国家立法权的限制的宪法渊源
国家立法权的限制的宪法渊源
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来源：《青年与社会》2014年第22期
        【摘 要】国家立法权作为国家的立法权体系中最重要的一种权力，也是宪法的重要内容，具有深厚的宪法渊源。文章着眼于中国与美国对于国家立法权的限制的不同，旨在透过中国与美国宪法对国家立法权的不同规定，探寻造成这种不同的背后的原因，即宪法原则的不同，以期为中国的国家立法权规定的完善建议提供理论支持。
        【关键词】国家立法权；宪法渊源；中美对比
        国家立法权是由最高国家立法机关，以整个国家的名义所行使的，用来调整最基本的、带全局性的社会关系的，在立法权体系中居于最高地位的一种立法权。立法权作为国家权力体系中最重要的权力，本身就是宪法的主要规范对象，世界各国宪法无不对立法权进行规定。而国家立法权作为立法权中拥有最高地位的权力，自然会在宪法中予以或者原则或者具体的规定。不同的宪法原则会成就不同的宪法规范，本文旨在透过中国与美国宪法对国家立法权限制的不
同规定，探寻造成这种不同的宪法原则，以期为中国的国家立法权规定的完善建议提供理论支持。
        一、宪法对国家立法权限制的规定对比
        正如分权原则表述那样，权力都应该受到监督或制约，国家立法权作为立法权中最重要的权力，也应该受到限制。两国宪法对国家立法权的行使也都规定了一定的限制。
        （一）中国的国家立法权主体在行使国家立法权时受到的限制
        1.全国人大的国家立法权的限制：全国人大是中国最高国家权力机关、最高的立法主体，它在立法权限划分体制中应当行使具有最高性、根本性、完整性和独立性的立法权。全国人大的地位决定了其国家立法权受到很小的限制：第一，在立宪权上，全国人大不能制定宪法，仅拥有对宪法的修改、监督实施的权力。第二，在立法律权上，基本法律只能由全国人大制定，但《宪法》及《立法法》未规定全国人大制定法律权的范围限制；《立法法》第9条规定对全国人大及其常委会的授权进行一定限制。第三，在立法监督权上，根据《立法法》第87条、88条规定可知，受到限制的法律不包括全国人大制定的法律。第四，其他立法
权上，这个权力本身就是一种有弹性的，可以由全国人大自己掌握的权力，也是无限制的。总体上说，全国人大的国家立法权只有授权限制和基本法律的不可转让制定权的限制。
        2.全国人大常委会的国家立法权的限制：全国人大常委会在行使国家立法权中受到的限制：第一，在制定和变动法律权上，一般全国人大常委会制定的是除基本法以外的法律，若要对全国人大制定的法律进行变动，应当符合一定条件，同时制定和变动法律权受到全国人大的监督。第二，在解释宪法和法律权上，《立法法》第43条、44条、45条、46条及47条分别就全国人大常委会法律解释权的要求提出、议程、审议、通过、公布及效力进行了规定。可见，全国人大常委会的宪法和法律的解释权是有限制的。第三，在立法监督权上，全国人大常委会受全国人大的领导和监督，在行使立法监督权时也是受到全国人大的监督与法律的限制的。第四，在其他立法权上，其他立法权本身来源于《宪法》第67条第21款：“全国人民代表大会授予的其他职权。”可见，全国人大常委会的其他立法权来自全国人大的授权，应当受到全国人大的监督，并对其负责，所以，也是受到限制的。
        综上所述，全国人大在行使国家立法权时主要受到宪法规定的授权限制和基本法律制定权的限制；全国人大常委会在行使国家立法权的时候，会受到立法权限的限制，并且会受到全国人大的监督。
        （二）美国的国家立法权主体在行使国家立法权时受到的限制
