国际湾区发展比较分析与经验借鉴
作者：田栋 王福强
来源：《全球化》 2017年第11期
摘要：国际著名湾区具有开放的经济结构、高效的配置能力、便捷的交通系统、超强的创新能力、宜居的生活环境、包容的文化氛围、强大的集聚功能、广泛的外溢效应等特点。粤港澳大湾区建设应借鉴这些特点，科学划定湾区地理范围，制定湾区地域发展的层次性规划，引导规避产业同质竞争，打造湾区优质生活圈，并创新合作发展机制和模式。
关键词：东京湾区 旧金山湾区 湾区经济 粤港澳大湾区
作者简介：田 栋，中国国际经济交流中心战略研究部助理研究员、博士；
王福强，中国国际经济交流中心产业规划部部长、副研究员。
15世纪开始的地理大发现和随之而来的航海技术进步，带动了资本主义工业文明在全球的扩张。海洋贸易成为支撑工业文明扩张的主要方式。近四个世纪以来，以海洋贸易为主要方式的海洋经济是推动一轮又一轮全球化进程的主要力量；作为海洋贸易支柱的港口经济，也成为衡量地区与国家经济繁荣的重要指标。
随着两次工业革命和新科技革命的出现，电气化时代的来临和信息通讯技术的发展并未削弱港口经济在海洋经济中的基础地位，但港口经济开始向工业经济、服务经济和创新经济形态转变。港口经济逐渐演变为湾区经济，其内涵不仅包括传统的港口货物贸易，也包括以知识、技能、资本集聚为特征的现代产业结构，以及随之而来的人口集聚和交通网络体系的快速发展。进入21世纪以来，追求发展的全球共识进一步强化了湾区经济在国际竞争中的主体地位，全球逐渐形成若干重要的港湾经济区，较为著名的如东京湾区、旧金山湾区、伦敦湾区和纽约湾区。
一、国际湾区经济的主要特征
（一）湾区具有较强的规模效应
如东京湾区，按照一般理解的东京湾区范围即首都圈（表1），居住人口4300万，地区生产总值(GRP)约1.8万亿美元，湾区人口数量和GRP占日本全国人口和国内生产总值(GDP)比重均为1／3左右。东京都汇聚了日本全境52家世界500强企业中的39家，是日本重要的金融中心、航运中心和科技中心。
湾区的规模效应还体现在核心城市的产业竞争力方面。据日本经济产业省报告（表2、表3），作为东京都市圈核心城市的东京都，服务经济发展水平明显高于全国平均水平，信息通讯、金融、保险、学术研究和专业技术服务等服务业竞争力较强；且从劳动生产率来看，东京都各产业劳动生产率都高于全国各产业劳动生产率平均水平。
（二）湾区是引领区域经济增长的增长极，代表经济发展的未来方向
旧金山湾区人口约760万，2013年GRP近6400亿美元。根据美国统计局数据，2013年旧金山湾区人均GRP为84220美元，在全美10个大都市圈统计区域内位列第一。其中，汇聚高科技企业最多的硅谷地区人均GRP高达102535美元。旧金山湾区是美国最早从2008年国际金融危机冲击中复苏的区域之一，聚集着谷歌、雅虎、甲骨文等领先行业的著名企业。以硅谷创新科技企业为代表的高新技术产业，一直被视为判断湾区经济乃至美国经济未来增长前景的主要指标。按照旧金山湾区政府协会颁布的《湾区规划》，2010- 2040年湾区将新增112万个就业岗位，其中以知识能力为基础的专业技术服务、健康教育两大就业部门将提供63万个就业岗位，占比为56%（图1），显示旧金山湾区以高科技产业和生物制药产业支撑的产业结构仍将持续快速发展，区域经济将持续向好。
（三）湾区经济在国家经济中的重要地位决定了湾区是参与国际竞争的重要载体
