论人民政协界别制度与组织优势的效能优化
作者简介：李旭辉，秦皇岛市政协研究员，主要研究方向为农村经济、区域经济与社会管理；江生亮，中央社会主义学院学报编辑，研究方向为国际政治、执政党建设等。
①　习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立７０周年大会上的讲话》，２０１９年９月２０日，ｗｗｗ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／ｌｅａｄｅｒｓ／２０１９－０９／２０／ｃ＿１１２５０２０８５１．ｈｔｍ，２０２１年５月６日。
社会主义协商民主
论人民政协界别制度与组织优势的效能优化
李旭辉１，江生亮２
（１．秦皇岛市政协，河北秦皇岛０６６０００；２．中央社会主义学院，北京１０００８１）
摘　要：在人民政协的发展历程中，界别作为人民政协产生、存在和发展的重要基础，充分发挥制度与组织优势，对彰显政协特、推进政协履职至关重要。人民政协界别制度便于社会各领域、阶层、行业、团体的利益表达，利于各社会阶层参与国家决策、社会管理，促进社会治理整体效能提升，利于中国特社会主义政治、经济、文化、社会和生态文明“五位一体”建设。界别组织优势的充分发挥是人民政协履行职能的基本依托，合法性使其在人民政协中的地位不断强化，与社会发展、多元治理的现实需求契合；专业
性使其在人民政协中的能力不断强化，组织化水平提升、聚拢效应扩大、整体优势发挥与创新催生新发展、时代催生新使命的历史要求契合；拓展性使其在人民政协中的作用不断强化，不断扩大人民政协的团结面和包容性，与人民政协为人民的价值追求契合。在新发展阶段，在以新发展理念构建新人民政协发展大格局的进程中，要深入研究人民政协界别的制度与组织优势，工作实践中构建好界别制度体系、发挥好界别整体优势，充分体现界别政治属性与社会属性的双重价值，不断探索与创新人民政协界别工作。坚持党对新时代人民政协工作的领导，开创党建引领人民政协界别工作新局面，党员委员参加双重组织生活制度化、规范化，实现党的组织对党员委员的全覆盖、党的工作对政协委员的全覆盖。
关键词：人民政协；界别制度优势；组织优势；党员委员
中图分类号：Ｄ６２７  文献标识码：Ａ  文章编号：１６７１－２８１１（２０２１）０３－００６０－１１“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造”；“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特的制度安排”。①在人民政协的发展历程中，界别作为人民政协产生、存在和发展的重要基础，充分发挥制度作用与组织优势，对彰显政协特、推进政协履职至关重要。在新发展阶段，在以新发展理念构建新发展格局的进程中，要深入研究人民政协界别（以下简称政协界别）的制度作用与组织优势，通
过扩大团结面、增强包容性，拓展大众的有序政治参与空间，并在实践中不断地探索与创新政协界别工作。
一、政协界别的由来与概念
在我国的政治体制中，人民政协是唯一按界别组成的政治组织，从酝酿成立开始就带有明显云南社会主义学院学报　２０２１年第３期ＮＯ ３，２０２１
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“由界别组成”的彩。人民政协的界别是参加人民政协的各党派和无党派人士、各团体和各族各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，是人民政协的组成单位，是区别于我国其他政治组织的显著特点，是人民政协性质的重要表现形式。①界别是人民政协的显著特、突出优势，作为主要的会议组织形式、运行机制、工作载体，首要的是在其由来的基础上厘清其概念与范畴。
（一）政协界别的由来
