大熊猫国家公园体制试点：成效、困境及对策建议
作者：孙继琼 王建英 封宇琴
来源：《四川行政学院学报》 2021年第2期
[作者简介] 1.孙继琼，中共四川省委党校经济学教研部副教授；2.王建英，中共阿坝州委党校教师；3.封宇琴，中共四川省委党校硕士研究生。
[收稿日期] 2021-03-01
[基金项目] 成都市哲学社会科学规划项目（项目编号：YY0520200530）；四川省软科学研究项目（项目编号：2020JDR0289）。
文/孙继琼1 王建英2 封宇琴3（1.3.中共四川省委党校，四川成都610072；2.中共阿坝州委党校，四川阿坝624000）
内容提要：在大熊猫主要栖息地整合开展大熊猫国家公园体制试点，在体制试点基础上设立和建设大熊猫国家公园，是党中央、国务院统筹推进“五位一体”总体布局的重大战略决策。本文基于大熊猫国家公园体制试点的深入调研，对大熊猫国家公园体制试点的成效、困境以及对策建议进行了分析。文章认为，大
熊猫国家公园体制试点在体制机制完善、栖息地保护修复、国家公园功能发挥上取得了显著成效，但仍面临思想认识、政策体系、跨区域协调、资金投入等方面的困境。进一步推进大熊猫国家公园建设，应立足现有问题，在提升思想认识、完善政策体系、健全协调机制、加大资金投入上下功夫。人口最多的国家前十名
关键词：国家公园体制试点大熊猫
中图分类号：D63-31文献标志码：A 文章编号：1008-6323(2021)02-00-08
自1872年世界上第一个国家公园——美国黄石公园诞生至今，国家公园作为公认的较为成功的保护地管理模式，受到世界各国和地区保护界的推崇[1]。截止2009年，已有158个国家成立了3417处国家公园，占地面积420万平方公里[2]。相对于国外国家公园建设实践，我国的国家公园建设相对较晚。党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”。2016年，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《大熊猫国家公园体制试点方案》，大熊猫国家公园体制试点正式推进。大熊猫国家公园体制试点，对于稳定大熊猫繁衍生息、促进人与自然和谐共生具有重大意义。
一、大熊猫国家公园区域概况
根据世界自然保护联盟(IUCN)的定义，国家公园是主要用于生态系统保护及游憩活动的天然陆地或海洋 [1]，具有公益性、国家主导性和科学性的特征[3]。在我国首批设立的10个国家公园体制试点中，大
熊猫国家公园具有“一最、二大、三多”的特殊性。“一最”，即涉及省份最多，大熊猫国家公园是首批试点国家公园中唯一一个横跨三个及以上省份的试点区域。“二大”，即海拔跨度大、整合难度大。试点区内海拔跨度近5000米，最高山体海拔5588米，最低山体海拔595米，是全球地形地貌最为复杂地区之一，区内有各类自然保护地82个，分属于各级政府和各行业部门管理，整合难度大。“三多”，即原住民多、矿点多、旅游经营机构多。试点区涉及152个乡镇12.08万人，试点核心保护区现有原住民5553人，共有矿业权263处，旅游经营机构1107个，保护与发展矛盾突出。
从空间范围看，大熊猫国家公园体制试点涉及四川、陕西、甘肃3省12个市(州)30个县（市、区），总面积达27134平方公里，包括岷山、邛崃山-大小相岭、秦岭、白水江等4个片区。其中，四川试点区域包括成都、眉山、德阳、绵阳、阿坝、雅安、广元7个市(州)，试点面积为三省中最大，达20177平方公里，占比74.36%。陕西试点区域包括西安、宝鸡、汉中、安康4市，试点面积为4386平方公里，占比16.16%。甘肃试点区域包括陇南1市，试点面积为2571平方公里，占比9.48%。