国际金融危机以来，全球贸易增长速度连续数年低于经济增长速度，全球需求疲软，经济复苏进程缓慢。在此背景下，各国政府普遍通过推动湾区经济发展来增强国际竞争力。如日本政府为应对日渐激烈的海外港口竞争，重新强化本国港口发展地位，冀图以整合国内港口资源来降低运输成本，吸引长期因运输成本而在海外进行组装的制造业企业回流，于2010年8月选定东日本的东京港、川崎港、横滨港组成“京滨港”，作为东日本地区制造业企业参与国际竞争的支撑。
一、东京湾区和旧金山湾区发展的主要经验
（一）东京湾区发展的主要经验
东京湾区最早是由围绕东京湾水面所形成的港口，是日本对外贸易的核心区域。二次世界大战后，随着日本工业化和城镇化进程的加速，东京都以制造业为重心的工业经济规模不断扩大，人口开始向东京都集聚，东京都成为日本城市中经济总量和人口数量最大的城市。20世纪70年代中期，随着东京都产业结构升级的需要，东京都的制造业包括化工、钢铁、造船等行业开始向周边地区迁移，千叶县、神奈川县和埼玉县的工业经济进入快速发展时期，以东京都为核心的“一都三县”都市圈开始形成。20世纪70年代中期到90年代，东京都市圈结构继续强化。东京都着重发展以知识密集和高附加值为特征的服务经济，周边三县在承载东京都产业转移的同时，与东京都市圈外围城市马县、枥木县、山梨县和茨城县的联系开始紧密。在这一时期，人口继续向东京都集聚，轨道交通体系开始向外围四县延伸，部分产业向外围迁移，逐渐将东京都市圈结构由“一都三县”扩展为首都圈“一都七县”。东京湾区涵盖首都圈“一都七县”范围，形成以东京都为核心，以千叶县、埼玉县、神奈川县三县为中间层，以马县、茨城县、枥木县、山梨县四县为外层的“核心 中间外围”三圈层地理空间结构。回顾东京湾区发展历程，可以总结如下经验：
一是都市圈结构中城市功能分配较为合理。从20世纪70年代至今的40多年间，以东京都产业升级为契
机，周边城市不断发展。产业逐步外迁的同时，城市定位愈发明确，资源得到合理配置。如东京都定位知识密集和高附加值产业形态，着重发展创新经济和服务经济；横滨市承担东京湾湾区贸易中心功能，横滨港成为湾区最重要的对外贸易港；千叶县重点发展空港经济、国际物流和临空产业；埼玉县承接行政、居住、商务职能；茨城县则重点发展信息产业，集聚大学和科研机构（图2）。
二是轨道交通网络建设对于提高要素流动效率作用重大。东京都与周边城市主要依靠轨道交通网络的不断延伸来形成地区经济一体化目标。在日本城镇化高速发展期，日本政府通过交通规划与城市规划一体化，在不断扩张轨道交通体系的同时，在东京都周边30公里半径和50～80公里半径内规划建设新城。新城建设和交通网络的发展促进了东京都人口向周边城市分散，同时也围绕东京都为核心形成更为合理高效的人流、物流、信息流通道。
三是交通网络发展与土地利用效率提升并行。东京都市圈在交通规划方面不仅重视通过城市干线、轨道交通、高速公路等多种途径提升城市之间要素流动的效率，同时为避免城市人口集聚对交通产生的巨大压力，在新城建设时期重点发展以公共交通为导向的出行模式(TOD模式)，并注重将交通网络建设与城市土地空间开发相协调，在轨道交通站点周边开发立体式多面向，以工业、商业、居住、文化为一体的综合型步行化城区。交通与居住工作空间的紧密连接大大增加了居民公共交通出行频次，降低了人口大规模集聚的副作用。
