，让广大众了解和熟悉城市安全。
（2）建设公众防灾平台，加强众自救能力。城市出现重大风险之时，众自救意识不强，无法有效自救，在发生重大灾难时大多数众恐慌、不知所措，这也导致出现很多不必要的损失。通过公众防灾平台提高众自救能力，减少不必要的损失。
（3）定期举办社区安全隐患演练，加强众对突发性风险的认知。安全演练是很有必要的，在汶川地震过后，我国就开始重视安全消防演练。如汶川地震中最美校长叶志平，就因为有着较强的安全意识，经常组织消防演练，为地震后的零伤亡打下了基础。所以通过举办社区安全隐患消防演练可以有效提高众对突发性风险的认知，将损失降到最低。4.4加强受灾地区经济保障
以往我国城市受灾时的经济保障一般采用政府拨款的方法。为了在城市受灾时有多角度、多方面的经济保障，应调动企业和众的积极性，建立一个以政府拨款救灾为主、以民间基金组织和民间众捐款为辅的完善的受灾经济保障机制，使受灾地区能够在第一时间得到经济保障，减少物资供应不足所受的损失。同时，此经济保障体系也为受灾城市提供一定的经济保障。以新型冠状病毒肺炎疫情和河南水灾为例，民间基金组织和民间企业及众个人的捐款也同样起到了不可替代的作用。
5结论
随着城市的不断发展，灾情越来越多。新型冠状病毒肺炎的爆发、河南水灾的肆虐，给了人们一个警示。灾情的爆发暴露出来很多问题，就城市规划行业来说，大城市系统的脆弱性在灾情面前暴露无遗，
如公共服务设施的不足、公共安全等。
然而在经济全球化和城镇化的背景下，我国城市人口会不断上涨，这样只会使城市面临更多的安全风险。在此背景之下，韧性城市的建设尤为重要。本文提出，韧性城市的建设目的是提高城市承载力和抗压力，增强城市恢复力，激发城市活力，减少灾害风险对城市的影响，尽可能地减少公众的损失，提升众的安全感。目前，韧性城市建设不足，应从管理、社会、文化等方面加强城市韧性，构建符合我国国情的韧性城市，不断推进城市的治理现代化，以前瞻的眼光看待未来所要遭受的风险。
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