上海市康复辅助器具租赁服务的现状、问题与建议
工；作研究
上海市康复辅助器具租赁服务的现状、问题与建议
◎梅哲孙晓红
康复辅助器具是改善、补偿、替代人体功能和实施 辅助性以及预防残疾的产品。康复辅助器具共有12 个主类、93个次类和538个支类，主要使用人有老年 人、残疾人、慢性病患者、伤病人等，老年人是康复辅 助器具的主要使用人之一。康复辅助器具租赁是提高 康复辅助器具使用效能、降低使用成本，满足老年人、残疾人和伤病人等多层次、多样化配置服务需求的有效 举措。通过租赁，可以有效节约资源、保护环境，体现 绿和共享发展理念。同时，通过租赁的杠杆作用，降 低价格的敏感性，有助于消费者选择到更合适的辅具，满足相关的功能需求、获得更安全便利的生活，从而减 少医保等相关费用，还可以提升居家养老和社区养老的 质量。相比于德国、日本、美国和加拿大的康复辅助器 具福利或资助政策，我国尚未全面建立康复辅具社会服 务体系。在这样的大环境下，发展康复辅具社区租赁服 务是促进我国康复辅具产业发展的一个突破口。
一、上海康复辅助器具租赁服务的现状
近年来，国家和地方政府高度重视康复辅助器具产 业发展。2016年10月，国务院发布了《关于加快发展
康 复辅助器具产业的若干意见》。民政部、发展改革委、财政部、中国残联等4部门和单位联合印发了《关于开展 康复辅助器具社区租赁服务试点的通知》。为贯彻落实 国务院60号文，上海市于2017年9月发布《上海市人民政 府关于加快发展康复辅助器具产业的实施意见》，同时
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I2021.06发布了《关于〈上海市人民政府关于加快发展康复辅助 器具产业的实施意见〉的解读》。一系列相关政策的出 台，为康复辅助器具租赁提供了良好的发展环境，对上 海推动康复辅助器具租赁的发展具有重要意义。
作为首批康复辅具租赁试点地区之一，也是国内首 个在全市范围进行试点的直辖市，上海在2019年及2020 年连续两年发布了《关于申报康复辅助器具社区租赁服 务试点的通知》，以推进试点工作的进行，并将在2021 年底实现康复辅具社区租赁服务实体点在215个街镇乡 全覆盖。为确保建成供给主体多元、经营服务规范、消费体满意的城市康复辅助器具社区租赁服务体系，上海通过公开招标方式分别于2019和2020年遴选14家和22 家租赁服务企业开展租赁服务，规范了可用于租赁的产 品目录，包括5个一级类别、12个二级类别、17个三级类 别共52种产品，其中5个一级类别主要是矫形器、家具及 其配件、个人移动辅助器具、个人生活自理和防护辅助 器具、个人医疗辅助器具。目前的补贴政策为：试点期 间，本市户籍60周岁至74周岁低保、低收人家庭中的老 年人，75周岁（含）以上老年人，租赁《上
海市康复辅 具社区租赁产品目录》中的产品，可以申请租赁服务补 贴，补贴金额为辅具租赁服务价格的50%；每人每年补 贴上限为3000元。
从目前试点运行模式的顶层设计可以看到，上海康 复辅具社区租赁试点具有5个特征：一是开放性，即通过 向社会公开招标，符合条件的辅具产品都可以进人产品
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目录，符合条件的服务企业都可以开展康复辅具租赁服 务。二是市场化，即租赁试点通过项目化运作，由企业 作为市场主体负责具体运营和提供服务。三是信息化，已经同步建立了租赁试点的信息平台，确保对特定人 的社区租赁服务补贴的事中事后监管有痕迹。四是协同 性，民政部门与相关部门积极沟通，形成合力，资源共 享，共同推进康复辅助器具产品进社区、进机构。五是 多样性，建立由政府推动的基础性租赁和市场上企业自 发形成的租赁模式相结合的体系，不断满足老年人、残 疾人和伤病人多层次、多样化的需求。
二、上海康复辅具租赁服务发展中存在的问题
上海康复辅助器具租赁服务的发展方兴未艾，总结 回顾“十三五”期间试点工作情况，也面临着一些亟待 解决的问题。
认识问题。一方面，大众对康复辅具的认识依旧停 留在假肢、矫形器阶段，康复辅具产业最大的受众 体——老年人，对辅具知识的了解极为有限。另一方 面，国内消费人习惯于购买产品，对租赁产品仍然 疑虑重重。虽然上海市积极加强康复辅具产业全媒体宣 传，由上海电视台新闻综合频道和国际站联合拍摄《全 球康复辅具调査》专题纪录片，系统介绍了日本、德国 等发达国家近20年康复辅具租赁积累的经验。但是，康 复辅具需求者仍缺乏对这些器具租赁具体信息的获取渠 道，这在很大程度上弱化了对康复辅具租赁的需求。