１９４９年６月１５日，新政治协商会议筹备会第一次全体会议在北平中南海举行，出席会议的有中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族、海外华侨等２３个单位，１３４名代表。新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议于１９４９年９月２１日至９月３０日
在北京举行，中国共产党及各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨和无党派民主人士等单位的代表（含候补代表、特邀人士）共６６２人参加了会议。②人民政协成立之初的“单位”（也称为“组成单位”或“代表单位”）是“界别”的雏形，当时有４６个“单位”（候补代表７７人没有计入），其中党派占１４个、区域占９个、军队占６个、团体占１６个，特邀人士记为１个“单位”。同时，由于人民政协第一届全体会议代行全国人民代表大会职权，与会“单位”较多也是当时政治的需要。在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议时，界别单位调整到２９个，区域、军队代表不再参加人民政协组织。以界别单位组成的人民政协成为最广泛的爱国统一战线组织，与一元主导下的的国家治理格局相适应，并积极发挥其职能与作用。在人民政协搭建民主协商平台、促进政党政治参与的进程中，界别单位的作用与优势不断得到发挥和重视。１９５４年１２月全国政协二届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》第一章第一条明确指出“中国人民政治协商会议以各民主党派、各人民团体为基础组成”。民主党派、人民团体为主体的界别单位是人民政协成立之初就有的组织形式，其在很大程度上决定着人民政协的性质与定位、职能与作用。主席指出过，“政协的成员主要是党派、团体推出的代表”③，所以，政协委员的党派、团体性，即界别性，是区别于其他政治组织人员的显著特征，也奠定了人民政协组织优势的基础。
（二）政协界别概念辨析
“界别”一词，古有“边界告别”之礼、“以界别区域”之喻，今取“界”的“分界”“别”的“类别”之意，“界别”是“类
别的划分”的表达。人民政协最初建立时，是希冀通过一个“多阶级联合政党”来获得政治合法性，从而按照“政协—政府”的顺序制宪建国，“社会各界”即被称为“参加单位”，“参加单位”即政协界别的前身，就此来看，政协的界别大致是各阶层各利益体的划分和区别。④初期的人民政协，组成单位的各政党、各人民团体、无党派人士和其他有关方面形成了不同的界别，而且随着经济社会的发展，一些行业或职业等代表人士有序成为政协委员，被划为相应的界别，界别的设置也在与之变化与调整。上世纪八十年代开始，人民政协不断壮大，界别名称力图求精，界别数量总体增加，特别是“界别”一词正式提出。２０世纪８０年代由中共中央提出并经与各方面协商确定的政协委员名单，把所有政协的“参加单位”称为“界别”。李瑞环担任全国政协主席期间曾明确提出：“人民政协由界别组成，政协委员是各个界别的代表。”⑤全国政协十届二次会议通过的修正版《中国人民政治协商会议章程》明确“设若干界别”。在新的世纪，“界别”一词释义更加明晰，而且在工作中“横向独立性、纵向专业性、内部联系性”更强。应该说，“界别”作为我国的政治术语，其概念更加成熟，是参加人民政协的
论人民政协界别制度与组织优势的效能优化★李旭辉，江生亮
①②
③④⑤刘兰欣：《浅析人民政协界别设置》，《天津政协》２０１２年第２期，第１３—１７页。
李旭辉：《中国特协商民主的探索、实践与发展》，《石家庄理工职业学院学术研究》２０１４年第
４期，
２９—３２页。
：《文集（第六卷）》，北京：人民出版社，１９９９年，第３８５页。
史健榕：《人民政协界别设置的历史调整与思考》，《山西社会主义学院学报》２０１５年第２期，第６９—７２页。
郑宪：《关于人民政协界别建设若干问题的思考》，《山西社会主义学院学报》２０１６年第２期，第９—１３页。. All Rights Reserved.
