城市空地的内涵解释与研究方向
第33卷  第6期2019年6月
Vol.33  No.6
Jun.,2019中国土地科学
China Land Science
1　引言
20世纪以来，城市土地快速扩张。到2050年，全球城市人口将新增25亿[1]。到2030年，全球将新增城市土地152.70×104 km2[2]。面向可持续未来，迫切需要加强土地利用转型调控，推动城市精明增长。然而，快速增长的城市区域并不一定地尽其用。一方面，城市人口密度因城市土地扩张速度超过人口城市化速度而难以提高甚至持续下降，往往产生储备或投机土地、尚未及时开发的土地等城市空地[3-5]。国际经验表明，城市人口密度下降与人均收入提高呈正相关[6]。可以预见，“一带一路”、美丽中国建设、新型城镇化建设和乡村振兴等战略实施，必将带动中国人均收入持续提高。也就是说，未来一段时间，中国城市人口密度将伴随人均收入快速提高而持续下降。这一趋势从中国国土、人口规划可见一斑。具体来看，根据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，2020—2030年，中国城镇土地将年均增长1.43%。根据《国家人口发展规划（2016—2030年）》，2020—2030年，中国常住人口城镇化水平将年均提高1个百
分点。综合以上分析，未来一段时间，由于城市人口密度下降，城市空地势必普遍发生。另一方面，城市收缩已从欧美等发达国家向中国蔓延[7]。其中，珠江三角洲、东北地区局部收缩已十分明显[8-12]。这将导致城市住宅、商业、企业、基础设施等被遗弃或废弃而形成空地。当前，中国已进入国家新型城镇化建设与乡村振兴双轮驱动发展的新时代。新型城市、小城镇尤其是特小镇、乡村地区对人口的吸引力将持续增强。加之产业“退二进三”、环境管制深入实施，未来一段时间内大中城市很可能出现普遍性的局部收缩。这些都为孕育城市空地提供了“天然”条件。因此，深入、系统地理解城市空地的内涵、类型、分布特征、多功能价值，科学合理地推动城市空地转型，是转型期集约精明的国家新型城镇化建设的迫切现实要求。
然而，中国土地利用研究长期以来以“增长模式”下的城市化顶层设计以及“扩张模式”下的城市发展范式为理念[12]。城市空地作为城市增长的“反面”事物一直备受忽视。尽管国家自1999年开始实施《闲
doi: 10.11994/zgtdkx.20190529.162126
城市空地的内涵解释与研究方向
宋小青1，2，3，李心怡1
（1.中国地质大学（武汉）地理与信息工程学院，空间规划与人地系统模拟研究中心，湖北 武汉
430074；2.国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室，广东 深圳 518034；3.国土资源
评价与利用湖南省重点实验室，湖南 长沙 410118）
摘要：研究目的: 明确城市空地的概念，总结城市空地的类型、分布及价值，结合中国转型期集约精明的国家新型城镇化建设的迫切需求，提出城市空地研究的迫切方向。研究方法: 文献调研法、归纳与演绎法。研究结果: （1）城市空地的概念尚存争论，主要是对“空”认知存在争议；（2）当前普遍采用列举法从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度划分城市空地类型，但分类结果过于细碎，对此，基于失业理论构建统一的分类框架；（3）城市空地的格局与成因具有地块、城市内部区域、城市三个尺度的共性特征，但亟待细化研究；（4）城市空地价值认知经历了从“灰”区域到潜在资源甚至改造利用的转变。研究结论: 城市空地研究是中国转型期集约精明的国家新型城镇化建设的重大课题，迫切需要围绕城市空地的初次形成及转化机理、城市空地演变规律以及城市空地转型机会成本等方向加强研究。
中国城市人口密度榜关键词：土地利用；城市化; 城市空地; 转型; 多功能
中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号： 1001-8158（2019）06-0071-09
收稿日期：2019-03-18；修稿日期：2019-05-27
