英国国际学生政策分析(上)
英国国际学生政策分析（上）
作者：卢瑶 陈曦 王苍龙 金亭荷
来源：《世界教育信息》2015年第07期
        摘 要：近年来，英国高等教育国际化发展进程加快，对海外留学生的吸引力也与日俱增，赴英留学生人数稳居世界第二，仅次于美国。高等教育国际化作为国家重要发展战略，英国政府在政治和经济上为其提供了大量支持。反过来，高等教育国际化的实施不仅给英国带来了可观的经济收益，也巩固了其在全球知识经济中的战略地位。文章以英国留学政策的历史演变为背景，分析了英国在国际学生政策方面的保护性、限制性和差异性措施，以及英国成功吸引海外留学生的原因，为未来中国扩大和发展留学生市场提供了有益的借鉴和启示。
        关键词：英国；国际教育；留学政策；留学市场
        一、英国留学生政策的历史演变
        （一）后殖民时代（1960-1978年）
        最早的留英学生可以追溯到几个世纪以前。二战以后，留英学生数量增长缓慢。20世纪6
0年代初，留学生规模逐渐扩大，生源多来自英联邦国家。当时，留学生教育的目的是培养亲英的政治、经济力量及延续英国当时的政治战略。英国高等教育在1963年《罗宾斯报告》（Robbins Report） 出台后跨出了国际化的第一步。此后，英国不但打开了本土学生赴国外留学的大门，也招收来自欧洲、非洲和远东的非英联邦国家的学生。当时，留学生可享受与本国学生同等的收费政策。这一举措使得留英学生数量猛涨，1963年已达到约2万名。然而，随之给英国纳税人带来的不断加重的经济负担偏离了改革的初衷。1967年，英国实行了差别性收费政策（Differential Fee Policy），对留英学生和本国学生收取不同的费用。1976年，英国政府颁布了《种族关系法》（Race Relations Act），将雇佣、培训、教育等活动中存在的歧视行为定为非法行为，为海外学生赴英留学提供了法律保障。与此同时，各大学也开始为留学生提供相关的咨询与支持服务。
        （二）全额收费时期（1979-1998年）
        在全球金融危机的笼罩下，英国的失业人数和通货膨胀率居高不下，政府于1980年决定对留学生收取“全额成本”，以减少公共支出。此举直接导致赴英留学生数量大幅下降——5年内下降了38%。1983年，英国政府采纳了当时外交大臣弗朗西斯·皮姆（Francis Pym）的
提议，实行“皮姆一揽子计划”（Pym Package），即3年内向留学生提供1500万英磅的补助（大约占原来对留学生补贴总额的1/10）。同年，英国外交和联邦事务部（Foreign and Commonwealth Office，FCO）出台了“志奋领奖学金计划”（The Chevening Scholarships Programme）及一系列的留学生资助方案。这一时期，各种服务于留学生的咨询机构得以建立，高校也积极主动地参与到留学生的招收工作当中。
        从20世纪90年代开始，全球留学生市场的竞争愈来愈激烈。虽然在世界范围内留学生规模居前3位的是英国、美国和澳大利亚，但是，加拿大、新西兰等国也开始具备强劲的竞争力。自1992年英国出台《高等教育改革法》起，英国教育开始完全面向市场，其在留学市场的地位也更加巩固。英国于1994年签署了世界贸易组织《服务贸易总协定》，承诺完全开放初、中、高等教育，以及成人教育领域的跨境交付、消费等，但因移民压力，对自然人流动暂不开放。英国期望借助其优势教育资源，扩大在国际教育的市场份额。英国各高校为了筹集办学资金及延揽人才，也大量招收海外学生。开发海外市场及大力发展留学生教育成为英国政府着重发展的方向之一。这些举措都为英国留学市场的发展提供了重要保障。
        （三）首相倡议计划一期（1999-2005年）