为促进差异化管理与保护，大熊猫国家公园试点区域分为核心保护区和一般控制区两种类型。其中，核心保护区面积达20140平方公里，占比74.22%，该区域是大熊猫种繁衍生息的关键区域，也是实施最严格管控的区域；一般控制区面积为6994平方公里，占比25.78%，该区域是生态廊道建设的重点区域和居民生产、生活的主要区域。
试点区内土地类型多样，有林地、草地、耕地、工矿仓储用地及住宅用地等多种用地类型。其中，林地面积最大，达23231平方公里，占比达85.61%，面积位列第二的是草地，面积达1809平方公里，占比为6.67%，耕地面积214平方公里，占比0.79%，工矿仓储用地与住宅用地28平方公里，占比0.10%。从人口分布情况看，试点区内人口总数达12.08万人，涉及到藏、羌、彝、等19个少数民族。其中，核心保护区人口数量为5553人，占比4.60%，一般控制区人口115285人，所占比例为95.40%。各省试点区域人口分布差异较大，其中，四川人口数量最多，达8.99万人，占试点区域人口总量的74.42%，其次是甘肃，人口总量为2.32万人，占比为19.21%，陕西试点区域内人口总量为0.77万人，占比为6.37%。
大熊猫栖息地是价值最突出的自然遗产之一[4]，具有全球意义的保护价值和伞护作用。目前，大熊猫国家公园试点区域内有野生大熊猫1631只，占全国野生大熊猫数量的87.5%。大熊猫国家公园体制试点，有利于发挥国家公园管理体制的优势，加强大熊猫及其伞护的生物多样性的整体保护。
二、大熊猫国家公园体制试点
为有序推进大熊猫国家公园体制试点，《大熊猫国家公园体制试点方案》对试点任务及要求做出了明确部署。2017年以来，四川、陕西和甘肃三省按照《大熊猫国家公园体制试点方案》的要求，积极推进试点工作，取得了明显成效。
（一）管理体制和运行机制日益规范
国家公园的管理体制一直是中国国家公园体制试点的难点[5]。从国际经验看，在国家公园管理实践中，各国立足自身实际和基本国情探索形成了以美国为代表的中央政府集中管理模式、以德国为代表的地方主导管理模式和以日本为代表的中央—地方结合管理模式[3]。大熊猫国家公园试点区域南北跨590公里，东西跨度583公里，试点区内现有各类自然保护地82个，占试点区域总面积的78.7%。其中，拥有自然保护区45个，森林公园14个，地质公园5个，风景名胜区15个，湿地公园1个，世界自然遗产地2个。如何有效整合现有保护地的资源，解决生态保护职责不清、多头管理、重复管理等历史遗留问题[6]，是大熊猫国家公园体制试点中亟待回答的重大课题。
为破解“九龙治水”难题，大熊猫国家公园体制试点以健全管理体系为核心，组建了大熊猫国家公园“管理局—省级管理局—管理分局—保护站”四级管理机构，形成了“1+3+14+147”的管理体系，即1个大熊猫国家公园管理局，3个大熊猫国家公园省级管理局， 14个管理分局和147个保护站。按照“既不与林草局现有职能重复、又要满足大熊猫国家公园体制试点需求”的原则，将分散在环保、林业、国土等部门的生态管理职责划入大熊猫国家公园管理机构，将大熊猫国家公园范围内各类保护机构的资金、资源、资产、人员等按程序移交到大熊猫国家公园管理局直接管理。通过机构改革和职能整合，实现了统一管理、系统管理、分级管理、协同管理，凝聚了保护合力。
此外，为保障试点积极开展，大熊猫国家公园成立了由国家林草局牵头的试点协调工作领导小组，三个试点省份也分别建立了由分管省领导牵头的领导小组，旨在加强对试点工作的组织和综合协调。为促进大熊猫国家公园管理机构有效运行，大熊猫国家公园管理局制定了《大熊猫国家公园管理机构职能职责》，对管理机构的职责职能进行了明确规定，并对公园管理机构与地方政府的职责范围和管理边界进行了厘清，为有效推进大熊猫国家公园体制试点提供了机制保障。
（二）生态治理和项目退出积极推进
