北京市“街乡吹哨、部门报到”的内在机制探寻、理论解释及经验总结_百 ...
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北京市“街乡吹哨、部门报到”的内在机制
探寻、理论解释及经验总结
武汉大学政治与管理学院  张梦慧
一、研究背景与意义
2018年3月中共中央发布了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，及《深化党和国家机构改革方案》，进一步提出要加快转变政府职能，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，深化综合行政执
法改革。乡镇政府作为我国最一线的基层政府单位，直接面对、接触众，直接面临最具体的行政执法问题，当仁不让的应成为我国综合行政执法改革的重要领域。
长期以来，由于多项行政执法权力悬浮，基层执法力量配备不足，我国乡镇政府处于一种“看得见，管不着”的尴尬境地，加之执法门类庞杂，如食品药品监管、消防安全监管、质检监察等权力分属于不同的执法部门，基层行政执法常常由于这种权力的交叉庞杂而呈现出一种多头执法、重复执法的状态，导致执法混乱。这种混乱状况不仅不利于基层政府形象的树立和公信力的提升，不利于行政
执法工作的有序开展和基层社会治理的有序进行，更给百姓的生活带来诸多不便。因此，在中央下发的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发［2014］20号）、《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》
（中央编办发［2015］15号）、《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发［2015］15号）等关于推进综合行政执法体制改革的政策和文件的推动和支持下，各地纷纷开展对基层行政执法改革的试点和推广工作。一些地方依据中央文件提出的权力下沉、减少层级、整合队伍、提高效率的原则，进行乡镇的综合行政执法改革工作。
北京市的“街乡吹哨，部门报到”的综合行政执法改革模式得到了一致的认可和全市范围内的推广。2018年11月中旬，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建
引领基层治理体制机制创新的探索》，认为北京市以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好众家门口事，落实“最后一公里”，形成了行之有效的做法。本文旨在对北京市“街乡吹哨，部门报道”模式的内在运行机制进行系统的研究与分析，同时，运用协同治理理论的综合模型对其运行机制进行理论解读，并总结其成功经验。笔者希望能够通过对这一模式的系统研究，在理论和实践上推动这一综合行政执法新模式的发展，进而对我国乡镇综合行政执法和基层社会治理的发展有所助益。二、“街乡吹哨，部门报到”
的运行机制分析
（一）源起：从“双安双打”到“街乡吹哨，部门报到”联合执法链
截止2018年12月份，北京全市有169个街道乡镇试点推行了“街乡吹哨，部门报到”改革，占总数的51%，在探索党建引领基层治理和推
【作者简介】张梦慧，生于1994年，硕士研究生，研究方向为综合行政执法体制改革。
北京市开创并推广的“街乡吹哨，部门报到”模式，通过赋权、下沉和保障支撑这三个环环相扣的内在机制，实现了由街乡牵头召集、部门回应报到的基层综合行政执法和协同治理模式，切实解决了复杂问题基层政府“看得见，管不着”的问题，提升了综合执法的效果和效率，成为了基层综合行政执法改革与协同社会治理的良好示范。
进综合行政执法改革方面取得了初步成效。而这一改革模式的源头则来自于北京市平谷区金海湖镇的“双安双打”执法新规。
由于联合执法难、调查取证难、固定证据难，等“三难”问题，笔者发现乡镇最容易发现问题、接触问题，但却没有执法权，而执法部门深入一线执法后，声势一过，问题就死灰复燃。针对这一顽疾，平谷区委区政府成立了“双安双打指挥部”，由镇政府牵头，各相关执法部门参与。街道、乡、镇发现问题后