支付问题。目前，康复辅助器具租赁支付方式以个 人支付为主，政府补贴正在逐渐参与。虽然相对于购 买，租赁降低了使用者消费成本，政府补贴的介人也推 动了康复辅具需求者的消费意愿，但是，支付方式的单 一性仍是阻碍辅具租赁服务发展的一个主要因素。
标准问题。虽然上海市已完成制定两项地方标准：《康复辅助器具租赁服务规程》《住宅无障碍改造技术指南》，但是，康复辅助器具租赁仍缺少健全的标准体 系。从康复辅具租赁产业链来看，几乎没有辅具清洗、消毒、物流等相关认证和规定；对康复辅具租赁服务 商，没有明确的资质要求；对于辅具租赁申请者，缺少 规范的需求评估要求以及申诉渠道。
队伍问题。要提升康复辅具租赁服务的科学化配 置，需要实现因人而异的个性化适配。以众所周知的简 单辅具拐杖为例，单点拐、四脚拐、肘拐等不同型号的 拐杖适用于不同身体状况的老人，在没有专业人
员帮助 的情况下，多数老人对此会表现得很茫然，更何况一些 具有智能功能的轮椅车和护理床等产品。因此，亟需掌 握科学适配知识的专业人员对老年人给予指导。
三、推进康复辅助器具租赁服务发展的建议
借鉴国际经验，结合目前所面临的实际问题，上海 康复辅具租赁服务应以“规范化、模块化、信息化”为指导原则，以“分阶段、定模式、理流程”为发展设计 思路，需要采取一系列措施，有序推进康复辅助器具租 赁服务的发展。
加快法规和标准创制。一是加强法规规章创制。法 规规章创制是推动康复辅具产业特别是租赁服务发展的 基础，需要注重两类法规规章的创制：一类是对所维护 人的定义以及所维护人利益的定义；另一类是对一 些特别重要的环节制定相关的法规规章。二是完善康复 辅具租赁服务流程。在目前的租赁申请流程中，应增加 康复辅具需求者需求评估环节以及申诉环节，在今后的 发展中，还应该根据不同的辅具种类特点形成特定的服 务流程。为扩大受益人，提升辅具的适配性，建议辅 具需求评估增加康复辅助技术咨询师等专业人士评估环 节。同时，设置线上线下接受投诉及意见反馈渠道，对 相关人员的违规操作，有管理职责的协会负责给予警 告、再培训或吊销资格证的处理。在未来的租赁服务流
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程建设中，还可以根据康复辅具不同种类制订特定的租 赁服务流程，使得租赁服务更能匹配到各种不同的特殊 需求。三是规范康复辅具租赁服务标准。主要从三个方 面人手：租赁服务商资质、评估和适配人员资质以及可 租赁辅具标准。同时，建立动态评估机制，在一定时 间范围内，在市有关部门组织下，对现有标准进行再评 估，对现有的服务商、评估和适配人员以及可租赁辅具 进行再评估。
加强多元支付体系建设。要构建具有上海特的康 复辅具租赁支付体系，以多元化的消费支付保障体系来 支持康复辅助器具社区租赁服务消费，逐步建立起由医 疗保险、长期护理保险、商业保险、政府补贴、慈善捐 赠以及个人支付相结合的多元支付体系。医疗保险中增 加康复辅具租赁费用支付：针对需要的辅具，由医 生进行需求评估，符合标准的辅具，租赁费用进人到医 保体系。建议确定医保支付人员对象、辅具范围、费用 标准和支付条件等。长期护理保险中可增加辅具租赁费 用支付，建议符合要求的人中如果发生需要的辅具租 赁费用，可以使用长期护理保险支付。上海从2018年1月1日开始试点长期护理保险，因此在上海使用长期护理 保险进行康复辅具租赁支付具有一定的可行性。商业保 险中的长期护理险：发展商业保险有助于完善长期护理 保障制度可以增加受惠人。商业保险长护险中增加康 复辅具租赁保险，赔付标准由商业保险机构自行制定。政府为了推动商业保险中的长护险发展，
类似于美国，可以从税收角度给予一定的优惠。政府补贴需要考虑受 惠人的收人情况，主要是为低收人人提供康复辅具 租赁补贴，应针对符合医保支付要求或者符合长期护理 险支付要求人中，仍无能力支付剩余租赁费者进行补 贴。慈善机构可以作为康复辅具租赁支付体系的补充，提供资金或实物资助。慈善机构在提供康复辅具实物支 持时，建立相关捐赠目录，并要求同样达到辅具租赁的各项标准和要求。
中国移动上海网点提炼租赁服务创新模式。上海康复辅具租赁服务模 式在试点阶段主要是社区模式，通过充分利用现有资 源，使租赁服务网点真正下沉到需求人的家门口。从 目前的试点情况来看，主要面临的问题是改变租赁服务 商的盈利状态。由于目前租赁量小，人工成本、辅具购 置成本对于中小型服务商来说难以为继。因此，建议租 赁服务商优化经营模式，计算盈亏平衡点，从提升盈利 空间着手，一方面通过宣传增加租赁规模，另一方面针 对各社区对辅具品种和数量以及个性化需求的不同而进 行差异化服务，再者可以通过引人高级别的辅具，开发 高端市场。康复辅具租赁产业链有三个基本环节：辅具 产品供应商、辅具租赁服务商、使用者，要在这三者之 间形成良性循环，促进租赁服务发展，需要从资金流管 理、物流管理两个方面加强提升。在资金流管理方面，康复辅具租赁服务公司运营的前提是购买多种适合租赁 的康复辅具，这些康复辅具价格昂贵，并且租赁的前期 宣传、租赁过程中的服务以及租赁后期产品的维修和清 洗消毒都需要专业的人才和流程体系来支撑，公司服务 体系的顺利运行，需要庞大的资金链进行维持，这在客 观上提升了行业进人门槛，阻碍了产业发展。为了解决 这个问题，可以采用