大熊猫是世界生物多样性保护的旗舰物种。长期以来，我国高度重视大熊猫保护管理，第四次大熊猫调查结果显示，全国野生大熊猫种数量为1864只，较第三次调查增加268只，增长16.8%；大熊猫栖息地面积为258万公顷，较第三次调查增长11.8%。但值得注意的是，由于人为和自然因素的影响，大熊猫栖息地破碎化特征仍较为突出，目前尚有46.2%的栖息地、33.2%的种在自然保护区体系外，大熊猫保护和长期生存仍然面临严峻的挑战[7]。如何减少人为因素的影响，加强栖息地保护修复，创造有利于大熊猫繁衍生息的生存环境，是大熊猫国家公园体制试点的重要内容。
试点以来，大熊猫国家公园共投入资金45.8亿元实施了天然林保护、退耕还林、大熊猫栖息地保护修复、生态廊道建设等生态建设工程。其中，四川省整合投入资金3.74亿元，实施了黄土梁、土地岭、泥巴山等6条大熊猫生态廊道建设工程，修复廊道植被68平方公里，恢复大熊猫栖息地28平方公里，为大
熊猫隔离小种流创造了有利条件。陕西省专门制定出台了《大熊猫国家公园陕西秦岭区栖息地修复》专项规划，实施生态空间治理工程，推进栖息地保护修复项目建设，促进栖息地板块融合。
此外，为减少人为因素的影响，大熊猫国家公园体制试点过程中着力开展了矿山清理和工矿企业退出工作。四川、甘肃、陕西三省分别编制了清理和退出方案，引导企业采取“避让退出”的方式逐步关闭注销，引导矿山职工转产就业，并在社保购买上给予一定政策优惠。试点以来，共清理整顿大熊猫国家公园内矿业权、小水电、旅游设施等生态环境突出问题315个，关闭矿业权229宗，退出矿业权113宗。此外，为减少工程项目对栖息地原生环境的影响，对“川藏铁路”“都四山地轨道”“九绵高速”等需要进入国家公园的重大发展项目，积极采取以隧道、桥梁、预留交流通道等方法穿越，以最大限度地保护大熊猫栖息地的完整性和连通性。
（三）社区参与和教育游憩不断突破
社区参与是国家公园解决自然资源保护和社区发展关系的重要途径[8]。大熊猫国家公园试点区域涉及居民较多，社区参与是国家公园建设中不可回避的重大现实问题。此外，大熊猫国家公园蕴含了丰富的自然和人文资源，能够为公众提供精神享受、教育、娱乐与参观等机会[9]，积极促进生态教育功能发挥，是大熊猫国家公园体制试点的主要任务之一。
在促进社区参与方面，大熊猫国家公园探索建立了以管理分局为主体的 “共管理事会”，旨在打造共建
共管共享的协调沟通平台，调动保护地及周边原住居民参与保护地建设与管理的积极性，实现自然保护和社区发展“双赢”。以大熊猫国家公园绵阳管理分局共管理事会为例，该理事会共由47名共管理事会成员组成，通过参与发展规划、项目建设、利益协调等事项，在解决生态保护与社区发展的矛盾上发挥了重要作用。此外，在加强入口社区建设方面，大熊猫国家公园管理局与雅安市政府合作，打造“园地共建”先行区，联合地方政府打造入口社区和特小镇，搭建社区转型发展平台，其中，荥经县大熊猫国家公园南入口社区、彭州湔江河谷等为代表的国家公园入口社区项目建设稳步推进。四川省管理局、德阳市政府、中林集团合作投资100亿元，在绵竹入口社区打造“大熊猫国家公园创新示范区”，成为国内首个“国家公园会客厅”。
在发挥教育游憩功能上，大熊猫国家公园积极搭建生态体验和环境教育平台，初步形成了大熊猫国家公园自然教育基地网格，国家公园自然教育公共平台相对成熟。试点期间，四川省积极打造“自然教育先行试验区”“生态体验先行试验区”“熊猫生态小镇”，评定了王朗、唐家河、龙苍沟等19个省级“大熊猫国家公园自然教育基地”，制作发布了宣传片《大熊猫国家公园——世界本来的样子》；陕西省编制了《陕西大熊猫国家公园》期刊，推出了“秦岭大熊猫文化”网站专栏，有利于培养公众树立尊重自然、保护自然的生态意识。
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