一声“哨响”与问题相关的所有部门都可以唤来，深入基层发挥职能，行使执法权，这种部门发出信号，执法部门配合参与执法的“吹哨”模式，取得了良好的成效，并很快推广至平谷全区。为与这种“街乡吹哨，部门报到”的机制相匹配，保证街道、乡、镇“吹哨”后部门积极“报到”，该区配套设置督查问责制、应急值班制、力量下沉机制、清单式执法机制、线索侦办机制、延伸执法机制、执法会商机制等七大执法机制。这给“街乡吹哨，部门报到”联合执法链提供了制度保障，形成了由基层的街道、乡、镇发现问题后，牵头召集相关的各个职能部门进行综合执法的内在可持续运转的机制，共同协调运行，最终使需多部门同时执法的复杂问题得到解决。此后，“街乡吹哨，部门报到”制度又从平谷区推广到整个北京市，作为2018年的北京市“1号改革课题”开启了新的基层综合治理和综合执法模式。
（二）“街乡吹哨，部门报到”的内在机制：赋权、下沉与支撑保障“街乡吹哨，部门报到”是北京市正在大力推广的一种基层社会治理
和综合执法的新模式，所谓“街乡吹哨”
是指街道、乡、镇在发现问题，抓住
线索，摸查清楚后发出信号，进行“吹
哨”，联系与问题相关的各职能部门，
并规定联合执法的时间、地点；而“部
门报到”是指部门在听到街道、乡、
镇“吹哨”后，按照约定的时间地点
前去“报到”行使各部门职权进行执
法。“街乡吹哨”与“部门报到”共
同形成一个协调高效，部门力量下沉、
职能补位的一种良好的综合执法模式。
但问题在于，根据我国的行政体制，
虽然街乡政府与职能部门在行政等级
上处于平级，但长期以来都是各区县
职能部门考核街乡，街乡对于职能部
门并无考核权，“街乡吹哨”后如何
保证部门一定来“报到”呢？这涉及
该模式的内在机制问题。
1.赋权
为了使街乡有权吹哨、能够吹
哨、有人吹哨，街道、乡、镇被赋予
了对相关重大事项提出建议权、对辖
区需多部门协调解决的综合性事项统
筹协调和督办权、对政府职能部门派
出机构工作情况考核评价权等，由
此，街乡有了能够“吹哨”的权力，
条块关系得到了理顺；另外北京市完
善了将自上而下和自下而上相结合的
考核评价机制，变多部门考核为统一
考核，减轻街乡应对各部门繁琐考核
的负担，并且强化了街乡对政府职能
部门的监督权和考核权，提高街乡对
部门考核的权重。此外，根据街道、
乡、镇的职责与任务，综合设置了街
道党政内设机构，在原有机构的基础
上减少行政管理层级，加强直接面对
众的服务与管理机构建设，制定了
街道行政、执法、事业等各类编制总
量配备标准。通过上述给“吹哨”提
供权力、依据和力量的机制，给“街
乡吹哨”提供了现实可能性，同时还
划定了不同部门的职权清单，什么事
项给哪个部门，由此就有据可依，极
大提升了街乡的部门统筹协调能力。
2.下沉
“街乡吹哨，部门报到”的重点
在于将各类城市管理力量在街乡综合
下沉，形成合力，并使部门“报到”
有平台、有机制、有资源。这种权力
和力量的下沉可以分为两种，一种是
适宜由街道、乡、镇管理的职能部门
的派出机构，逐步下沉至街道、乡、
镇，实行分级管理，实现一街（乡）
一所；第二种是暂不适宜下沉的，但
实际工作又与街道乡镇联系紧密的职
能部门，可以派驻专门力量常驻街
乡，或在街乡建立实体化的综合执法
中心，公安、消防、城管、交通、工
商、食品药品监管等部门执法力量到
街道办公，将人员、工作场地、工作
机制和责任一一对应、合理安排，推
动执法力量下沉基层进行综合执法。
3.支撑保障
在信息体系、队伍建设、和资金
保障等方面，“街乡吹哨，部门报道”
有自身相应配套的运行机制。北京市
加快推进城市管理网、社会服务管理
网、社会治安网、城管综合执法网等
“多网”融合发展，让区（县）、街
道（乡镇）、社区（村）三级在信息、
数据等方一体化运行，这种多网交互、
信息共享的机制成为“街乡吹哨，部
门报到”模式的重要保障。按照试点
先行、分类分批实施的思路，北京市
建立了市级总体统筹、区级部门招录
