全球疫情下的浙江粮食安全问题
2020年第06期·浙江经济
/浙江粮食自给率低，对外依存度高。要坚持大粮食安全观，树立“五藏”新理念，确保全省粮食安全
全球疫情下的浙江粮食安全问题
文/毛晓红傅琳琳毛小报王谨
粮食安全是社会和经济发展的基础。受疫情蔓延、东非蝗灾、澳洲大火等多重因素影响，叠加全球农业不稳定预期，部分国家恐慌性限制粮食和其他重要农产品出口，以及逆全球化浪潮迭起，联合国粮农组织多次发出“粮食危机”警告。浙江作为全国第二大粮食主销区，粮食自给率低，对外依存度高，主要利用国内外市场保障粮食供给平衡，面对严竣的形势，如何推进全省粮食产业高质量发展，提高粮食综合生产能力，保障粮食安全，需引起高度重视。
浙江粮食生产、安全保障状况
长期以来，浙江省委、省政府高度重视粮食安全。2010年从粮食安全战略高度在全国率先作出建设粮食生产功能区（简称“功能区”）的决定，强调粮食生产的底线不能松、红线不能越、目标不能动，
实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。2018年又率先出台首部粮食安全地方性法——《浙江省粮食安全保障条例》，严格落实粮食安全行政首长责任制，树立“大粮食安全观”，全省粮食安全工作取得明显成效。
（一）粮食生产情况
粮食面积产量保持基本稳定。全省粮食播种面积、总产量在2016年止跌回升，近三年基本稳定在1465万亩、产量590万吨左右。2019年，全省粮食播种面积1466.16万亩，比上年增长0.2%，总产量592.15万吨，比上年下降1.2%。春粮、早稻和秋粮的播种面积分别占全年粮食播种面积的13.0%、10.1%
和76.9%，总产量分别占全年粮食总产量的8.0%、10.2%和81.8%。其中，春粮播种面积、总产量分别比上年下降1.8%和7.0%，早稻播种面积、总产量分别比上年增长1.8%和下降2.9%，秋粮播种面积、总产量分别比上年增长0.3%和下降0.3%。
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粮食品种结构不断调整优化。坚持水稻和旱粮并举，全省主要粮食作物有水稻、麦类、玉米、豆类、薯类及其他杂粮等，其中水稻所占比重最高，约占粮食总产量的80％。粮食消费由“吃得饱”转向“吃得好”“吃得安全”“吃得健康”，消费升级推动粮食品种结构不断向绿、优质、特转变。优质稻及鲜食玉米、鲜食大豆、迷你番薯、马铃薯等高效旱粮发展加快，籼粳杂交晚稻优质品种、鲜食旱粮比例提高，大豆、玉米的鲜食率已超过50%，温州地区甬优系列籼粳杂交稻品种种植面积约占70%。
水稻高产创建取得较大突破。大力推进良种、良法、良技等增产增效技术集成应用，相继育成并主推秀水、中浙优、甬优三大系列水稻高产品种，特别是以甬优为代表的籼粳杂交稻品种育成，实现了全省乃至全国水稻育种方法和产量水平的重大突破。全省水稻单产水平大幅提高，单季晚稻高产攻关田亩产达1071.5公斤、百亩方亩产突破1000公斤大关达到1010.99公斤，连作晚稻高产攻关田亩产达818.75公斤、百亩方亩产793.48公斤，居全国领先水平。近十年浙江省水稻亩产保持在469公斤以上，2019年全省水稻平均亩产达490.9公斤。
粮食生产功能区建设成效显著。全省共有永久基本农田2398万亩，其中粮食生产功能区819万亩，功能区建设经验连续四年写入中央一号文件。功能区内沟、渠、路、泵站、电网、防护林等农业基础设施不断完善，形成了“田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃”的新格局；先进适用设施装备得到推广，
形成一批良种良法配套、农机农艺融合的技术体系和生产模式；粮经结合、水旱轮作的高效农作制度得到应用，形成了一批生态循环、农牧（渔）结合等“千斤粮万元钱”稳粮增效模式，功能区粮食单产普遍高出面上10%，早稻单产位居全国首位。
