加强人口流动性管理确保“战疫”期社会平稳运行
积极应对突发疫情提高社会治理能力
加强人口流动性管理确保“战疫”期社会平稳运行
刘理晖#
【摘要】我国人口春节期间迀徙规模巨大，城市人口高度集聚、高度流动，构 成这次疫情防控工作的巨大现实挑战。坚持“全国一盘棋”，对重点
疫区果断实行城市交通封锁和社区封闭管理，阻断潜在感染者流出。
对人口流入主要地区和疫情输入集中地，逐层设卡排查，严防病例输安徽疫情啥时候能结束
入。在全国范围内加强居民生活闭环式管理，防控邻里扩散和聚集性
传播。加强春节返程人员的信息统计、住宿安置、防护物资供应、收
治能力与隔离条件保障。分类制定重点场景的防控标准和操作规范，
提高人口流动的信息溯源体系建设，情景化、精准化、智能化提升人
口流动管控能力。
【关键词】人口流动性管理疫情防控城市运行
新冠肺炎疫情爆发后，党中央、国务院 高度重视，全面部署，采取一系列有力措施 坚决果断迅速处置。31个省区市先后启动重 大突发公共卫生事件I级响应，实行疫区封锁、出行管制、设卡监测等多项人口流动性管理 的高级别防控举措。“战疫”全国统一指挥，协同联动，充分展现了上下一心，坚决打赢 疫情防控阻击战的信心和能力。目前，疫情 防控形势仍然严峻复杂，疫情爆发髙峰期仍 未过去，同时叠加春节返程人口髙峰期、企 业开工与招聘求职高峰期，极易带来疫情二 次扩散风险。控人口流动就是控疫情传播，*而人口流动性的管控能力取决于城市治理与服 务保障能力。科学、有序地加强人口流动性管 理，对遏制疫情扩散，确保“战疫”攻关期经 济社会平稳运行具有重要意义。
一、我国人口流动的规律及本次疫情下的新特点
(_)与“非典”疫情时期相比，我国人 口流动性已经发生根本性变化。核心特征是中心城市人口呈现髙集聚性、高流动性。全 国城镇化率已达到60.6%，与2003年相比提高
* 刘理晖，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“新型冠状病毒感染肺炎疫情防控机制研究”课题组。
21
杜会治理 2020年第3期（总第47期）
20个百分点。19个城市的人口规模约占全 国总人口的60%—70%，京津冀城市、长三 角城市、珠三角城市、长江中游城市 和成渝城市是人口增速最快地区。全国流
动人口达到2.36亿人，增加1亿人，省际间人 口流动大幅增加；全国旅客运输周转量3.42万 亿人公里，增加2.04万亿人公里；全国每百户 城镇家庭汽车拥有量达到40辆，增加38.6辆。 我国城市人口的高聚集性高流动性，以及出 行方式的便捷化多样化，构成当前疫情防控 极其巨大的现实挑战。
(二）
人口迁徙与经济发展水平密切相
关，主要人口流入地的迁徙规模处于高位。 我国人口往东部集聚、从落后地区向发达地 区流动是人口跨区域流动的主要方向。2018 年人口净流入数量超过400万人的省市有：广 东1844万人、上海961万人、北京781万人、浙 江737万人、天津478万人。人口净流出超过 400万人的省市有河南1839万人、贵州929万 人、四川780万人、安徽759万人、广西733万 人、湖南428万人。珠三角许多城市已经出现 外来人口高于本地户籍人口的“人口倒挂” 现象。前一阶段人口流动主要为春节返乡人 员，客观上降低了北上广深等经济发达地区 疫情传播的风险。随着节后务工人员返程高 峰的到来，广东、上海、北京、浙江、天津 等主要人口净流入地，疫情防控形势将十分 严峻。
(三）
从疫区地理位置看，疫情源头和主 疫区的人口流动周边辐射性强。湖北省位处我国中心腹地，武汉市为“”之地， 联接全国水陆空交通大动脉。武汉城市圈经 济发展活跃，人口密度髙、流动性强。近年
来武汉春运客运量达到1500万人量级，从公