基金项目：国家自然科学基金项目（41871094，41701194）；教育部人文社会科学研究规划基金（18
YJAZH078）；国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室开放基金（KF-2016-02-038）；住房和城乡建设部科技计划项目（2018-R2-029）；湖南省国土资源厅软科学研究计划项目（2017TP1029）；中央高校基本科研业务费专项（CUGQY1952）；国土资源评价与利用湖南省重点实验室开放课题（SYS-MT-201902）。
第一作者：宋小青（1984-），男，湖北荆州人，博士，副教授，博士生导师。主要研究方向为人地系统转型、空间规划与国土多功能利用等。
E-mail: sonniasxq@163
中国土地科学  2019年6月  第6期72
置土地处置办法》，但是地方政府对闲置土地的查处和盘活利用的积极性实在有限。尽管“三旧改造”等城镇低效用地再开发实践已从珠江三角洲、长江三角洲向全国陆续铺开，但各地普遍“重再开发结果、轻低效用地管控”。导致以上窘境的关键原因是，中国尚未从“人”与“地”交互作用角度细致、全面地开展城市空地调查和监测，其类型、格局、成因及价值尚不明确。鉴于此，笔者自2015年11月开展广州市、深圳市城市空地调查分析，于2017年11月在全国自然地理学大会“人地系统耦合机理与过程”会场首次报告了城市空地问题，于2018年3月通过“城市空地：城市化热潮的冷思考”一文在国内地理学界首次提出城市空地研究议题[13]，并于同年获得资助城市空地研究的第一个国家自然科学基金。在此基础上，本文从
人地关系视角出发，解释城市空地的内涵并提出其研究方向，以增强学术界及决策层对城市空地的理解。
2　城市空地的概念：何为人地关系视角下的“空”？
2.1 研究现状
城市空地已引起城市生态学家、城市与土地规划
以及经济学家的关注，研究案例开始从美国、加拿大等北美国家以及德国、英国、俄罗斯等欧洲国家向日本等亚洲国家、尼日利亚等非洲国家城市扩展，研究结论逐步向城市规划管理政策转化[4，14-17]。但是，城市空地仍然缺乏统一的定义，主要原因在于，“空”的定义尚存争论。
与城市空地的概念存在交叉的术语包括“城市开敞空间”（urban open space）[18-19]、“城市荒野景观”（urban wildscapes）[20]、
“城市荒地”（urban wasteland）[21-22]、“城市绿空间”（urban greenspace）[23-24]、
“城市裂缝”（cracks in the city）[25]、
“失落的空间”（lost space）[26]等。但是，这些术语并不能直接、清晰表达“空”这一内涵。表1汇总了当前与空地联系最紧密、最具代表性的定义。可以看出，国际学术界普遍认为，“空”是指曾经可能被利用但是当前没有被利用的状态。
2.2 人地关系视角下的城市空地概念
吴传钧先生在1991年指出应当以地域为基础开展人地关系研究。根据这一思想，城市空地的概念首先要从“地域”角度明确城市的概念，然后要从“人”与“地”交互作用的角度定义“空”。结合国际学术界的普遍观点，可以将城市空地定义为：城市范围内处
表1　城市空地代表性定义
Tab.1  Representative explanations of urban vacant land
作者年份定义
NIEDERCORN & HEARLE1964年 未开发且不处于水面以下的土地[27]
NORTHAM1971年残余地块，有自然限制的地块，企业储备地，投机土地，政府储备地[28]
BAUDRY1991年未集约利用的土地或未集约化管理而处于自然发展状态的土壤[29]
ACCORDINO & JOHNSON2000年空置两年以上的建筑或地块[30]
PAGANO & BOWMAN2000年未利用或未被充分利用的地块包括棕地、空闲地、近期拆除建筑物的地块、荒地、草地等未开发土地，
以及不能建造建筑物的土地[31]
2004年公有和私有的未利用或被遗弃的土地，曾经建造过建筑物但被遗弃、查封、部分破坏或拆除的土地[3]
NLUD （NATIONAL LAND USE DATABASE）2003年英国的空地规定为：已经开发但是当前为空置、无须经特定治理就可以开发的土地，比如拆毁地、拆除地、平整过的土地[32]