粮源基地外拓格局逐步形成。浙江省先后作出“北粮南调”和“两个基地”建设的重大战略决策，发挥主销区接近市场的优势，创新机制，完善政策，积极探索推进紧密型粮食产销合作和建设省外战略性粮源基地，多渠道掌握稳定粮源。与黑龙江、吉林、江苏、安徽等13个粮食主产省开展多种形式的产销合作，建立了以黑龙江为主的东北粳稻基地，以江西、安徽为主的早稻基地，以河南、山东为主的小麦基地，共建相对稳定的各类粮源基地和粮食加工储存基地，初步形成国有
企业、民营企业和种粮大户“齐建基地、共调粮源”的省外粮源基地建设格局。
（二）粮食消费、供给、储备情况
从粮食消费情况看，浙江省粮食年均消费总量近年来基本稳定在2100万吨左右，粮食总产量不到总消费量的30%，自给率呈下降趋势，口粮缺口15%。2018年，全省粮食消费量2355万吨，其中，口粮消费1040万吨（稻谷865万吨，小麦115万吨，其他60万吨），饲料用粮870万吨，工业用粮435万吨，种子用粮10万吨，粮食自给率仅25.4%。城镇居民家庭口粮人均消费量为102.6公斤，呈降中趋稳态势；农村居民家庭口粮人均消费为133.4公斤，仍处于下降阶段。全省每年粮食缺口量超过1300万吨以上，呈扩
大趋势，但扩大速度有所减缓。
从粮食供给情况看，浙江省粮食供应主要依靠省外调入，已在省外13个粮食主产区建立各类粮源基地442万亩和粮食加工储存基地61个，粮食欠缺主要从东北、华北等省外主产区调入，只有少量进口用于满足多样化个性化消费需求。2019年从省外购入粮食1600万吨，比上年增长3.2%；国外进口粮食245万吨，其中大豆191万吨，大米进口10万吨、仅占全省大米消费1.5%。因此，全省粮食供应受限制出口措施影响不大，粮食安全的影响可控，而全国粮食连年丰收、库存充足才是保障浙江省粮食安全最坚实的基础。
从粮食储备情况看，浙江省粮食储备库存充足，可以应对短期的风险。全省建立了省市县三级完备的粮食储备体系，并积极争取国家和省财政支持增加地方储备，完成全部增储计划262.5万吨，储备粮规模居全国第二位，即便在极端应急情况下，也可保障全省城乡居民半年时间的口粮消费。中央储备粮在浙江存储也相当丰富。完善的粮食储备调控体系和应急管理机制，成为应对各种自然灾害和突发公共卫生事件的“定海神针”。
（三）疫情下粮食保障情况
粮食市场运行情况：从2020年农历年初二开始，部分地区出现众增购导致粮油供应紧张情况，各地组织粮油骨干加工企业和主要批发市场提前复工复市，调运省内外粮源增加市场供应，保证超市、农贸市安徽疫情啥时候能结束
场等零售市场货源充足，短暂的体性集中购买得到基本满足。2月下旬开始，居民采购米面油心理稳定，受餐饮业等消费需求减少影响，省内米面
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/油消费总体偏弱。3月中下旬全球疫情快速蔓延，一些国家限制或者禁止粮食出口，造成国际粮价上涨，部分地区出现第二次粮食抢购潮。但全省相关粮食加工、供应、运输、配送和应急保障协作运转良好，粮食市场流通活跃、购销顺畅。
粮食应急储备情况：疫情期间，各地积极落实应急成品粮储备，保障省内粮食供应的基础十分扎实。省级层面新增1000吨成品粮临时储备；各市主城区抓紧建立10-15天的成品粮油储备，宁波、温州、台州等地在疫情期间启动应急加工，增加成品粮库存；截至2月末，全省粮食总库存同比增加7.28%，其中，商品粮库存同比增加28.45%，地方储备量库存增加0.45%。此外，社会企业粮食库存约220万吨，其中成品粮28万吨；25家主要粮食批发市场库存可供应天数达10天以上，部分商超库存可供应天数达45天。
粮食紧急调运情况：为保障全省粮食供应充足，价格稳定，各级政府组织各类主体积极调运省内外粮源增加市场供应。通过发挥“北粮南调”费用补贴，出台疫情期间运费补贴和企业经营亏损补贴等政策，调动多元主体调粮积极性，省内各经营主体共调运粮源45万吨，546家粮油加工经营企业提前复工率达到94.1%，31家粮油批发市场全部复工。