        20世纪末，高等教育国际化成为许多国家在知识经济时代的重要战略。与此同时，高等教育国际化也为许多国家带来了丰厚的经济收益。各国政府纷纷出台了一系列的政策以促进本国高等教育国际化。作为老牌留学生接收国，英国开始面对来自澳大利亚、美国、新西兰等多国的竞争压力。1999年，英国时任首相布莱尔推出了“国际教育首相倡议计划”（Prime Minister’s Initiative for International Education， PMI，以下简称“首相倡议计划”）。该计划由当时的教育技能部（Department for Education and Skills）负责管理，开创了把政府、教育机构、国际组织等各种资源和活动纳为一体的新模式，结束了英国高等教育国际化由各高校分别采取行动的历史。“首相倡议计划”为英国争取到了在全球经济竞争中的有利地位并重新塑造了英国的教育结构，开启了英国教育国际化的国家战略时代。
        “首相倡议计划”旨在吸引海外学生到英国高校就读， 加强大学、政府和其他组织的合作关系，共同推动英国的教育国际化发展。其主要内容包括：制定市场战略，打造英国教育品牌；新增留学生就业项目，减少签证障碍；开展“真正英国运动”，创建奖学金；新增伙伴关系项目。
        “首相倡议计划”成效显著，吸引了7万名国际学生赴英国接受本科教育，3万名海外学生
赴英国接受继续教育；提升了国际学生在英国的满意度；增进了英国与其他国家在高等教育领域的合作。
        2000年，英国国际学生人数突破了20万，估计年均带来的收益接近40亿英镑。到2005年，“首相倡议计划”超过了预期效果，新增9.3万名留学生接受高等教育，2.3万多名留学生接受继续教育。然而，这一时期英国对签证和移民问题的争论持续不断。2001年，在美国发生的 “9·11”事件导致各国将签证和移民制度严格化，英国也加强了对留学生签证的管理。2004年2月，莫克姆湾（Morecambe Bay）发生的拾贝者惨案导致21名非法偷渡的中国人死亡，这起案件直接导致了英国收紧签证政策，使得中国留学生的拒签率增高。不过，在加强留学生签证管理的同时，英国对于留学生留英就业的政策逐渐放宽，并推出多项奖学金计划，以期解决高技能人才短缺的问题。2004年10月推出的“理工毕业生计划”（the Science and Engineering Graduates Scheme，SEGS），允许理工科的学生毕业后留在英国1年。2005年，苏格兰又引入“新英才计划”（Fresh Talent Scheme），允许所有在苏格兰院校毕业的留学生毕业后可以有2年时间留在苏格兰工作。
        （四）首相倡议计划二期（2006-2011年）
        英国“首相倡议计划”二期战略发展规划更重视英国国际教育的可持续性发展，旨在维持英国在国际教育市场的领先地位。新西兰学生签证时间“首相倡议计划”二期需要完成以下四个目标。第一，在英国高等院校及继续教育院校就读的国际学生分别增加7万和3万人次。内容包括在拟拓展的海外重点市场设立营销机构及派驻营销人员，建立“英国教育”（Education UK）品牌和网站，建立“首相倡议2”专门网站。第二，增加海外战略性伙伴合作。实现方式是发展高等院校、继续教育领域海外合作关系。第三，拓展多元化海外市场。使年输送1万名学生的生源国数量增加一倍，以减少对少数生源国的过度依赖。第四，提升国际学生教学质量，提高学生就业满意度，实施学生经历计划和学生就业计划。
        可以看出，在“首相倡议计划”一期项目重点的基础上，二期加强了对留学生体的关注，更加重视国际学生的留学经历和就业问题，并且新增了国际教育海外合作关系。总体来说，这一阶段，英国留学政策呈现出两个主要特点。
        第一，增加留学生就业项目，减少签证障碍。留学经历带来的更高的工作期待是促使学生出国留学的一个重要因素。因此，“首相倡议计划”二期更加重视学生的就业能力，新增了留学生就业项目。例如，英国放宽了对留学生工作的限制，规定留学生可以有每周不超过20