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培训以及街道乡镇统筹管理使用的协管员的队伍管理机制，优化执法队伍结构、强化了执法能力，保障了部门有能力“报到”且在一定程度上保证了执法效果。此外，北京市在区级层面要求设立街道自主经费，用于发展各项公共事业，并且在社区层面探索推动各类支持政策捆绑打包下放到社区，强化资金统筹使用效能，这一点给“街乡吹哨，部门报到”机制的顺利运行提供了资金支持。正是这样通过给街乡赋权、职能部门权力和力量下沉以及建设完善的支撑保障体系，围绕着建立落实机制、强化基层导向、推动改革创新这三大目标，在赋权机制、下沉机制与支撑保障机制的联合执法链共同作用下形成了一个良序运行的闭环，使北京市“街乡吹哨，部门报到”机制取得良好成效并在全市范围内大力推广，街乡与部门联合执法形成合力，为基层注入更多力量，给多元共治和综合执法的有序开展打通了渠道。
（三）“街乡吹哨，部门报到”的推广：必然性、合理性、创新性与包容性
“街乡吹哨，部门报到”模式从平谷区创立后，一年时间内就推广到北京市169个街道、乡、镇，速度不可谓不快，而这一模式在北京推行、实践的成果也有目共睹，笔者认为这种快速的推广与“街乡吹哨，部门报到”模式的必然性、合理性、创新性和包容性是密不可分的。
1.必然性与合理性
“街乡吹哨，部门报到”模式的必然性与合理性首先体现在基层社会治理与综合行政执法改革的需要上。长期以来我国基层社会治理存在观念
滞后、制度缺位、力量不足等诸多问
题，而这一模式的推行在权力、制度
和队伍上都进行了落实和更新，有助
于提升我国的基层社会治理水平，切
实解决现实问题；而从综合行政执法
改革的角度上来看，近几年我国大力
推行综合行政执法改革，力图改变以
往在职能部门层面权力复杂交叉，导
致多层执法、多头执法、重复执法问
题频发的局面，将执法权力下沉并减
少层级，但权力究竟下沉到哪一层级
才能达到最佳的执法效果，这是一个
亟待探索解决的重要问题，而“街乡
吹哨，部门报到”机制则从侧面提供
了应对这一问题的方法：由街乡发现
问题后牵头召集，各个职能部门前来
“报到”，进行联合执法，这无疑走
出了一条综合行政执法改革的新路。
2.创新性与包容性
“街乡吹哨，部门报到”机制的
创新性体现在对条块关系的突破上，
授予街乡对政府职能部门的监督权和
考核权，并增加街乡政对职能部门考
核所占的比重，提升街乡的对部门的
统筹协调能力，并提升了职能部门服
务基层过程中的效率和效果，形成多
部门参与城市精细化管理并协调统一
进行综合行政执法的良好局面。而其
包容性则主要体现在配套制度上，为
使“街乡吹哨，部门报到”这一机制
落到实处，设置了多项配套制度，切
实优先的提高了基层治理的水平和综
合执法的效果与效率。
三、“街乡吹哨，部门报到”
机制的理论解释：从协同治理的
视角
协同治理是应对复杂性、系统性
的治理危机而产生的一种治理理念，
是对传统科层制的纵向线性治理模式
的扬弃。它以协同学和治理理论为基
础，强调多元主体基于利益共同体需
要采取集体行动，互相配合、相互协
调、协同进步以达到协同治理优势，
是伴随着国家治理现代化进程而兴起
的一种被实践证明为行之有效的治理
方式。
而“街乡吹哨，部门报到”的模式，
在笔者看来，就是一种由街道、乡、
镇政府牵头召集的一种跨部门协同实
现综合执法的机制。
在基层复杂性问题频发，基层政
府“看得见，管不着”以及部门权责
交叉易产生多头执法、重复执法问题
频发的外部环境中，在深化行政体制
改革的需要和基层问题频发对有效执
法的需求成为协同的动因的作用下，
对街乡进行赋权，给予街乡“吹哨”
的权力和能力，同时推动政府部门权
力和执法队伍的下沉“报到”，加上
制度、资金、人力等完善的保障配备，
也就是赋权、下沉、保障支撑这三者
共同组成合力形成协同引擎，最终导
致跨部门协同的综合执法能力和社会
治理能力的提升，最终使基层的具体
问题得到有效解决，这属于协同后果
的范畴这一结果又转化为外部环境的
一部分，使得基层原本混乱的行政执
