高校突发事件处置标准化研究
高校突发事件处置标准化研究
王绍让1王兴杰2徐骏3(1,3.浙江工业大学，浙江杭州310014;2.浙江工商大学，浙江杭州310018)
摘要：近年来，高校突发事件频频发生，各高校都建立了相应的处置机制，但是由于缺乏实践和理论指导，往往存在欠缺和不足。当前，高校应在应急机制研究的基础上，构建标准化的应急机制。高校标准化应急机制的核心是全面地构建预案、决策、综合保障、信息保障等机制，在功能上着重突出处置机制的覆盖范围和可操作性、实效性，在步骤程序上充分体现应急行动的逻辑性和严密性，同时要求技术措施的科学化和专业化。
关键词：高校；突发事件；应急机制标准化
中图分类号:G647文献标识码:A文章编号:1672-6847(2010)10-0048-03
本文系教育部2009年度人文社会科学研究专项课题大众化教育阶段下高校安全稳定工作标准化(课题编号: 09JDSZ1008)阶段性研究成果之一
!作者简介王绍让(1981-)，男，浙江台州人，工程硕士，浙江工业大学助理研究员，研究方向：高等教育管理。王兴杰(1965-)，男，浙江遂昌人，浙江工商大学党委副书记、副教授，研究方向：高等教育管理。徐骏(1977-)，女，浙江杭州人，管理学硕士，浙江工业大学讲师，研究方向：高等教育管理。
随着社会经济的快速发展和改革的不断深化，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等问题日益受到人们的关注，这些问题和矛盾也不断地影响和冲击着高校，高校也频频发生突发危机事件。这些事件对大学生的生命安全、心理安全和财产安全构成很大的威胁，影响了校园的安全和稳定。如何建立主动有效的突发事件应对机制，使其标准至少要达到稳定高校安全的要求，对高校达到长治久安的目标具有指导性的建设意义。
一、高校安全稳定突发应急机制的调查分析
从2003年全国范围内爆发SARS疫情、2004年发生马加爵事件开始，社会各界逐步重视高校应对机制的建设。2005年政府教育部门开始在高校开展平安校园建设活动，尤其将对突发事件应急机制建设纳入考核体系，各高校都初步建立了突发事件应急机制。在2007年浙江罗莎台风洪水灾害事件及2008年上海商学院违规使用电器引发火灾事件发生后，高校进一步加强了应急机制的研究，完善了突发事件处置领导机构和处置预案，普遍建立了校园110等危机管理的应急指挥系统，突发危机事件管理意识有了明显的提高。[1]同时进一步加强了高校危机管理的理论研究，从2006年开始理论研究呈迅速上升趋势,2009年各类高校危机管理、突发事件案例分析等文章、书籍大量涌现。但是由于国内对高校突发事件应对机制研究与国外相比起步较晚，机制建设尚处于不断地探索和研究当中，因此存在一些问题，如一些高校仍存在机构设置不合理、预案和实际脱节等问题。通过对当前高校应急机制的调研分析，我们发现不少高校还存在以下几个方面的不足:马加爵事件经过
(一)突发事件管理机制不够健全
1.没有建立专门应急管理机构。目前我国绝大多数高校没有建立具有决策和指挥功能的应急综合性管理机构，有些高校虽然建立了突发事件处置领导小组，但多数是事后临时成立，决策也是在事后开会时由相应的分管领导作出，这样严重影响了突发事件处置的效率，可能会导致大量次生问题发生，如迟报瞒报导致大量媒体不真实进行报导，进而导致事件的影响更加严重。[]我国高校的应急管理机制不健全与政府应急管理的发展有必然的联系。目前我国对突发事件的管理正处于从突发事件的随机零散管理到突发事件的集中有序管理，正逐步建立专门的危机管理机构；同时于2007年也出台了#中华人民共和国突发事件应对法，其中第30、36、56等条款都对高校突发事件预防和处置提出了新的要求。随着政府应急管理机构的完善，机制建设会进一步延伸至高校，在法律法规等方面促进高校建立健全突发事件管理机构。[3][4]
2.没有形成大联动机制。由于很多高校没有建立专门的应急机构，长期以来在应对和处置突发事件时往往都是独立部门单体工作，各职能部门未能协调运作，分工不明确，责任落实不到位，经常出现头疼医头，脚疼医脚的障碍性问题，没有形成多部门联动的宽域度处理机制。[5]学校内部没有形成学生管理部门、保卫工作部门、宣传教育部门、学校医务部门、心理咨询部门、后勤管理部门等联合机制；外部也没有形成学校、社区、卫生部门、公安、消防等政府职能部门多级联动机制；这样往往容易出现处置主体的单一性、时间的滞后性、范围的局限性和机制的应付性等情况,[6]使突发事件没有得到有效的控制和