小时的兼职时间，以帮助他们积累更多的工作经验。从2007年5月开始，在取得英国学士或学士以上学位的留学生，毕业后可以有2年的时间留在英国工作，而没有任何专业或成绩限制。2年后，如满足相关规定，学生也可通过多种方式留在英国，如技术移民、高技术移民、工作签证、学习或者经商。2008年6月，英国公布了新的学生签证体系——积分制（Points-Based System）。该体系简化了原有的签证程序，使签证体系更加简单、公正、透明，从而帮助学生更加顺利地拿到签证。以上政策的实施都表明，增加留学经历的附加值，会吸引更多的国际学生到英国求学。
        第二，重视伙伴关系项目的发展。这一项目主要是针对“首相倡议计划”一期过于强调招收留学生的数量而忽视海外长期合作伙伴的状况而设立的，由政府资助英国教育管理机构与外国政府部门、教育机构和产业部门建立战略伙伴关系和同盟，以寻求长期而稳定的发展关系，实现本国国际教育的可持续性发展。伙伴关系项目包含丰富的内容和层次，如政策对话、研究合作、联合课程、伙伴发展资助等形式。
        经过10年的发展，“首相倡议计划”基本实现了其目标，并且在经济、教育、政治等领域带来了明显的成效，使英国在国际教育方面一直处于全球领先地位。仅一期计划，就为英国经济带来了38亿英镑。
        “首相倡议计划”是一项由国家主导的政策，高等教育的战略发展、留学生带来的巨大经济利益是其关注的重点。该计划不仅为英国带来了巨大的经济收益，还使留学签证的成功率大幅度上升。这表明学生对英国教育品牌的认可度有所提高。除此之外，“首相倡议计划”还使英国形成了其独特的国际教育品牌、中心网络及一批商业性教育服务机构。例如，在高等教育方面，英国文化协会（British Council）与中国政府、高校进行政策对话，开展全球伙伴关系、教育市场咨询、学生流动等方面的活动。此外，就一期计划存在的问题，二期计划也及时做出了调整，主要包括两方面：第一，在长期合作关系上，与多个国家和地区签订合作项目，与多所高校建立伙伴项目；第二，提高留学生对留学体验的满意度，增强英国高校在国际学生市场的竞争力。
        然而，在肯定其巨大成功的同时，也应注意到“首相倡议计划”的一些目标未能实现。例如，使每年输送留学生数量过1万的国家数量增加一倍。同时，虽然留学生对英国留学经历的整体评价是积极的，但是也有调查显示，在社会融合方面，65%的留学生希望增加他们与英国学生的交流机会。另外，与一期计划相比，二期计划中，学生在签证和移民方面出现的问题更多。
        二、英国国际教育现状和采取的措施
        对于英国来说，国际教育是一个巨大的机会。2012-2013学年，在英国留学的国际学生人数达42.5万多人，其中来自非欧盟国家和地区的学生为299970人，来自欧盟地区的学生为125290人。英国大学校长联盟（Universities UK）于2014年4月3日发布的《高等教育行业对英国经济的影响》（The Impact of Universities on the UK Economy）报告指出，英国大学创造了730亿英镑的产值——比2009年公布的590亿英镑增长了24%。这一产值超过制药、航空、广告和市场研究、法律服务、计算机制造业等多个行业。
        2011年，英国教育输出产值为175亿英镑；2011-2012年度，国际学生在英开支达102亿英镑（根据英国高教统计局数据，其中学费支出39亿，生活费63亿），占教育输出总额的75%左右。除了直接的经济收入，国际学生教育还带来了诸多间接利益，如强化了英国教育的知名度和美誉度，推广了英语、英国文化等。在这些贡献中，非欧盟的国际学生占据了相当大的比重。例如，在2011-2012学年中，13所高等教育机构超过20%的学费来自于非欧盟学生。可以说，国际学生促进了英国教育的多元化，有助于学生们开拓国际视野。2013年，英国政府提出，未来5年本国的留学生增长率为15%～20%，必须重视国际学生并采取相关措施。以下从英国对留学生以及国际教育政策的保护性、限制性和差异化措施三个方面来阐述所采取的措施。

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