DAVIDSON & DOLNICK2004年美国规划协会：未用作任何目的土地或建筑；未建设改良的地块[33]
NYC DEPARTMENT OF CITY
PLANNING
2010年没有合法建筑的、未用于合法用途的土地[34]
N EMETH & LANGHORST2014年利用状态低于自身功能或资本产出能力的未充分利用的地块；没有建筑的、人类当前未利用的土地；
空置60天或120天或更长时间的建筑[5]
KIM等2015年城市空地包括后工业化地块（如棕地）、长有植被的荒地、建筑遗弃地、交通道路两侧空地[35]
中华人民共和国国土资源部2012年闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的
动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用
地总面积不足1/3或已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也是闲置土地[36]中国国家标准化管理委员会2017年空闲地是土地利用类型的一种，即城镇、村庄、工矿范围内尚未使用的土地，包括尚未确定用途的土地[37]
73宋小青等：城市空地的内涵解释与研究方向
于未被利用状态的土地。其中，城市范围包括城市行政区范围、城市规划区范围和城市建成区范围（包
含城中村）；未被利用状态包括从未开发建设、已开发建设且被废弃（或遗弃）。被划入城市生态保护红线范围的土地如城市绿地，发挥着被政策赋予的特定生态功能，因此不应纳入城市空地[13]。
3　城市空地的类型：列举还是统一分类框架？
3.1 城市空地类型列举研究现状
城市空地在国家、城市之间差异显著，宽泛的定义缺乏实践意义。对此，学界普遍采用分级列举法阐释城市空地及其类型。可以从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度总结城市空地的类型（表2）。3.2 列举研究反思与统一分类框架
显然，列举的结果过于破碎，只能反映“人”或“地”的部分属性和联系。迫切需要回归“人”与“地”交互作用内涵，从城市化社会过程、经济过程和生态过程出发，构建更加综合的城市空地分类框架（图1）。具体可以引用失业理论，划分结构性、摩擦性和周期性城市空地[13]。其中，结构性城市空地是指城市范围内因土地自身属性限制而处于未被利用状态的土地，比如，过于破碎、形状不规则或有环境问题的地块形成的空地；摩擦性城市空地是指城市范围内因土地供求信息不匹配、土地市场不健全或经济调整而处于未被利用状态的土地，比如，产业结构升级引起的“去工业化”而形成的空地、土地投机而产生的空地；周期性城市空地是指城市范围内因国民经济和社会活动衰退而处于未被利用状态的土地，比如，居住人口减少、企业倒闭、经营成本过高导致的工业外迁、投资不足引起的空地。
表2　城市空地代表性的分类
Tab.2    Representative typology of urban vacant land
分类依据空地类型文献来源人地关系内涵
土地覆被裸土地、城市边缘农地、最近平整的土地、废弃地、被遗弃的建筑地、荒地、草地等未开发的土地等PAGANO & BOWMAN, 2000[31];
BOWMAN & PAGANO, 2004[3]
强调“地”的实际组成要素
土地用途住宅空地、工商业空地City of Ottawa, 2017[38]强调“人”对“地”的使用目的
土地属性按权属不同将城市空地分为私有、公有（包括城市所有、公共组织、州或联邦政府所有）、私人和城市共同所有、其他NYC Department of City Planning,
2017[34]
强调“地”的组成要素性质和
以“地”为基础的“人”的社会
经济关系，忽视“人”的干预
按开发与否将城市空地分为未开发土地、已开发土地，未开
发土地细分为适宜开发的土地和不适宜开发的土地，已开发
土地细分为污染地和未污染地等
KIM， et al, 2018[39]
综合角度后工业化地块、被遗弃的土地、无人看护的植被地、有环境限制性的自然地块、交通设施两侧的地块KIM， et al, 2018[39]强调“地”的实际组成要素、性