各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的特有组织形式，反映爱国统一战线的各个组成部分①。界别是人民政协组织的形成基础，是人民政协性质的集中反映和有效的工作载体，是社会各界有序政治参与的基本途径，是政协委员发挥主体作用的平台，其作用与优势与生俱来，而且在发展中不断强化，凸显人民政协工作特。
二、政协界别的制度作用与组织优势
政协界别是执政党发扬参与式民主理念的基本单位。②随着改革开放的持续深入、全面深化，我国的社
会生产力不断发展，社会各阶层在分化与组合的变动中利益关系日益多元化和复杂化。人民政协坚持团结和民主两大主题，通过求同存异、体谅包容、协调关系、化解矛盾，凝聚共识、汇聚力量，特别是以界别为依托与纽带，“扩大团结面、增强包容性，拓展有序政治参与空间”，更好地围绕中心、建言献策、服务大局、参政议政，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献人民政协力量。
（一）政协界别的制度作用
人民政协的各界别来源于、代表、联系着不同的领域、阶层、行业、团体。界别是人民政协为进行有组织、有选择和有分类的政治吸纳而设置的基本组织框架，界别吸纳的动力主要有两方面。一是党和国家根据政策需要，主动设置相关界别，吸纳相应的社会精英人士，体现为政策导向性。二是党和国家在社会政治参与的需要和压力下进行吸纳，满足社会政治参与的需要，体现为政策适应性。③界别的设置与发展直接作用和影响人民政协的广泛代表性和巨大包容性，界别吸纳整体上表现为人民政协吸纳。政协界别的制度作用，主要是在国家治理体系中通过人民政协搭建渠道、平台，使人民众能够公开、透明、合法、有效地进行有序政治参与。通过政协界别制度的实践，公民有序政治参与在各层次各领域不断扩大，“有事多商量、有事好商量、有事会商量”，人心凝聚，力量汇聚，国家治理和社会建设充满活力、蓬勃发展。人民政协以界别为基础，充分履行职能、发挥作用，彰显新型政党制度的优势，努力到最大公约数、画出最美同心圆。
１ 界别制度为社会各界的利益表达提供渠道、搭建平台
人民政协的性质与定位决定了政协界别制度所承载的利益表达机制，在服务和畅通各民族、阶层和社会体的利益表达方面，具有“不可替代”的重要作用，并展现出如下重要特点。具有多样性，充分反映社会各界的政治愿望和利益诉求；具有政治性，其基本立足点是中国共产党领导的政治协商、民主监督和参政议政；具有包容性，其已成为各种意见交流、交锋、交融的重要渠道、平台；具有整合性，对所吸纳的利益诉求进行整合输入。④人民政协在社会利益表达方面的优势和地位，保障了界别政治参与的通畅，扩大了不同社会阶层、体的人民众政治参与的空间，最终推动各方利益协调整合，实现共同利益的最大化。政协界别制度有利于协调、化解社会各阶层、体的人民众在观念、利益、主张等诸方面的冲突、矛盾，推动社会各方面实现沟通互动、协同整合。一是界别代表（即政协委员）能够在议事进程中畅所欲言、各抒己见。各界别在相互尊重中表达观点、交流思想，通过“民声”述“民困”、集“民智”，实现各民族、阶层、体都能够在国家政治架构中表达自己愿望和诉求。二是政协各界别地位平等、机会平等，能够保障其利益得到表达。人民政协各个界别在政治权利上没有大小、强弱之分，没有多数派和少数云南社会主义学院学报　２０２１年第３期ＮＯ ３，２０２１
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③④熊必军：《参与式民主理论对人民政协制度界别设置的启示》，《中央社会主义学院学报》２０１０年第１期，
第５７—６０页。
李后强、郭丹、陈兰馨：《政协界别变迁：中国共产党政治吸纳能力的一个研究视角》，《研究》２０１８年第１期，第４７—５９页。
董树彬、董鹏林：《政治吸纳视阈下人民政协界别变迁与优化》，《中州学刊》２０１９年第８期，第１—８页。
钱胜：《发挥政协的社会利益表达功能与途径》，《中国政协》２０１２年第２期，第３２—３８页。
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派，所有界别都具有平等地位。①三是界别的设置在调整与优化，尽可能将各阶层，特别是新社会阶层、新社会组织等代表纳入其中。政协委员的产生与社会结构、社会阶层相匹配，与经济社会发展的人员状况相链接，所以委员的产生、界别的吸纳将增强人民政协的人民性，更好地整合、沟通、表达和协调社会各阶层、体的利益诉求。
