美国大都市区交通规划及其启示
美国大都市区交通规划及其启示
摘要：本文介绍美国大都市区的交通规划机构，其发展历史、组织形式和主要职能；考察和分析美国城市交通规划和交通研究的基本原则和主要内容；最后结合我国的实际，提出若干体会和建议。
1 美国的大都市区交通规划机构（MPO）
美国是一个联邦制的国家，由50个州组成。每个州分成若干个县，下辖市和一般地区。旧金山是例外，县和市的地域范围一致。所谓的大都市区是由若干个市（县）组成的成片地区。交通规划在大都市区范围内开展，负责的机构叫做“大都市区规划机构”（Metropolitan Planning Organization，以下简称MPO）。
1.1 MPO的沿革
二战以后，越来越多的人注意到“城市问题”（尤其是交通和住房）是一个区域性的问题，无法仅从一个市的界限内考虑解决。为了一些区域性的共同利益，先是自发性地出现了一些协调机构，后来在联邦政府有关法令的规范下，逐步产生了今日MPO。
MPO最早起源于50年代的芝加哥、底特律、纽约和费城等大都市区，目的是为州政府的公路部门编制大都市区的交通规划。著名的芝加哥交通研究奠定了城市交通规划的基础，其基本原理随后在全世界得以广泛应用。
1962年通过的《联邦资助公路法》创立了大都市交通规划机构的角。该法令规定：人口超过5万人的城市或地区，若其道路项目要得到联邦公路基金的资助，必须先有综合、滚动、协调的区域性交通规划的支持，该规定是MPO发展和存在的直接原因，因为它强调必须要有由州政府和地方政府合作完成的交通规划过程。
1964年联邦资助计划扩展到城市公共交通，它同样强调要有大都市区的交通规划。城市规划师和交通专家游说“均衡轨道--汽车轮”的重要性，从而使政府开始对旧金山湾区的快速轨道交通和其他通勤铁路予以支持。专业人士倡议要在城市区域的基础上开展综合性的大都市交通和土地利用规划，综合协调地进行交通的决策和建设，改变各交通机构各自为政的无政府状态。
其他的非交通性联邦法令也对MPO的产生起到推波助澜的作用，如1965年的《住宅和城建法》，要求相应部门为资料收集和规划提供资金。1966年的《示范城市和大都市发展法》，要求指定区域性的机构审阅地方政府对约40种联邦拨款和贷款的申请。这些法令使区域性机构的建立得到普及，全美有几十个区域性组织和规划机构在此浪潮中诞生。MPO 的职责也被赋予到这些机构中。
1970年的《联邦资助公路法》更具体地规定：在5万人口以上的城市地区要建设公路项目，必须就该项目的走向、位置和TRANBBS设计征求地方官员的同意。
1973年《联邦资助公路法》正式提出MPO的名字，该法令还同时要求大都市交通规划的经费约占联邦
交通拨款的0.5-1%。
1978年的《联邦资助公路法》阐述如何指定MPO，要求应由州长和地方政府协议产生，对在1978年以前就有的MPO可以在一年内根据有关条件重新予以认定。法令强调地方政府对综合交通规划的参与，规划的制定必须基于交通需求情况，同时参照城市总体规划、整体的社会经济、环保和节能的目标，考虑项目对未来城市发展的影响，规划的过程还包含评估不同的交通管理和投资策略。
里根时代，由于“撤消管制，自由企业，减少文牍主义”的政治气氛，MPO的职能受到削弱。MPO的日常工作变成主要是汇总各部门提出的交通项目清单，交通规划工作变得“孤立、不全面、目光短浅”。
1991年布什总统签署的“Intermodal Surface Transportation Efficiency Act”，重新强化了MPO的职能，MPO有权确定交通改善项目的优先度，直接确定大部分资金的使用方式，包括哪些可以灵活支配的资金。MPO从各县、市及相关机构建议的项目中挑选应得到联邦政府资助的项目，对公路项目、公交项目和其他的项目建设进行排序，并根据资金许可只批准那些财政上真正可以负担的项目。MPO的大部分工作侧重在计划方面，即对申请拨款的项目进行认定和确定优先度，并拟出区域交通改善的计划。根据新的交通法，计划的目的是提出一个能反映财政现实的高度协同的区域性改善计划。
1.2 MPO的主要形式
美国有联邦政府、州政府、县政府和市政府，但没有协调县和市主要事务的区域政府。MPO带有区域政府的彩，但不是严格意义上的政府机构。在众多的MPO中，其组成形式和职能不尽相同，归纳起来有4种主要形式：
政府协会的形式（Council Of Governments Approach）
这是加州甚至全美国最普遍的形式，除其交通规划的主要职能外，还执行其他任务。顾名思义，政府协会由区域内的地方政府联合组成，各地方政府选派一位或一位以上的代表，如市长或市议会成员。通过把大都市区内的主要决策者联合起来，强化了区域性规划的职能。