        1.美国国会受到的内部限制。美国国会实行两院制，分为参议院与众议院，通过赋予两院平等权而产生相互的制约力，以防止立法权的扩张导致宪政体制的失败。要防止立法专制，就需要“把立法机关分为不同的单位”，“用不同的选举方式和不同的行为原则”，使它们彼此相互制约。开始，参议员是由各州议会选举产生，1913年宪法第17条修正案生效，参议员由选民直接选举产生，众议员按照选区选举产生。其中参议院代表各州，众议院按照比例代表人口。从两院的关系来看，根据宪法，除了参议院有权批准条约以及批准联邦行政和司法部门高级职务的任命、所有提高税收的议案必须由众议院提出参议院保留修正和拒绝的权力外，国会两院享有同等的权力。立法权由两院共同行使，任何一院通过的法案，另一院拥有绝对的否决权。发生分歧时，两院共同组成协商委员会协商解决。当发生弹劾案时，由众议院提出并经参议院审判。在通过某个法案过程中，不仅要经过每个院内部的立法程序，而且要经过两院的一致通过，总之，两院之间可以比较好地起到监督与制约的作用，这对于双方行使国家立法权都是一种监督与限制。
        2.美国国会受到的外部限制。（1）总统的立法否决权对国会立法权的限制。宪法赋予
了总统立法否决权，宪法第1条第7款规定国会通过的法律只有经过总统的签署才能够成为法律。总统如不批准，可以有两种途径否决文书：一是否决文书，总统收到议案后不批准，附上异议书将议案退还给提出该项议案的议院。如果议院依然想通过该议案，要进行复议，该院以2/3多数通过后，送至另一院，另一院也以2/3多数通过该议案才能够成为法律。而现实中，国会两院要达到2/3多数总是比较困难的，因此在美国历史上，总统的否决只有不到5%被国会推翻。二是搁置否决。议案在两院通过后送至总统处签署，总统在10日内不签署该议案，同时国会在这其间已经休会，该法案就不能成为法律，被称为总统的“口袋否决权”。有的学者认为宪法第2条第3款赋予总统监督法律执行的权力，并认为总统可以为此发表具有法律效力的各种行政命令，国会往往会根据总统发布的相关的行政命令，制定出正式的法律，实现总统行政命令的法律化，笔者认为这只是总统的立法权对国会的影响，而非总统立法权对国会立法权的限制。（2）联邦最高法院的违宪审查权对国会立法权的限制。1803年，联邦最高法院首席大法官马歇尔在“马伯里诉麦迪逊”案件中，创立了违宪审查制度，一直延续至今。联邦最高法院可以针对在审理具体案件中涉及的任何国会通过的法律、法令进行合宪性审查，一旦发现违宪，联邦最高法院可以以不执行或者拒绝执行某条法律的形式，停止该法律的效力，而且联邦最高法院的判决具有最后的法律效力，被称为联邦最高法院的违宪审
查权。联邦最高法院的违宪审查权无疑对于国会的立法权是一种限制，一种合宪性的监督。（3）州权对国会立法权的限制。宪法第1条第8款列举了国会拥有立法权的事项，并且最后一项给予了国会“默示权力”，但是根据宪法第10修正案规定，“宪法既未委代给合众国、亦未禁止各州使用的权力，分别被保留给各州或人民”，可见国家立法权的范围被宪法第1条第8款限定在列举的事项中，宪法保留的权力属于州权。这就是州权对国会立法权的限制。（4）不得立法原则对国会立法权的限制。宪法规定，国会不得征收出口税，在正常情况下不得中止人身保护状，不得制定公民权利剥夺法案或溯及既往的法律，不得授予贵族头衔，不得侵犯州的保留权利，不得侵犯权利法案所保障的各项公民自由和权利，尤其是宪法第1修正案所保障的言论和出版自由及第5修正案所保障的不依正当法律程序公民不得被剥夺生命、自由和财产的权利。宪法对于国会立法权的这些限制性规定被称为“不得立法原则”。
        二、宪法限制的理论基础对比
        中国与美国宪法对于国家立法权的限制不同，这根源于两国的宪法建立的理论基础不同。
        （一）分权原则的不同
        中国采取的是马克思主义的权力监督学说，人民主权原则决定了我国的政体是人民代表大会制度。虽然权力之间也是需要监督的，但全国人大只受人民监督，而不受其他机关的监督，在我国不可能出现像美国那样的法院及总统对国会立法权的制约。我国对于法律有公布权，但是对法律的公布是根据全国人大及其常委会的决定作出的，一般认为宪法并没有赋予主席不公布法律的权力。美国实行三权分立学说，因此，立法、行政与司法之间互相监督与制衡，国会的国家立法权会受到来自行政机关与司法机关的制约，虽然法院作为非民选机关监督民选机关广受诟病，但是三权分立原则在美国得到了始终地贯彻。分权原则的不同，导致了国家立法权受到的限制不同。