处理。
3.没有形成全面的应对机制。目前高校的突发事件应对机制往往局限于火灾、地震等自然灾害事件，尤其是四川5%12大地震后对这方面的应对机制建设更加完善。许多高校一年一度的突发事件应对演习也只针对消防逃生和灭火演习，而对防恐、防暴及政治事件等应对机制涉及较少;2010年4、5月份连续发生的幼儿园血案也给高校敲响了警钟。全面到位的应对机制建设迫在眉睫，预防在先、应急在后才能确保校园的安全和稳定。
(二)管理技术手段不够丰富
当前高校的应急管理中，大多数还是从已有的经验出发，采取传统开会的方式，以主要领导拍板决定的形式来管理。各种信息处理技术、运筹学、规划学、系统分析等决策技术及智能化的TDD技术[7]、神经网络技术[8]都很少使用，而为决策服务的相关的案例库和灾难数据库的建设则十分滞后。[9]
(三)预警机制不够全面
预警机制的主要作用在于对有关突发事件的各种信息进行收集、研判，提前发出警报，一旦发生危机就能够快速有效地处置。预警机制的完善程度在很大程度上决定了突发事件
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管理水平的高低[10]。预警机制一般包括信息收集、信息研判、发出预警三个方面。目前有些高校在信息收集方面做得比较好，建立了很多信息收集渠道，如学生信息员队伍、班级心理委员队伍、网络信息的红马甲队伍等等。但是在分析研判和发布预警方面缺乏科学的机制。一方面没有采用科学的手段区分出隐性的信息。另一方面对危害信息分析研判不足，没有准确地把握其诱因、发展趋势和演变规律，从而未能及时发布预警信息；在预警发布方面，有些高校存在侥幸心理，认为没有发生过就应该不会发生，担心预警不合适会起反作用。
(四)队伍建设不够理想
理想的应急管理队伍按功能分应包括领导决策队伍、信息收集研判队伍、应急处置队伍、外联宣传队伍、心理干预队伍、保障恢复队伍、专家咨询队伍等，其运行模式以领导决策层为核心，以专家咨询为辅，全面覆盖突发事件预防、发生、恢复三个过程处置的相关人员需求。但目前高校队伍建设很多都局限于应急处置的保卫人员队伍建设，其他队伍大部分都是临时组成的，没有常设组织或指定的负责人，这使突发事件处置和恢复的进程达不到理想的状态。
(五)信息协调不够通畅
信息协调包括内部沟通和外部交流两方面。在突发事件发生后，以学校领导为主导的校内部沟通相对比较通畅；但是对外如政府、周边社区、新闻媒体等联系沟通时还存在许多不足。部分高校在事件发生后总是处于释疑的被动状态，一方面没有及时通过校园网络将事情的真相告知师生，导致各类失真信息泛滥，引起学校师生不必要的恐慌；另一方面没有及时把握媒体等舆论导向，没有通过外联宣传部门及时向政府、社区、新闻媒体通报事实情况，强化了外界对高校突发事件的消极影响。[11]
(六)评估机制不够完善
目前很多高校都没有建立突发事件的事后评估机制，也没有采取责任追究机制，这样不利于对突发事件进行及时的分析和评估，改进高校应对机制的缺陷和不足，进一步完善应急管理机制。
二、高校突发事件处置标准化研究
针对上述情况，课题组深入、细致地进行调研，并结合实际工作经验，对预案机制、决策机制、综合保障机制、信息保障机制等进行了标准化理论的探讨，以期达到稳定校园安全这一最低标准。
(一)预案机制
预案机制是指为处置突然发生的校园危机事件而预先制定的行动计划和应急方案。预案机制完备与否直接决定突发事件的处置效果，据科学统计表明，已制定应急预案及疏散避难对策，与未制定应急预案对
策的单位及社区相比，灾害人员伤亡可减少40%左右。预案机制是否达到标准，关键在于解决两个问题：一是预案机制是否全面覆盖高校可能发生的突发事件，二是预案机制是否具有很好的可操作性和实效性。
1.预案机制的覆盖面。高校制订的预案应根据#国家突发公共事件总体应急预案、#中华人民共和国突发事件应对法等相关规定，根据突发事件的发生过程、性质和机理。突发事件预案至少应包括以下四类:&自然灾害预案。主要针对包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等的预案。事故灾难预案。主要针对包括高校实验室等各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等的预案。(公共卫生事件预案。主要针对包括传染病疫情，体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件等的预案。)社会安全事件。主要针对包括事件，网络安全事件和涉外突发事件等的预案。