质及其“人”的影响，忽视人地
交互作用
规模小或不规则的残留地、自然条件不适宜开发的土地、企业储备地、因投机而被私人储备的土地、政府储备地等N EMETH & Langhorst, 2014[5]; NORTHAM, 1971
[28]
图1　城市空地类型研究框架
Fig.1    Research framework of urban vacant land typology
中国土地科学  2019年6月  第6期74
4　城市空地的分布：随机分布还是共性格局？
4.1 案例研究现状
起初，城市空地被认为是未开发的“插花地”“边角地”等极少数、随机现象。然而，典型城市调查数据公开后，城市空地已被认为是城市化过程中的普遍区域性现象[3，5，31，40]。例如，2014年美国124个大城市空地比重高达16.70%[16]。2015年，美国65个城市住宅空地率平均达11.48%[41]。2010年，费城市城市空地块密度高达97块/km2[42]。2016年，纽约市城市空地地块数、面积分别占城市土地地块总数、土地总面积的3.17%、5.08%[34]。2017年，芝加哥市城市空地块密度高达100块/km2[43]。2016年，加拿大渥太华城市住宅空地82 960块、面积达2 121 hm2，工商业空地1 153块、面积达1 009 hm2[38]。2016年，广州案例研究区城市空地地块数、面积分别达1 832块、1 956.02 hm2，分别占城市土地地块总数、土地总面积的8.46%、8.88%[13]。
4.2 多尺度表象格局与成因
从案例研究结果来看，城市空地已成为备受国际关注的显性问题。事实上，城市空地是驱动城市土地利用转型的社会、经济、生态过程在城市内部地域交互作用的产物，其格局与成因具有显著的多尺度共性特征。
（1）从地块尺度来看，城市空地大多地块小、形状不规则、坡度大[3，5，28，39，44]，主要分布在交通走廊两侧、产业转型区、城市边缘区，市中心或社区零星地块空置也非常多见[5]。在这一尺度上，地块形状、坡度、土壤、基岩、灾害、环境污染等自然限制容易导致城市空地[3，5，14，17，45-47]。权属状况和可开发性是城市空地产生的主要条件[5]。
（2）从城市内部区域尺度来看，与城市核心区相比，城市边缘区空地地块大、地块多、形状更为规则[4，13]。在这一尺度上，社区人口密度、人均收入、种族、居民对空地的认知等因素与城市空地形成紧密相关[48]。政府的功能分区和土地供应方式也可以导致城市空地。功能分区规定的地块用途不得更改，地块一旦空置难以被再开发利用。同时，功能分区往往会导致土地用途的隔离和交通道路两侧的残留地空置。土地分割供应往往导致地块破碎、形状怪异而难以被开发利用[5]。
（3）从城市尺度来看，无论是在最大的城市还是增长最慢甚至收缩城市，空地均有可能发生但区域差异显著。例如，2014年美国西部、南部多为规模较大的未开发建设的城市空地，而东北部、中西部的建筑废弃地较多[3，16，49-50]。在这一尺度上，引起城市收缩的具体原因，比如去工业化、郊区城市化、居住人口减少、人口老龄化、疲软的经济周期、投资下降等，以及城市行政区扩大，是城市空地形成的主要原因[3，5，13-14，17，45-47]。未开发建设的城市空地形成与城市行政区扩大有 关[44，49]。建筑废弃地的形成与城市人口减少紧密相 关[16]，例如，底特律、密西根、扬斯敦、俄亥俄州等案例显示，随着城市核心区人口衰减，大量已开发建设的土地被遗弃[17，35，51]。
5　城市空地的价值：“灰”区域还是潜在资源
5.1 价值观转型
城市空地价值认知经历了从“灰”区域到潜在资源甚至改造利用的转变。具体而言，城市空地起初被视
为城市发展的“眼中钉”。这主要由于它滋生抢劫、、杀人、抛尸等犯罪[30，52]，堆放垃圾、滋生病菌和有害物种，显著降低周边不动产价值[53-54]，制约经济增长[44，49]。可以说，城市空地已沦为城市社会、经济与生态空间的“灰”区域[13]。