四是以港口空间开发与再利用推进港城和谐。湾区经济的基本形态是港口经济，在工业化加速阶段，沿海岸线进行制造业布局是常见的发展形态。港口贸易和沿海制造业的扩张不仅造成严重污染，而且降低了港湾区域对城市居民的吸引力。1985年日本政府推出“面向21世纪的港湾政策”，提出综合性港口概念，在滨水区构建物流、工业与生活和谐发展模式。1990年日本政府推出“建立富饶魅力滨水区”政策目标，强调在通过填海建立人工岛后，以人工岛外沿区域作为港口泊位，在人工岛内部区域规划建设居住和商业空间；在对港口进行改造时，强调对旧有港口空间的再利用，目的是推进港城一体、和谐发展，增强城市居民对港口区域的亲近感，营造宜居港湾环境。
（二）旧金山湾区发展主要经验
旧金山湾区在地理范围上包括加州9个郡以及在9郡范围内的101个市镇。根据美国公共管理与预算委员会的统计，旧金山湾区除去固有的9郡范围外，还包括与本地区联系紧密的周边3郡，共计12个郡（图3）。
旧金山湾区分为南湾、北湾和东湾，有三大全美知名城市——旧金山、奥克兰和圣何塞。其中，圣何塞所在的硅谷地区集聚了大量全球著名的高科技企业，也因其科技创新能力享誉全球，被誉为科技创新和未来经济的引擎与风向标。旧金山湾区形成规模时间较晚，湾区城市多数形成于二次世界大战后，优美的自然环境吸引美国国内中产阶级和来自全球各地的移民到此生活，是加州唯一来自全美其他城市人
口流人大于本地区人口流出的地区。旧金山湾区人力资本较为充足且质量很高。据统计，湾区25岁及以上年龄人口中超过40%拥有学士或更高层次学位（图4）。湾区还拥有数量众多的著名大学，如加州大学及加州理工，持续不断为湾区发展提供优秀人才。旧金山湾区发展的经验主要如下。
一是宜居环境对人才的吸引是湾区能够持续引领科技创新和经济发展的主要动因。湾区优美的自然环境吸引了大批具有较高知识技能水平的人才到此地生活创业，科技人才在硅谷的集聚逐渐带动硅谷产生具有规模效应的高科技产业，随后带动周边城市的发展。长期以来，湾区宜居环境都被视为湾区经济发展的主要动因。湾区地方政府在城市发展中重视对自然环境的保护。加州以法案形式规定温室气体减排目标；湾区政府协会出台引导性规划方案，从交通、住房、城市土地开发等方面，协调城市发展、产业发展和环境保护之间的关系。
二是“小政府，大社会”的制度环境为湾区创新经济发展提供了良好的外部环境。由于体制差异，美国地方自治体系下的地方政府没有上下层级划分，在经济发展中秉持市场原则，也没有权限制定能够具有超前特征的产业政策。这种做法实际上维持了湾区较为自由、宽容的创新环境，有利于科技人才试错创新。这一特点应该被视作旧金山湾区经济发展的独特因素。
三是交通网络体系规划注重在绿交通理念指引下，通过改造现有交通体系和新建城市间交通体系，增加公共交通出行和城市间要素流动。旧金山湾区交通规划较为注重在现有产业和城市发展基础上，通
过对人流、物流状况的数据化评定，对交通体系进行改造，从而提升交通网络的便捷性，实现公共出行和要素流动的高效率，进而达到降低温室气体排放和环境可持续发展的规划目标。这种规划方案既能够提升资金的利用效率，又极具针对性地满足了产业和人口流动需求，且涵盖了环境保护这一长期目标，值得加以认真借鉴。
四是主要城市之间功能划分较为明确，且不存在相互之间的竞争。由于旧金山湾区经济主要秉持市场原则，湾区三大主要城市各自形成具有不同定位的产业结构。如旧金山市注重发展金融业、旅游业和生物制药产业，奥克兰市发展装备制造和临港经济，圣何塞市因处于硅谷重点发展信息通讯和电子制造、航天航空装备等高技术产业。
三、东京湾区、旧金山湾区发展经验借鉴
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