研究与决策
（邹简017号）
第11期
（总第69期）
邹城市发展和改革局 2018年11月1日
政府引导基金调研报告
在全球新一轮产业革命的背景下，我国经济发展面临转型升级的历史性机遇，供给侧结构性改革、创新驱动等国家战略的实施，直接推动了政府引导基金的快速发展。政府引导基金既是政府促进战略新兴产业发展的一项战略举措，也是鼓励创业投资的重要手段。近期，市发改局从政府引导基金的发展现状、运作模式、面临的问题以及相关建议等四个方面结合典型案例对政府引导基金进行了深入探析，希望可以为我市政府引导基金的设立、发展提供有益参考。
一、政府引导基金概述
（一）政府引导基金概念
政府引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。
政府引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新，其宗
旨是发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置导致部分创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。
私募基金运作模式（二）政府引导基金发展历程
总体而言，我国政府引导基金起步较晚，其发展历程可概括为以下四个阶段：
一是探索起步阶段。上世纪80年代，国家科委等注资成立了中国新技术创业投资公司，这标志着我国风险投资行业迈出了第一步，但是由于当时我国风险投资政策环境不完善、运作管理经验匮乏等原因，中国新技术创业投资公司在运营13年后停业关闭。1999年上海创业投资有限公司成立，开始投资设立具有基金性质的机构。2002年中关村管委会出资设立中关村创业投资引导基金，这是第一只由政府出资设立的具有引导性质的基金。
二是试点发展阶段。在“十一五“规划以及我国股权私募基金的带动下，政府引导基金进入了政策规范与试点推出的新阶段。2005年十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，第一次提出中央和地方政府可以设立创业投资引导基金。2007年两部委颁布《科技型中小企业创业
投资引导基金管理暂行办法》，支持科技型中小企业自主创新。在此期间，苏州工业园区创业投资引导基金等相继成立。
三是快速发展阶段。2008年发改委、财政部和商务部三部委联合发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府引导基金设立和运作提供了法律依据和操作指南。2011年财政部和发改委发布《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确中央参股基金的重点投资领域。与此同时，财政部与国家税务总局、国资委、证监会和社保基金会等部委也相继出台了政府引导基金的相关税收优惠、豁免国有股转持义务等政策。
四是爆发式增长阶段。2014年以来，政府引导基金的数量和规模急剧扩张，各级地方政府纷纷设立各种创投资金、产业基金和股权基金等。一方面，在《关于清理规范税收等优惠政策的通知》等文件的要求下，地方政府将财政资金的使用方式从补贴转向股权。为了防止存量资金被“清理”，地方政府也纷纷通过设立基金将其纳入财政预算。另一方面，2015年1月，新预算法正式实施，融资平台不再具备政府融资职能。在经济新常态下，为了稳增长以及促进经济结构调整，一些地方政府将引导基金作为发行债券和运用PPP之外的新融资工具，掀起了一股设立政府引导基金的浪潮。面对政府引导基金大规模增长，为进一步规范基金的设
立、运作，提高市场化运作水平并防控相关风险，2015年11月财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》（以下简称《管理办法》），2016年12月发改委发布了《政府出资产业投资基金暂行管理办法》，进一步完善了政府引导基金的政策体系。
（三）政府引导基金的发展现状（截至2018年6月）
从全国看，共设立1171支政府引导基金，总目标规模达58546亿元（含引导基金规模和子基金规模），政府引导基金本身总规模在14636-17564亿元之间。从各省看，政府引导基金数量最多的是广东省，引导基金数量127支，占全国总量的10.85%。山东、江苏、浙江三个省份的政府引导基金数量也都超过100支。政府引导基金规模最大的省份是江苏省，基金规模为8819亿元，占全国总量的15.06%。广东省政府引导基金规模为8502亿元，排名第二。从单支政府引导基金规模看，全国目标规模破千亿的政府引导基金共有13支。其中，规模最大的为江苏省投资基金，目标规模为4920亿元。
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