同时各类突发事件预案还可按照突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：级(特别重大)、+级(重大)、，级(较大)和级(一般)，用绿、黄、橙、红逐级加重来表示。
2.预案机制的可操作性和实效性。这是高校预案制订是否达到最低安全要求的核心问题。由于预案的制订是在以往的经验上设计而成，带有一定的主观性，因此与实际的要求可能还存一定的差距。目前高校预案覆盖面基本上都达到了要求，但是部分高校在可操作性和实效性还存在不少的问题。首先是预案演
练不足。一是演习次数太少、参与面太窄，演习往往局限于个别部门，而且并不是每年都有；二是演习内容局限于火灾逃生，现在高校演习基本上仍是火灾逃生，基本上未涉及校园防暴、防恐演习,2010年接连发生的幼儿园伤害事件应该给我们高校应急管理部门敲响了警钟。其次是预案制订不够细致。高校预案的制订往往只有大框架，由于演习不足而没有深入、细致地考虑细节问题。如学校晚上发生火灾，预案里涉及工作组的成员很多都不在学校，而第一时间能赶到的校卫队员如何分类处置预案又没有明确的说明，一旦事件发生可能会错过最佳的应急处置时间。
(二)决策机制
学校突发事件应急决策是以学校应急管理机构为核心的决策主体对突发事件处置行动和方法进行优化选择的管理行为。应急决策不仅要有效控制突发事件，减少其危害程度，同时要采取主动积极的措施，促使其向有利的方向转化。决策机制是决策机构通过切合实际的决策模式，通过科学的分析技术，同时听取专家的意见及案例库等经验借鉴，采取优化的应急方案，以达到令人满意的效果。标准的决策机制应该包括决策机构、科学的分析技术、专家紧急咨询等。目前高校在事后都建立了突发事件应急管理领导小组，作为应急决策的核心机构来处置突发事件，但是其决策往往缺乏科学的分析技术和相应的专家咨询的技术支持，决策的质量很难保证，带来的风险较大。
1.决策机构的建立。决策机构是应急决策机制的核心，它必须在有限的时间里迅速作出重大的决策，所
需时间往往以分、秒来计算，决策权力需要高度集中。这就要求决策机构的人员组成必须由学校主要领导担任总负责人，同时还需要吸纳心理干预人员等相关职能部门的人员，以便对各类问题进行专业化的分析，从而形成一个有效的决策团体。
决策机构的建立同时还需专家咨询系统的决策支持。决策机构在突发事件发生的情况下，由于处理信息的方法和考虑的角度有限，可能会导致病急乱投医的现象，从而影响决策质量。而通过集合各领域组成的专家咨询团可以弥补这些问题，为决策团体客观地分析突发事件提供对应管理咨询和技术咨询，使决策团体能够全面考虑、反应迅速、决策有效。[12]
2.科学的方法和技术的应用。科学是决策机制的过程目标，也是达到最终目标的根本保证，其要求对突发事件信息进行科学的分析和准确的分类定级，通过相应的数学模型为决策者提供最佳决策方案、次佳决策方案及再次佳决策方案，并经过科学的技术对备选方案进行可行性分析，其中包含技术、政治、经济、行政等可行性，使决策团体有据可依，保证决策质量。
3案例库和数据库的建立。决策者的经验和观点往往决定决策方向和方法，但是由于学校突发事件处置的实践经验毕竟有限，不可能涉及方方面面，这就需要案例库和数据库的经验支持，为决策团体提供借鉴。其应包括突发事件处置的典型案例，不仅包括高校的，也应有其他的；不仅包括成功
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福建论坛(社科教育版)2010年第10期
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的，也应有失败的案例。同时可以按照突发事件的类别进行分类管理，从而快速地为决策团体提供实例参考。
(三)综合保障机制
综合保障机制是高校确保应急突发事件管理迅速有效所需的人力、物力、财力等后勤保障。在财力上筹措应急资金，在物力上储备救援物资与装备和建立应急场所，在人力上建立医疗恢复队伍等，同时还需建立应急通信系统等，确保信息通畅。[13]