春粮早稻生产情况：浙江坚持疫情防控和生产发展“两手抓、两促进”，抓紧抓好春耕备耕工作，为努力赢得全年粮食生产主动权，进一步稳定全省粮食生产奠定基础。据农情调查，全省春粮播种面积191.43万亩，面积基本保持稳定，产量可望比上年增3％-5％；早稻面积预计较上年有较大增长，全年粮食播种面积有望超过上年。
存在的主要问题
粮食生产基础有待夯实。优质水土资源减少严峻，通过低丘缓坡开发、滩涂围垦造地、农村建设用地复垦、土地整理等途径新增耕地“上山下海”趋势明显，后备耕地资源质量和产能下滑；农田基础设施建管用脱节，农业“两区”外的大量分散农田水利工程老化失修，有效灌溉和旱涝保收下滑或不足；土地“非农化”趋势不容乐观，各地在耕地上挖塘养鱼、种植花卉苗木、水果等多年生经济作物情况较为普遍。
优质品种结构优化滞后需求。全省优质粮食供给明显不足。调研中发现，居民67.2%以粳米为主食、32.8%以籼米为主食；粳米的主要产地是东北、江苏，本地粳米仅占10%左
右，籼米、玉米、番薯、马铃薯等基本为本地产，麦粉本地产很少。80%以上的居民希望能够吃到优质的粮食产品。
土地规模流转渠道不畅。规模种粮大户是稳定粮食生产的主力军。近年来，全省深化土地“三权分离”改革，推进粮食生产规模化发展，但分散经营仍占主导，碎片化的土地流转、二次流转、粮经争地等现象使规模经营主体要花费大量财力、精力挨家挨户签订合同揽包，且流转期限以短期居多，经营缺乏连续性、稳定性，造成粮食生产规模经营的比例偏小，增加了种植成本，也导致非粮化、非农化生产倾向。
农户种粮意愿不断下降。近年自然灾害多发、生产成本上涨、种粮效益下降与政策补贴难精准“四碰头”，一定程度影响了农民种粮积极性。很多适宜“一年两熟”种植模式的地区向“一年一熟”种植模式转变，农业从业人员也呈现下降及老龄化趋势，“谁来种地”的问题日趋严峻，粮食生产存在滑坡风险，全省稳粮压力加大。早稻种植面积下降明显，2019年全省早稻总产量60.32万吨，比上年下降2.9%。
科技支撑水平亟待提升。全省粮食生产机械化种植和烘干水平总体较低，库房和烘干机等大型机械设备滞后，单机作业机械与配套农具发展不平衡，已成为制约水稻生产全程机械化的瓶颈。此外，近年来水稻病虫害总体多发，褐飞虱、稻纵卷叶螟、纹枯病中等偏重发生，稻瘟病在感病品种上有流行的可能，细菌性病害在沿海及老病区有流行风险。
粮食扶持政策仍需强化。自2015年开始，国家粮食最低收购价保持稳定或逐步下调。浙江考虑到作为缺
粮省的特殊省情及早稻是发展粮食生产的重要潜力，没有下调早籼稻最低收购价，但总体来看，其他类型最低收购价的下调造
成种粮收益两头受挤的局面，对农户种粮积极性和种植意愿产生了一定影响，政策红利效应减弱。
粮食加工能力依然脆弱。浙江粮食储备绝大部分为稻谷，应急保供时必须要有相应的粮食加工能力作为支撑。目前，全省稻谷日加工能力仅为2.6万吨，地区分布不均衡，温州、舟山、台州和丽水等地应急加工能力较为薄弱，部分县连一家大米加工企业都没有。而且，从事粮食生产的农户年龄偏大，文化程度偏低，利用网络等新销售手段不足，品牌培育、加工能力更显薄弱。
粮食储备体系有待完善。目前，全省粮食储备由政府储备、政策性库存和企业商品库存构成，而政府补贴主要落实
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在前两位，影响了龙头企业、批发市场等主体开展社会储备的积极性，而政府储备粮轮换间隔较长、市场流通慢，导致产品品质较差。省级粮油储备库点主要集中于浙东沿线，布局不合理，物流配送和农产品电子商务等一体化运作发展不足。疫情期间受交通管控和运力不足影响，省外成品粮调入受限，部分地区粮食供应紧张，成品粮库存迅速减少。按照省下达各地成品粮储备计划，各县成品粮储备仅可保障
本地居民3天左右供应，且晚稻储备仅占36%，部分县不足25%，无法很好满足粮食应急保供消费所需。
对策建议