企业抵押贷款方式以及融资租赁方 式，引人银行、融资租赁公司或保险公司的资金，缓 解企业的资金问题。在物流管理方面，需要关注洗消、维护、配送环节的管理，康复辅具租赁通过辅具的循 环使用，以实现绿消费，降低使用成本，增加社会 价值。
完善康复辅具租赁服务信息系统。康复辅具租赁服务信息系统需要进一步完善功能，包括增加新的功能模 块和优化已有流程。建议康复辅具租赁服务信息系统主 要包括租赁基本信息系统、申请者管理系统、租赁服务 商管理系统，同时与之配套可建立康复辅助技术咨询师
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管理系统和租赁辅具物流管理系统。今后可以利用这些 系统中的数据进行分析，包括用户体分析、租赁服务 商体特征和服务质量分析、租赁供应商体特征分析 和产品质量分析，以及可租赁辅具特征分析、需求分析 和周期分析等。通过数据分析帮助政府对康复辅具租赁 系统有全面的了解，便于管理，也为调整相关政策、流 程提供依据。同时，也可以帮助相关企业了解市场需 求、用户习惯，进而改进相关辅具质量、服务质量，最 终提升用户满意度和幸福指数。
培养康复辅助技术咨询师队伍。2020年2月，康复辅 助技术咨询师作为新职业纳人国家职业分类目录。这一 新职业的出现，折射出人口结构变化、快速老龄化与大健康发展对社会提出的服务新需求，以及功能障碍者及 其家庭对美好生活的向往；也凸显民政工作在保障民生 的同时，推动形成新的就业岗位增长点，推进社会经济 同步发展。康复辅助技术咨询师作为原来传统假肢制作 师和矫形器装配工的转型升级，应进一步扩大知识结构 和范围，设立高级、中级、初级三种类型。在居家、社 区、机构、学校等应用场景，培养康复辅具需求评估、适配服务、产品研发、生产制造、教学培训等方面的康 复辅助技术咨询师，使更多需求对象获得物有所值的康 复辅具服务，打开康复辅具消费市场，促进上海康复辅 具产业的快速发展。■
作者单位：上海市民政局
(上接第32页）实现无遗漏管理和“点对点”服务。应 进一步加大简政放权，推动服务重心向基层下移，加大 村和社区公共服务设施建设，培育壮大各类居民自我管 理、自我服务的社区社会组织，把优质资源聚集到基 层，切实提升基层为民服务水平。
三是要充分发挥基层创新的积极性和主动性。基层 社会治理是常抓常新的工作，是一个需要不断总结不断 提升的工作，客观上要求鼓励地方先行先试，在某一领 域开展实践创新，为全面深化改革提供新鲜一手经验。从当前面临形势看，应鼓励地方加大三方面创新力度。一是平台创新。重点是升级拓展党
服务中心平台功 能，使其成为基层党建引领社会治理的主阵地。二是方 式创新。紧跟大数据时代步伐，创新“互联网+基层社 会治理”方式，利用信息化手段和数字技术，运用微 博、、社区论坛、移动客户端等推进基层社会治理 创新。三是体制创新。开展基层党建引领社会治理体制 改革试点，鼓励试点地区根据各自实际进行大胆探索，使党组织、政府、社会力量等多元主体在社会治理活动中各得其所、协力并进。
四是注重激发村居组织活力。村居组织最贴近村居 民，通过集思广益、民主协商，可以最大程度地凝聚 共识，化解基层利益冲突。应加大引导社区各类组织 有序参与社区公共事务管理，由社区组织汇集村居民 充分协商、沟通协调，鼓励各类慈善组织、志愿者协 会参与基层社会治理，形成和谐的基层社会治理人文 氛围。
五是选好人才当“头雁”。建立党领导下的基层社 会治理体系，核心在人，基层最缺的也是人才。在社会 面上，应建立基层人才培育和关爱制度，推动人才政策 向基层倾斜。在村和社区内部，应下大力气挖掘和培养 精英，将坚决拥护党的领导、在众中具有一定威望、道德品行高尚的人才选拔出来，引导其积极配合党和政 府做好众工作，建设一支讲政治、懂基层、善作为的 基层社会治理骨干队伍，为建立健全党领导下的基层社 会治理体系提供足够的人才支撑。■
作者系天津市民政局党组书记、局长
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