相对独立的机构
该类MPO专门致力于交通规划，其领导小组成员由地方政府和州政府当选的官员任命。旧金山湾区和纽约的大都市交通委员会便是这种交通规划机构的典型。
县政府内的MPO
在一些较小的或政治体制上较为单纯的都市化地区，MPO依附于县的政府机构内，这些县的区界往往涵盖了整个规划地区。
第四类MPO
基本上是由交通规划师和交通工程师组成的地域性机构，其人员大部分由州政府配备和领导。
1.3 一些MPO机构简介
旧金山湾区交通规划机构
旧金山湾区共有9个县100个市，总人口约600万，地域面积18600平方公里。
旧金山湾区的大都市交通委员会创立于1970年，该机构负责上述9个县的交通网络规划。它由19个委员组成领导小组，常务机构共有108个职员，每年运作费用约2500万美元（人员费用和顾问费用）。其主要职能如下：
•编制地区性交通规划--该规划考虑20年的发展情况，每2年修正一次，用以指导区域内的主要交通投资方向，它包括对主要交通走廊交通建设情况的考虑，并对各方
案的优劣进行权衡；
•制定投资计划--对用于公交、地方道路、公路、货运设施、自行车和行人等交通方式的资金进行安排；
•代表旧金山湾区向华盛顿和州政府争取用于交通项目的拨款。
南加州大都市区规划机构
南加州大都市区的交通规划由南加州政府联盟（Southern California Association of Governments）负责。该机构有30年历史，目前有100多个职员。南加州大都市区包括洛杉矶及周边6个县，地域范围97300平方公里，覆盖人口超过1500万，该机构主要职责如下：
•滚动、综合、协调地开展规划，编制区域交通规划，制定交通改善计划；
•提供区域内人口预测的数据；
•审阅重大项目的环境影响评估报告；
•评估区域内住房的需求。
纽约大都市交通委员会
纽约大都市区含5县1市，人口约1100万，地域面积约6000平方公里。纽约大都市交通委员会（New York Metropolitan Transportation Council）的领导成员由地方政府官员和交通、环境机构的首脑组成，共有17个委员，其中9个有投票权，8个无投票权。
纽约大都市区交通委员会通过其属下的专门机构开展交通规划和研究，主要职责如下：
•开展长远的区域性交通规划（RTP）；
•制定近期的交通改善投资计划（TIP）；
•编制规划和研究方面的的联合工作计划（UPWP）。
2 美国大都市交通规划的主要内容
前面提到，美国负责大都市交通规划的机构（MPO）在组织形式上有4类不同的特征，其所考虑的区域范围也参差悬殊。但其规划理念是一致的，都是依照联邦交通法的要求，体现“连续滚动（continuing）、综合全面（comprehensive）、多方协调（cooperative）”的过程，即所谓的“3C”规划。
交通规划的连续滚动，定期修订，保证它能不断结合实际情况的变化，为未来交通发展提供更科学的规划指导。
综合全面是交通方式本身多样性所决定的，大都市区的交通规划必须要考虑对外交通（航空、铁路、公路、水运）的影响，必须要考虑市内的各种货运交通方式（机动车、公交、自行车、行人），同时还要考虑经济、城市用地发展和环境方面的制约因素。在美国，即使是20年的长远交通规划，也十分强调对各种资金渠道的分析，并在此基础上拟定出财政上可行的规划蓝图。交通规划的综合性还体现于要与城
市的用地规划相协调，与环境保护的要求相适应。
交通规划多方协调的过程保证了规划的广泛参与性。一方面大都市的各地方政府和主要的交通机构，在交通规划方面需达成广泛的共识。另一方面，交通规划编制部门采取公众咨询的形式，广泛征询市民、各利益集团和众组织对交通规划方案的意见。
不论大都市交通规划机构的组成形式如何，编制不同层次的交通规划和交通投资计划是其共同的任务。从宏观到微观，远期到近期，总体规划到实施计划，美国大都市交通规划的主要内容包括：
湾区指的是哪些地区•区域性交通规划（Regional Transportation Plan-RTP）；
•交通改善计划（Transportation Improvement Program-TIP）；
•联合规划工作计划（Unified Planning Work Program-UPWP）；
•交通阻塞整治计划（Congestion Management Program-CMP）。
以下分别对这些规划的内容加以介绍。
2.1 区域性交通规划

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