开报道看，在武汉市采取“封城”措施前， 有超过500万人离开武汉，主要流向湖北省内 和周边省市。与武汉毗邻的黄冈、孝感等地， 以及与湖北省毗邻的河南、湖南、安徽、江西、重庆等省市，在本次疫情传播中均成为 重要扩散地，呈现较明显的地缘辐射特点。 在本次疫情二代、三代传播机制和传播能力 尚不明确的情况下，须高度防范疫情从中心 腹地梯次向全国辐射扩散的风险。
(四）从疫情传播方式看，此次疫情防 控须在全国范围内进行人口流动性干预。此 次疫情前期扩散速度快、烈度大、传播途径 和机制复杂。尤其是病毒潜伏期长，部分感 染者无明显症状或症状轻微，但同样具有传 染性。潜在感染源在交通站点、公共场所采 用常规体温检测方法难以有效识别，目前只 能通过确诊病例的接触史进行追溯排查。也 就是说，对疫情防控不仅要加强对人口流动 的重点场所、重点环节的排查，而且要大幅 降低人口的整体流动性。只有让居民固定在 居住地进行逐户排查、就地识别，才能从源 头上、从终端上有效阻断疫情传染途径，把 疫情从迅速扩散降级为缓慢扩散直至完全遏
制。因此，这场疫情防控阻击战是全民阻击 战，是一场真正意义上的人民战争。二、疫情下人口流动性管理的逻辑及影响
毫无疑问，本次疫情传播的速度和强度 决定了我们必须采取最高级别的人口流动性 管理措施。但是，同为启动重大突发公共卫
生事件I 级响应，各地人口流动性管理措施
的实施范围、工作重点和措施力度均有所不
同。主要考虑两点因素：一是疫情发展程度；
二是对本地经济活动和城市运行的影响。
一
方面，在必要时采取“封城封路封社区”等 顶格措施，短时间内大幅度地降低区域内人 口流动性，可有效遏制疫情扩散；另一方面，
从保持经济社会平稳运行的需要看，在全国 范围内实行人口流动管理必须科学精准、平 稳有序，避免经济失速、社会失序，对城市
不能简单一 “
封” 了之。22
积极应对突发疫情提高社会治理能力
(一）当前人口流动性管理的疫情防控逻辑
综合分析全国31个省区市和湖北省17个 地市州现已实行的人口流动管控措施，从空 间上可分为三类地区：一类地区为武汉市及 湖北省大部分地市州，是疫情源头和主要疫 区；二类地区为疫情扩散地区中心城市和输 入性疫情集中的城市，是疫情扩散的枢纽节 点；三类地区为疫情扩散地区其他城市。
一类地区实行城市交通封锁，严控病例输出。在湖北省和其他省市输入性疫情严重 地区，切断疫区城市与外界的人员流动及辖 区内人员流动。措施包括：关闭机场、火车 站、客运站、轮渡、高速路出入口、公路县 乡界路口等城市所有进出通道；停止运营城 市公交、地铁、轮渡、长途客运、出租车等 所有公共交通；城区道路交通管制，禁止或 限制机动车、电动车通行，仅允许应急救援、生活必需和其他重要物资车辆通行。
二类地区实行逐层设卡排查，严防病例输入。在疫情扩散地区加大外来人口排查力 度。措施包括：城市、乡镇和村居道路主要 出入口设卡管控，对外来人员进行来源排查 及体温检测，凡进必查，凡进必
检；在机关 和企事业单位门岗、居民社区出入口设立检 查点，严格登记、核实信息、测量体温；对 宾馆酒店和社区村居逐户排查返乡人口和外 来人员；在航班、列车、公路客运、轮渡进 行旅客信息登记，全面掌握旅客流动信息。尽管一、三类地区也在实行相关措施，但由 于一类地区人员流动性已经髙度冻结，三类 地区人员流动性原本不髙，以上措施是二类 地区人口流动性管控的重点。要清醒评估二 类地区防控任务的艰巨性，以及在工作力量、防护物资、收治能力、隔离条件等工作基础 的薄弱性，严防疫情突破。
各类地区加强居民生活闭环管理，严防邻里扩散和聚集性传播。依托各地日益完善的基层社会治理体系，以网格化管理方式把 居民固定在居住地，切断疫情末端传播的路 径。措施包括：单位、学校、社区、村庄实 行封闭式管理，只保留一个出入口，限制人 员出入；社区居民按家庭限时限人出行；取 消所有集体活动、众集会，停止旅游景区 和各类文化娱乐场馆营业；关闭非涉及居民 生活必需的公共场所；劝阻居民外出、串门，禁止聚餐、聚众活动。