疫情引发的全球供给波动一定会带来国际农产品价格的大幅波动。在此背景下，要坚持大粮食安全观，树立“五藏”新理念，出台对粮支持政策，稳住粮食种植面积，优化粮食生产结构，保障农民种粮收益，实现粮食增产目标，建强粮食流通体系，确保全省粮食安全。
全面加强粮田耕地资源保护，落实“藏粮于地”。一是切实落实好《基本农田保护条例》，确保粮地面积稳定。强化执法力度，合理开发耕地后备资源，将粮地保护纳入单位和一把手年度考核之中，建立恢复生产的应急土地保障机制。二是坚持用养结合，严守粮地质量底线。全面推进农田水利、土地整治、休耕养地、中低产田改造和高标准农田连片提质建设，建立对耕地质量的动态监测机制，提高农田产能。三是深化粮食生产功能区建设，杜绝非粮化和耕地抛荒。压实各级政府的粮食生产功能区建设与保护任务，提高粮食生产功能区集约化、规模化水平，建立完善管护机制。
全面强化粮食产业科技创新，发力“藏粮于技”。一是加大科研投入力度，设立省粮食科技专项资金。强化科研协同创新，加快培育高产稳产、多抗广适、品质优良的新品种，加快研发水稻机插、机防、机烘等农机集成组装技术。二是深化绿高产创建，突出高产高效绿技术集成。将物联网、人工智能等现
代科技融入粮食生产，推动农机农艺融合、良种良法配套，创新农牧结合、粮经（水旱）轮作、稻渔共生等粮田农作制度，提高种粮效益；完善重大病虫害和灾害性天气动态监测机制，及时应对减少粮食因灾损失。三是加快培育新型经营主体，深化健全县、乡、村三级技术推广网络。提高种粮经营主体的综合素质，形成国家、集体和民营农业高科
技企业相互配合、相互补充的农业技术推广服务体系。
全面推进粮食产购储加销一体化发展，激励“藏粮于民”。一是发展粮食生产适度规模经营。引导土地经营权规范有序流转，支持规模经营主体申请无公害、绿、有机等认证，发展农产品精深加工，提升农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争力。二是推动粮食产业链“五优”联动。大力推广优质的本土粮食品牌，强化粮食生产、收购、储存、加工、销售等环节的合作，防止产业链断裂风险。三是推进粮食产后全链条服务。鼓励购销企业、农民专业合作社、家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体提档升级储粮加工能力，开展“代清理、代烘干、代储存、代加工、代销售”粮食产后服务，通过“粮食银行”等形式，促进农户储粮多元化。
全面加大粮食政策扶持力度，强化“藏粮于政”。一是发挥政策扶持导向和支撑作用。加大财税扶持、信贷保险、用地用电保障、公共服务等支持力度，鼓励扩种早稻、扩大双季稻、发展鲜食旱粮作物，建立相关激励奖惩机制，压实粮食生产属地责任。二是完善粮农的直接补贴政策。加强粮食形势预判和监测
预警，强化稻谷补贴、抛荒耕地复耕奖励等扶持政策，提高粮食最低收购价政策，使农民种粮具有稳定的经济效益预期，激发粮农种粮热情。三是提升与均衡全省粮食加工储备能力。精深加工产能向粮食生产功能区布局，推动农产品就地就近转化增值；提升省级储备比例，增加成品粮油、晚稻储备数量，缩短储备粮油轮换时间，保障产品质量，高效发挥粮库“蓄水池”和“调节器”作用。
全面推进粮食市朝收购，促进“藏粮于市”。一是用市朝的理念推进粮食收储改革。推动由政策性收储为主向政府引导下市朝收购为主转变，提高社会化储量；探索市朝收购资金保障的长效机制，满足多元主体入市收购的融资需求。二是鼓励引导商业性金融机构开展收购、加工等信贷业务，推进“粮食银行”等金融模式和粮食保险业务的发展。三是加强农产品储藏运输设施和条件建设。建立完善功能完备、设施齐全的现代粮食科技物流中心，吸纳全国各地优质粮源，外拓优质粮源基地；发挥宁波舟山港在“一带一路”和长江经济带建设中的节点优势，深化港口与园区、基地合作；建立完善相应的应急调控和调运机制，打造“长三角安全保障共同体”，提高调动能力，保障农产品多元化供给。
（作者单位：浙江省农业科学院农村发展研究所
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