２ 界别制度有利于社会各界参与国家决策、社会管理，促进社会治理整体效能提升
界别是人民政协协商议政、开展活动的基本单位，是协商民主的动力源，具有统一战线组成部分的政治
地位，与社会纵向的概念不尽相同，却能够从中看到社会结构的“横切面”。我国政治制度中，人大代表由区域选举的代表组成，具有表达区域利益的功能；政协委员不按区域选举产生而是按界别协商产生，这样产生的委员可以不受地域和人口比例的限制，最广泛地包容各方面的代表人士，从而使政协具有最广泛的代表性和政治上最大的包容性，具有表达界别利益的功能。②由于人民政协在功能上侧重于对政策方针的谋划协商，在制度上又囊括了社会各个方面，因此在效果上与人大构成了“条”与“块”的有机结合。与实行少数服从多数的人大票决制民主形式不同的是，人民政协实行的是既尊重多数又照顾少数的协商民主形式③，政协界别协商的优势较为突出。社会的稳定需要国家与社会的交流、社会内部信息的流动，国家要时刻准备接受社会信息，倾听人民的要求，并为之作出反馈。④社会阶层构成变化进程中，利益分化、利益博弈和利益冲突需要国家高度重视与妥善解决，构建利益多元化新格局。各界别代表人士的政治参与、权益诉求、建言献策，将社会力量与公共权力有效平衡，社会管理的广泛联合能力不断提升。政协界别不仅是国家与社会阶层之间沟通的最有效的手段之一，而且能够增强其阶层内凝聚力，加强阶层间沟通与团结，扩大政权的社会基础、绘就最大同心圆。同时，政协界别的“条带型”代表性，易产生“聚拢效应”，能够真正地将各方人士的智力能力汇集起来、热情能动调动起来，并以界别组织资源为基础，把经济资源、文化（技术）资源等条带分布交织的倍加效能发挥出来。
３ 界别制度有利于中国特社会主义政治、经济、文化、社会和生态文明“五位一体”建设中国特社会主义“是在新中国已经建立起社会主义基本制度、并进行了２０多年建设的基础上开创的”，领导
创建的新中国政治属性突出地表现为“人民性”，共产党领导的多党合作和政治协商制度有利于广泛吸收各民主党派和无党派民主人士参政议政，结成广泛的爱国统一战线。⑤人民政协的人民性在界别制度方面表现突出，界别是人民政协的众基础，在新中国建立和社会主义革命、建设、改革的进程中与时俱进。一是政协界别的设置与中国特社会主义事业的发展高度契合。界别的设置始终回应着社会变化，根据国家的政治、经济发展以及社会阶层的重大变化，适时微调顺应了时代进步的要求，并且始终顺应着统一战线的发展变化；界别调整始终是渐进完善的过程，伴随着一次次变化，界别的包容性、广泛性和代表性优势愈见凸显。⑥二是政协界别的侧重在于不同的历史时期与社会主义建设的重心相呼应。人民政协第一届全体会议通过各界别委员的协商讨论，决定了我国的国旗、国歌、国都、纪年等事项，这是建立新的国家政权的历史使命。在人民政协成立初期，其通过在各种会议中开展的界别协商建言议事，“先后协商制定了一系列重要法案、讨论了重要问题，组织民主爱国人士参加等运动，组织工商业者进行自我教育和自我改造等”。“建言资政和凝聚共识从一开始就根植于人民政协的制度设计之中……为恢
论人民政协界别制度与组织优势的效能优化★李旭辉，江生亮
①②
③④⑤⑥李火林：《论政协的界别民主》，《中共浙江省委党校学报》２００６年第２期，第１００—１０３页。
郑宪：《关于人民政协界别建设若干问题的思考》，《山西社会主义学院学报》２０１６年第２期，第
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王立京：《中国公民参与制度化研究》，武汉：武汉大学出版社，２０１１年，第１０５页。
高秉雄、张江涛：《人民政协界别：变迁与改革》，《社会主义研究》２００９年第６期，第６０—６５页。
唐洲雁：《全面认识中国特社会主义的探索实践》，《光明日报》２０１３年１月１１日，第１版。
赵彤：《人民政协界别建设的发展历程》，《人民政协报》２０１４年９月２０日，第１８版。