然而，随着研究深入，学者们发现城市空地不仅是经济发展的重要资产[4，31]，还是具有生境、生物防治、调节气候、固定二氧化碳、净化空气、渗透雨水等重要生态功能的绿基础设施[16，34，39，55-62]。同时，城市空地也为城市农业、社区公园、小型创意企业等发展和增进社区活力提供机会[5，63]。当前，城市空地被认为是创新推动土地利用向增强城市可持续发展能力转型的潜在资源[15，64]。
5.2 多功能转型策略
城市空地无疑具有社会、经济和生态多功能价值。正因如此，对于城市空地的转型，应当因地制宜、因需制宜，而不是一味地进行产业开发。这一点在发达国家的转型策略研究中表现尤为突出。
（1）从宏观政策研究来看：①将城市空地列为扩大城市领地的资源；②对于不能扩大领地的城市，应当实施低效利用地、被遗弃土地等空地再开发；③通过区划等手段对城市空地进行管制[3]；④从政策和项目两个层面推进，前者主要是指通过区域管制、土地利用规划和财政激励，后者是指处理具体地方的空地再开发限制因素[52]；⑤积极推动城市空地临时利用政策[5]。
（2）从微观策略研究来看：社区花园、野生公园、
75宋小青等：城市空地的内涵解释与研究方向
休闲区域、城市农业乃至小型创意企业等是城市空地开发利用的方向[5，46，63，65]。其中，绿化是整治城市空地的有效措施[66]；居民对城市空地的认知也是影响其再开发的重要因素[4，22，52]。此外，加拿大埃德蒙顿市通过对工业区城市空地调查、标图建库与等级评价，为城市空地利用政策制定提供了支撑[67]。
6　城市空地研究的迫切方向
根据以上解释，当前城市空地案例已涉及人地关系地域系统研究的类型、格局、成因、价值与决策等方面，并取得了显著进展。具体包括：（1）针对不同城市的具体情况，从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度，通过类型列举法阐释了城市空地的概念；（2）初步揭示了城市空地的形态、在不同城市和城市内部核心区与边缘区之间的数量和类型差异，以及城市空地形成的表象原因；（3）证实了城市空地对城市社会、经济和生态的多元负面影响以及多功能价值，认为城市空地是增强城市可持续发展能力的潜在资源。然而，这些研究还不足以揭示人地关系内涵。展望未来，亟须围绕以下方向开展研究。
6.1 城市空地的初次形成及转化机理研究
以往研究在一定程度上揭示了地块、城市内部区域和城市三大尺度的不同因素对城市空地形成的影响。然而，这些研究仅仅抓住了问题的“两端”即表
象影响因素（社会、经济和自然生态因素）和影响结果（不同类型城市空地），属于“以现象描述现象”，忽视了深层驱动机理的探索，而深层驱动机理才能真正揭示人地关系研究的核心——“人”与“地”的交互作用。
城市空地形成包括非城市空地向城市空地的转化（城市空地形成Ⅰ）以及不同类型城市空地之间的转化（城市空地形成Ⅱ）。对于城市空地形成Ⅰ而言，这一交互作用实质上是城市化社会过程、经济过程和生态过程在城市内具体地块的耦合，表现为不同尺度的表象影响因素通过改变区域土地利用格局和功能，进而改变地块的区位、大小、形态、使用性质等属性，最终改变地块的地租产出能力。若既定用途地块的地租产出能力无法达到该用途下的地租预期，该地块便会“失业”即形成城市空地（图2）。基于这一认识，首先要将不同表象影响因素按照尺度划分为宏观（如国际的、国家及地区的）、中观（如区域的）和微观（如地方的、地块的）因素，然后分析从宏观、中观到微观因素，进而聚焦到地租这一关键点的作用路径和级联驱动效应。
城市空地是城市土地生命周期结束的直观表现。随着生命周期演化，一块空地被开发利用后也可能再次“失业”而沦为空地。因此，研究城市空地形成Ⅱ的关键在于空地类型的科学认知。以往研究往往从土地覆被、土地用途、土地属性及综合角度列举城市空地类型，忽视了“人”与“地”
交互作用的内涵
图2　城市空地形成I机理研究框架图
Fig.2    Research framework of urban vacant land formation mechanism I
图3　城市空地形成II机理研究框架图
Fig.3    Research framework of urban vacant land formation mechanism II

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