实施省际、市域、乡镇、社区分层联防 联控的人口流动性管理（必要时可升级到住 户管控），快速降低疫区人口流动性，形成完 整的防控网络和工作体系，是有效切断疫情 传播途径、抑制二次扩散的关键所在。
(二）人口流动性干预的经济社会影响
一是对经济运行带来短期冲击。我国经济髙速发展长期受益于人口的高流动性和 髙聚集性，企业经营模式也基建于人口和 物流的高流动性高聚集性。研究表明地区流 动人口每增加1%，会带来流入地GDP增长 0.54%。随着疫情发展和人口流动管控措施 升级，对经济短期的平稳运行将带来直接冲 击。企业推迟复工、外地工人无法赶回、市 场消费需求下降、原材料采购困难等因素叠 加，企业将面临营业收入减少但刚性开支不 变、生产成本增加的困境。随着疫情持续，受影响行业将从旅游、餐饮、商业等服务业 向工业制造业扩散，各地外贸活动、外商投 资、企业出口订单交付也将受到一定影响。
二是对城市运行提出治理挑战。城市环 卫、供电、供气、供热等保障城市基础设施 运行的人力将出现紧缺，一线抢修、日常维 护、工作防护等方面难度加大。社区在疫情 防控、人员排查、公共卫生等方面的工作任 务大幅增加，社区工作人员少，工作强度大，加班时间长，受感染风险大。一旦社区工作 人员感染，整个社区防控工作将陷入困难。
23
杜会治理2020年第3期（总第47期）
部分返程人员为躲避隔离，回到社区后不及 时登记，出现发热等情形不主动报告，对社 区疫情防控带来风险隐患。
三是对居民生活造成较大影响。疫情尚未进入拐点，各地管控措施有可能继续升 级。受交通管控和出行限制，居民生活物资 采购、看病就医等日常需求受到影响。部分 防护、生活物资紧缺，出现抢购排队现象，有个别商家哄抬物价、以次充好。依靠摊贩 经济、零工经济为主获得收入的部分中低收 入家庭，将面临较大困难。家政服务供给大 幅下降，老年护理、家庭特殊照料等需求难 以满足。大量滞留外地人员难以得到妥善的 住宿、餐饮安排，不少人员被迫在公共场所 滞留，既存在疫情传播隐患，也存在社会稳 定风险。
必须看到，尽管经济社会运行在短期会 遇到困难，但如果为了便于复工复市而放松 人口流动管控措施，将会拖长抗疫战线，延 迟决胜时间，对市民造成的伤害更大、时间 更长。只有尊重疫情防控规律，保持耐心和 定力，集中力量决胜战疫，才能把疫情对经 济社会的冲击降至最小。
三、人口返程流入地需髙度重视的问题
一是流入体的信息统计困难。各地在交通枢纽、社区村庄已经加大登记排查力度，但仍有大量返程人员的流入情况和去向难以 掌握。例如，珠三角某市按照移动电信大数 据分析，近期每天有超过千名来自湖北的返 程人员，但通过各类渠道登记统计的仅有500 多人，半数人员流动去向不明，无法采取相 应防控措施。
二是流入体的住宿问题突出。全国1.73 亿外出农民工在工作地的居所具有明显的聚 居特点，主要居
住在所在务工企业集体宿舍、城中村出租屋，以及散居各类社区。在不少地区“封村封路”、封闭管理社区、严格排查 外来人口、企业延缓开工的情况下，预判将 会出现部分流入人难以到合适居住地的 情况，成为疫情防控新的风险点。
三是流入地区的隔离条件不足。各地规 定来自疫区的返程人员需隔离观察14天，其 中绝大多数是居家隔离。返程务工人员居住 地普遍空间狭小拥挤，不具备居家隔离的条 件，多人共用生活垃圾处理、洗浴如厕设施，容易造成集聚性疫情。
四是返程人员的防护物资紧缺。目前口 罩在全国范围紧缺。作为疫情输入性风险最 大的体，返程人员在流入地购买口罩十分 困难，普遍缺乏基本防护条件。一些复工企 业也难以提供足够的防护口罩。随着返程高 峰期即将到来，这一问题将变得十分突出。
五是就医候诊人数或将大幅增加。从疫 区经验看，前期因准备不足及收治能力有限，集中排队候诊或转院求诊造成部分医院出现 人员集聚情况，不少疑似病例因未能确诊且 不具备隔离条件而选择在公共场所滞留。要 提前改善流入地收治能力，加强对医护人员 防护及候诊人排队管理，减少医院交叉感 染风险。