        （二）中央与地方关系的考量
        关于中央与地方关系，中国实行的是单一制，即全国只有一部宪法，一个中央机关体系，各个行政单位和自治单位都接受中央的统一领导，地方权力来源于中央的授权。从《宪法》及《立法法》的规定来看，尽管法律不得和宪法相抵触，我国宪法并没有规定全国人大及其常委会的立法权不能侵入任何的地方领域；地方政府具有一定的权力管理本地区的事务，但是也是会受到全国人大常委会等的抽象审查的。这种模式被有的学者称为“集权分权模
式”，国家立法权的行使不会受到地方权力的限制，地方立法权要受制于中央的立法权。相反，美国奉行的是联邦主义，这项制度的背景在于，州的权力先于联邦的权力，联邦的权力是由各州通过宪法让渡的。按照《联邦党人文集》的说法，“新提出的宪法，非但没有表示要撤销各州政府，而且要使州政府成为国家主权的构成部分”，“各州政府显然要保留它们以前所有的、按照条款并未专门委托给合众国的一切权力”。既然联邦的权力是各州让渡的，那么保留的权力自然还是属于各州，这形成了对国会立法权的限制。
        （三）公民基本权利原则对国家立法权限制的规定方式不同
        宪法中之所以规定公民基本权利，应有之义不仅应当保障不受其他公民私权相害，更应当避免公民受国家权力的侵害。王瑞杰、钱端生先生在1937年就已经讲过“以宪文规定这种权利及义务，实际上可以实现下列四种目的：第一，可使立法者、行政者，及司法者有一行为的准则。……”承认基本权利构成立法者的界限，限制立法机关制定法的主张，是以法律“二元论”为思想基础。在西方法律思想传统中，基督教文化和自然法思想的影响使西方人在观念上树立了二元法律体系，即实定法和超越实定法的超法体系。二元法律体系的存在，使得立法机关的制定法不总被认为是正确的，立法机关只是民主价值和体制的反映，该体制
体现民主多数，如果不对立法本身加以限制，立法机关制定的法律同样可能侵犯个人自由，立法者本身需要限制。后这种思想被普遍接受，作为这一思想的制度体现，我国宪法在第二章专章规定公民的基本权利和义务，2004的宪法修正案对宪法文本中的第33条加以修改，增加了“国家尊重和保障人权”的规定，虽然没有明文规定这些权利对立法权的限制，但是应当被认为是对立法机关立法权的限制。同样体现这一思想，美国不仅将基本权利条款以《权利法案》的形式载于宪法，明确规定对立法机关的制定法的约束，而且还设置了实施权利内容的机制，即违宪审查制度。前文所讲的“不得立法原则”，主要来源于《权利法案》对立法机关立法权的限制。
        三、我国国家立法权行使中的问题及完善建议
        通过前文对于中国与美国的国家立法权在限制方面的对比，发现中国国家立法权是存在一定的问题的，下面将重点指出国家立法权存在的问题，并提出相应的完善建议。
        （一）对于全国人大制定的法律无限制众议院和参议院有什么区别
        根据“二元论”思想基础，立法机关的制定法不一定都是正确的，也存在侵犯公民权利的
可能性，也是应当受到限制的。而且全国人大是我国最高国家权力机关，在立法权限划分体制中行使具有最高性、根本性、完整性和独立性的立法权，规定国家中最重要的事项，一旦全国人大制定的法律侵犯公民的权利，那么对于公民伤害也是最大的。然而无论《宪法》还是《立法法》，都没有规定对全国人大制定的法律的限制，这是非常危险的，对此提出以下建议：第一，将公民对全国人大的监督制度化，使公民的监督权具有可行性，可以在全国人大下设法律评估委员会，专门接收来自公民的法律意见；同时定期对全国人大及其常委会通过的法律进行评估，监督全国人大制定的法律。由于全国人大下设的法律委员会对要交付全国人大的议案进行评议，通过法律后由专门机关进行立法评估，会与法律委员会形成监督态势，保证全国人大制定法律的相对完善性。第二，宪法及其相关法可以明确规定公民基本权利对全国人大的国家立法权的限制，可以具体列举全国人大不能制定的对公民基本权利有侵害的事项，以此限制全国人大的国家立法权。

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