1.应急资金。#国家突发公共事件总体应急预案规定：要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。目前高校在财产上属于统一管理，没有特别划定的应急救助资金；但在学校经费运作紧张的情况下，应急经费就不能得到保证，影响应急管理的效率。高校应急经费可以参照政府的预算比例。根据#
中华人民共和国预算法规定，各级政府预算应将本级预算支出额的1%~3%设置为应急资金，用于自然灾害等特殊开支。
2.应急物资。#中华人民共和国突发事件应对法第三十二条规定：国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。高校也应当设置备灾仓库，根据突发事件可能发生的特点和要求，配备重点的储备物资，包括应急所需的物资、设备、设施和工具等。
3.应急场所。#中华人民共和国突发事件应对法第十九条规定：城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。高校是国家人才培养的孵化基地，也是前沿学术、科学研究的重要场所，肩负国家兴旺强盛的重要使命。高校的安全稳定与否直接影响到社会的正常秩序和国家的发展进程，所以高校应根据当前的安全形势和实际情况，以安全、方便、就近为原则建立合适的应急避难场所，原则上应建在距学生密集的场所步行5~10分钟范围为宜。
4.应急队伍。综合保障机制的应急队伍主要指应急后勤保障队伍，应该具有物资供应、食品运输、卫生
救护、工程维护、信息传递等保障能力。为加强保障队伍的能力建设，首先应建立专门保障队伍，队伍应由其功能部门单位人员组成，可以由学校后勤集团统一调配；其次应加强保障队伍的培训和演练，根据不同环境、不同保障方式制订相应的保障预案并进行科学的演练，做到应急保障时行动迅速、保障到位。[14]
(四)信息发布机制
信息发布机制是指高校向社会公众传播公共信息的行为。高校在应急机制启动的同时，就应迅速启动信息发布机制。信息发布机制应包括信息发布主体、信息发布内容和信息发布形式。信息发布主体应以学校宣传部门为主，可以建立新闻发言人制度，保证信息的权威性和口径的高度统一性，避免多渠道导致信息混乱，以至于谣言和流言四起。信息发布内容应遵循三个有利于原则，即有利于突发事件的处置、有利于保护学校师生的生命和财产安全、有利于维护学校的形象；同时要求内容必须要具有高度统一性、及时性和导向性，既满足社会公众的知情权，又能引导社会公众正确地对待学校的突发事件。其内容应包括突发事件的性质类别、危害程度和波及范围，初步判断的发生原因，已经和正在采取的应对措施，对事情发展的趋势判断及对学校师生的行为建议等。[5]这样可以更好地取得社会公众理解和支持，避免次生、衍生问题的发生。高校信息发布的形式以对象来分主要有校内师生和校外公众，校内信息发布以学校主页、论坛为主，并辅以手机短信平台等，积极主动地发布信息，确保有效性和及时性；校外信息发布以新闻发布会、政府职能部门的权威发布为主，通过广播、电视、报纸、网站等媒体进行报道，
发布相关信息。
同时，高校宣传部门应根据突发事件的程度和类别，制订相应的新闻发布方案，并根据实际情况和社会舆论的反响，及时地确定发布方案和发布内容，有效地组织好信息发布工作。
(五)组织机构专业化要求
应急组织机构的专业化要求指应急人员能力、人员组成的结构、应急的手段措施是否达到专业化的要求。
1.应急人员的能力要求。应急处置人员必须具备各种救援专业技术和防护知识，具备执行抢险救灾的技能和救生、救护的能力。目前高校的现场处置人员以保卫干部、校卫队员为主，而校卫队伍流动性较大给能力的专业化要求带来了一定阻碍，所以高校在加强队伍专业化建设的同时，仍需要提高待遇，稳定校卫队伍，不断提高队伍的应急能力。
2.应急人员的结构要求。根据突发事件应急任务的要求，其队伍的规模、人数、类别必须与之相匹配，同时要求各类人员之间有序配合，做到无缝连接，使保障力量达到最优化。人员结构应包含学校主要领导、保卫部门、学生管理部门、宣传部门、心理咨询部门、后勤保障部门等相关人员，涵盖各类突发事件所需的队伍要求。
3.应急手段措施要求。一是要求应急设备尽可能地科学化、专业化和现代化，应急设备的先进与否很大程度影响了应急处置的效率；二是要求应急处置措施技术必须达到专业化的要求，如火灾发生时，救援被困学生时应采取规定的疏散技术，进一步提高应急处置效率，减小突发事件带来的损失。
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