四、情景化、精准化、智能化提升人口流动管理能力
我国社会治理体系日趋完善，已经形成 比较成熟的基层治理体系、公共安全体系和 应急管理体系，社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提闻，在此次疫 情防控的组织领导、社会协同、公众参与、网格管理中发挥出极其重要的作用，从疫情 开始迄今也经受住了重大检验。在“固根基，扬优势”的同时，本次疫情提出了“补短板，强弱项”的新要求。对于提髙紧急情况下人 口流动性管理的能力和水平，提出以下建议。
24
积极应对突发疫情提高社会治理能力
_是坚持“全国一盘棋”有序管理。中央强调“疫情防控要坚持全国一盘棋”。各地 采取髙级别防控措施，既要考虑本地区本领 域防控需要，也要考虑对重点地区、对全国 防控的影响。要发挥大数据技术对人口流动 的实时监测作用，科学施策、因城施策，避 免简单地“同时行动”或“同样行动”。对重 点疫区要坚决实行城市封锁和社区封闭管理，阻止潜在感染者向疫区外流动。对疫情扩散 地和人口流入地，须充分掌握流入体来源 及去向，根据本地收治能力和社区管理能力，分类做好劝阻劝延返程、居住条件保障、社区 隔离观察等工作。避免出现返程人在流入地 无处可去而在公共场所滞留、集聚等情况。
二是分类制定重点传播场景防控规范。按照突发公共卫生事件分级响应机制，以特 大城市、城市等人口集聚区域为重点，充 分考虑重大突发事件的极端情形，进一步制 定对交通枢纽、医院、公共场所、
居住地、工作地、滞留地六类重点传播场景下人口流 动管控的工作规范和指引，明确不同场景、不同响应等级的管控原则、组织体系、具体 要求和操作标准规范。在此基础上对《突发 公共卫生事件应急条例》和《应急方案》进行 修订完善。加强各类场景下防控工作的规则指 导。以制度“硬核”应对突发事件“硬仗”。
三是加强人口流动的信息溯源体系建设。实现旅客交通信息、工作居住信息、联 络方式信息的数据集成和联动。进一步加强 社区网格管理的智能化水平，运用数字技术 对社区网格内的人员（包括外来常住人员）、组织、设施、事件、权责进行统一编码，实 现社区、疾控部门、医疗部门、公安部门数 据互联互通，建立网格事件运行动态监测、响应、处置、评估系统及指挥枢纽，推进 “网格+防疫应急”深度融合，实现疫情的精 准防控、源头防控、终端防控。
四是加强人口流动管控工作的配套服务。针对疫区封锁、社区封闭等极端情形下 人口流动性短期内大幅下降，加强线上线下 政务服务、社区居民生活保障服务、物流配 送服务。针对医护人员、就医困难人、社 区工作人员、城市运行保障人员、外地滞留 人等重点体，提供充分的防护、住宿、休息、物资配送和社会心理服务，分类制定 相关工作引导。针对春节返程等情形下人口 流动性短期内大幅提髙，做好流入人员分流 疏散、住宿安置、公共卫生等相关服务，确 保“战疫”时期社会运行平稳有序。
五是做好企业复工复市的防护工作。发 布工作场所防护指引，为企业提供必要的防 护物资。采取灵活
办公、远程办公、错峰办 公、轮值办公等方式，最大限度降低工作场 所尤其是窗口部门、班组式办公区、开放式 办公区、公共区域人员密度和流动性，减少 人员聚集。加强工作场所就餐、消毒、体温 监测等管理服务，有序推进企事业单位节后 复工和正常运行。
六是加大力度引导居民降低流动意愿。在媒体、社区、村庄和公共场所加大对疫情 形势特别是集聚性病例的教育宣传引导，详 细分析疫情在邻里传播、集聚性传播的方式、途径和危害性，帮助居民提高疫情防控意识，降低居民出行意愿，形成主流舆论和公众意 见合力，提高居民配合城市交通管控、社区 封闭管理、疫情排查的自觉性和主动性。趣
(责任编辑：朱瑞）
25

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。