法变得有序、高效。因此从协同理论
的视角来分析“街乡吹哨，部门报到”
这一机制，这种跨部门协同的综合执
法从现实层面来看既有充分的动因，
又建立起了清晰稳定的协同引擎，起
到了良好的效果，是协同治理理论在
我国基层社会治理与综合执法领域的
一次良好实践。
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四、“街乡吹哨，部门报到”模式经验总结
（一）权责明确，条块关系清晰
北京市“街乡吹哨，部门报到”改革，首先理清的就是条块关系，通过赋权与划定权力清单的模式，将条块关系分明化，改变了以往冲突混乱的局面。从街道、乡、镇的层面来说，被赋予了能够“吹哨”、可以“吹哨”的召集权、监督权和考核权后，能够很好的制约职能部门，保证“吹哨”之后必有“回应”。
从职能部门的角度来看，权力责任清单的划定，明确了每个部门的职责，防止出现互相推诿扯皮的状况，每个问题由哪个部门来管都有了依据可循，为由街乡牵头的部门之间协同的综合执法打下良好的基础，这也是“街乡吹哨，部门报到”首要的成功经验。
（二）实现协同治理与综合执法
“街乡吹哨，部门报到”通过赋权加下沉再加制度保障的机制让街道、乡、镇可以在发现问题后拥有权力能够牵头召集相关的职能部门来进行协同治理和综合执法，改变以往基层政府“看得见，管不着”的尴尬局面，也避免了职能部门“严打严抓”一过，问题死灰复燃的混乱，是成功的基层综合行政执法改革的典型范例。在以往的综合行政执法改革中，常常会出现权力究竟该下放到哪一层才能实现最佳的执法效果这样的问题，“街乡吹哨，部门报到”模式通过先“吹哨”再“报到”这样的机制，很好的解决了这一问题，并实现了基层社会的协同治理和综合行政执法。
（三）权力与力量相匹配
在进行职能部门下沉时，“街乡
吹哨，部门报到”模式做到了权力与
力量的相匹配，保证了权力与力量都
报道报到下沉到基层。北京市将职能部门的派
出机构进行了区分，将可以下沉到基
层的进行权力和队伍的同时下沉，另
外一方面对于无法进行下沉的部门，
建立固定的办公地点，固定人员值班，
专事专管，保障在听到“哨声”后能
够按照规定时间、地点“报到”，保
证了在街乡“吹哨”后职能部门定有
回应，必有人前来“报到”。如此，
街道、乡、镇拥有召集、监督、考核
政府职能部门的权力，也在行使召集
权后能够调动执法的队伍，保证基层
需要多个部门协同执法的问题和事项
能够得到有效的解决。
（四）配套保障同步确立，保障
执法效果
北京市在进行“街乡吹哨，部门
报到”改革的同时，在充分考虑改革
过程中会出现的各种问题的基础上，
设立了完备的配套保障支撑制度，在
最大限度上保证该机制的效果最大
化，督查问责、应急值班、力量下沉、
清单式执法等七大机制的建立给街乡
的“吹哨”和部门的“报到”都带来
保障，尤其是清单式执法机制的建立，
给街乡吹哨提供了依据，为各职能部
门形成合力提供可能，在问题导向的
基础上解决了基层问题。
五、总结与讨论
总的来说，北京市“街乡吹哨，
部门报到”改革，是基层社会治理和
综合行政执法改革的一次有益尝试，
通过赋权、下沉和保障支撑的环环相
扣的内在机制，形成了由街乡牵头召
集、部门回应报到的基层协同治理和
联合执法模式，解决了权力与力量不
匹配的问题，切实解决了复杂问题基
层政府“看得见，管不着”的问题，
提升了综合执法的效果和效率，在短
短一年时间内就从平谷一区推广到北
京市169个街乡，取得了良好成效。
从协同治理理论的综合模型的视角来
解读这一模式，笔者认为赋权、下沉、
支撑保障三种机制共同构成了协同引
擎，促进了职能部门的协同，提升了
基层社会的治理效果。“街乡吹哨，
部门报到”模式之所以在短时间内能
够迅速推广，是因为这一机制实现了
条块清晰与权责明确，并克服了权力
与力量不匹配的问题，建立了完善的
保障机制，实现了基层社会的协同治
理与综合行政执法，这也为我国今后
的综合行政执法改革和基层社会治理
提供了一种新模式。
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