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复和发展国民经济、巩固新生人民政权、为中华民族站起来作出了重要贡献。”①三大改造基本完成后，尽可能团结一切力量、动员一切因素来参加社会主义建设，扩大民主生活，成为政协的新任务。②在改革时期，政协界别协商焕发出蓬勃生机，在围绕中心、服务大局的原则指导下，各界别人士的“积极性和创造性充分激发，在重大课题研究、重大决策协商、反映社情民意等方面为中华民族富起来提供了强大力量”③。回顾改革开放４０年来人民政协的历程，人民政协事业的发展始终与我国的改革开放同向推进，
相互促进。改革开放为人民政协事业发展开辟了广阔空间，人民政协为改革开放凝心聚力献计出力，两者关系密切，荣辱与共。④三是界别的关注在为社会关切与众期待“鼓”与“呼”中促进中国特社会主义全面建设。政协界别广泛、积极、有序地参与国事，发挥人才荟萃、智力密集的优势，促进党委政府科学决策、经济社会全面发展。以全国政协全体会议收到的提案为例：二届二次会议收到提案中关于知识分子问题、科学技术和文教卫生方面的占６７ ２％；关于政治法律和统一战线工作方面的占１２ ８％。⑤八届五次会议提案中经济建设方面占４２ ３％；科教文卫体方面占３０ ８％；政法、统战、人事方面占２６ ９％。⑥十三届三次会议立案的提案中，经济建设方面占３８ ３２％；政治建设方面占１１ ０５％；文化建设方面占８ ３３％；社会建设方面占３１ ９７％；生态文明建设方面占７ ３２％。⑦各界别总提案数量增加的同时，其所关注焦点的范畴在扩展，从政治建设，到经济建设和社会建设，再到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。不仅提案如此，社情民意也是相同，维护众利益的同时促进事业发展。
（二）政协界别的组织优势
界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的基本组织形式。人民政协的每一个界别都由一定数量的特定委员所组成，同一界别的委员一般都具有大体相似的身份、职业特征，联系和代表着特定领域的众。⑧界别的优势，根本在于其组织的系统性与整体性。在一元主导下的多中心治理格局中，界别是人民政协“大系统”与委员“小细胞”间天
然的、必需的、不可替代的“组织”。但界别组织本身不属于一级政治组织，不具备政治组织存续和运行所需要的要义，然而其能够以相关的规章和制度等机制，在人民政协给予一定的人财物力支持下，在党政相关部门的配合下，开展一定工作。界别是人民政协参政议政的主体，界别的组织性纽带作用、络合意义是人民政协性质、定位、优势和特点的基础，界别组织优势的充分发挥将是人民政协履行职能的基本依托所在。
１ 界别的合法性使其在人民政协中的地位不断强化，与社会发展、多元治理的现实需求契合人民政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，它的成员主要是党派、团体推出的代表。⑨政协委员（即代表人士）所在界云南社会主义学院学报　２０２１年第３期ＮＯ ３，２０２１
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②③④⑤
⑥⑦
⑧⑨人民政协网：《秉持初心的双向发力》，２０１８年１２月１８日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ ｒｍｚｘｂ ｃｏｍ ｃｎ／ｃ／２０１８－１２－１８／
２２４４４１９ ｓｈｔｍｌ，２０２１年５月２３日。
人民政协网：《秉持初心的双向发力》。
人民政协网：《秉持初心的双向发力》。
王翔：《人民政协在参与改革开放中实现自我发展》，《中国政协理论研究》２０１８年第３期，第２２—２５页。
中国人民政治协商会议第二届全国委员会第二次全体会议提案审查委员会：《关于提案审查的报告》，《人民日报》１９５６年２月８日，第３版。
政协第八届全国委员会第五次会议提案审查委员会：《关于政协八届五次会议提案审查情况的报告》，《人民日报》１９９７年３月１３日，第２版。
中国人民政治协商会议第十三届全国委员会提案委员会：《关于政协十三届三次会议提案审查情况的报告》，《人民日报》２０２０年５月２８日，第４版。人大和政协怎么区分
郭丽兰：《界别协商的主体问题浅议》，《党政干部学刊》２０１３年第５期，第１８—２１页。
：《关于政协的性质和任务》（１９５４年１２月１９日），《文集》（第六卷），北京：人民出版社，１９９９年，第３８４—３８５页。
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