高速公路管理体制的发展变迁
中国高速公路管理体制的发展变迁
周  斌（08110229）
（重庆交通大学，重庆市南岸区学府大道66号，400074）
摘  要：对几次全国高速公路管理研讨会作了的简单介绍，列出了面临的一些高速公路管理问题。回顾了我国高速公里管理体制的变迁过程，划分为：计划经济体制、事业性投资体制、道路收费制度和经营权转让和股份制四个主要阶段。在这个变化过程中，不断吸纳公路建设资金，缓解公路需求与公路供给不足的矛盾。以现行的公路政策思路，为了解决公路中短期债务问题，公路政策有进一步加快经营权转让，推行投资主体多元化的趋势。最后还论述了未来中国高速公路管理体制的发展。
关键字：高速公路；研讨会；管理；体制；建设
1. 前言
随着我国高速公路快速的发展，高速公路管理体制越来越被人们所重视。高速公路管理体制是
在公路交通领域实现政府管理职能的重要组织形式。高速公路是国家重要的基础设施，是经济发展到一定阶段的必然产物，也是一个国家现代化水平的重要标志。随着高速公路里程的不断增加和高速公路网的不断完善，专业化的高速公路路政管理对保障高速公路良好运行，发挥最佳经济效益的作用越来越明显。
由于我国高速公里建设普遍采取投资主体多元化的方式，因此高速公路管理体制也处于一种多元化的状态，有时会造成高速公路路政管理主体不明，严重影响了高速公路路政管理的效率，并对高速公路的良性发展和经济效益的发挥带来负面的影响。
高速公路具有无可比拟的“快速、安全、便捷”的优越性，对经济的发展起到了重要的作用。同时也应看到在市场经济逐步完善的今天，如何构建科学的管理体制以保证其健康、持续、快速发展是一个十分迫切的话题。
2. 历届高速公路管理研讨会简介
2.1  2003年全国第十二次高速公路管理工作研讨会
此次会议指出由于各省、市、自治区高速公路建设的投融资体制不同，造成了全国高速公路
管理体制混乱的局面。
广东高速公路有限公司的副总经理：业务上接受省交通厅指导，而人事、党务又由省委组织部主管，今后机构改革完成后，广东交通集团公司要归口国资局管理，集团公司是企业，但它又是正厅级单位，国资局也是正厅级，正厅管正厅，会有许多问题不好解决。
山东省高速公路有限责任公司副总经理包剑英：关键是要在提高高速公路公益性的同时，让国有资产保值、增值。关于体制问题，交通部有一个指导性的意见将更好，这样各省、市、自治区就有个标准可以参考。
2.2  2009年全国第十六次高速公路管理工作研讨会
随着高速公路建设的快速推进，高速公路在综合运输体系中的重要作用逐渐加大。然而，高速公路运营与管理中的一些问题也开始凸显。例如：高速公路应急指挥与调度、税费改革后高速公路与普通公路的协调发展、高速公路改扩建、高速公路投融资等问题。如何对高速公路进行有效管理，协调高速公路投资人和公众之间、高速公路运营管理主体和行业行政管理部门之间的关系，成为摆在高速公路管理者、学者面前的重要课题。
与会专家认为，现阶段，缺乏解决这些问题的成熟政策及制度规范，已成为制约我国高速公路产业协调、有序发展的重要因素。会议呼吁代表和专家积极参加高速公路运营管理发起的“体制与政策创新大讨论”，组织行业内专家开展课题研究，并将政策建议提交相关职能部门，为高速公路运营管理创造公平、合理的外部环境。
2.3  2010年全国第十七次高速公路管理工作研讨会
会议主题：创新与发展，围绕高速公路养护市场现状与发展趋势、高速公路联动机制与平台建设、收费政策研究等三个方面开展研究和讨论。
高速公路养护市场现状与发展趋势：
（1）养护市场的体制探讨；
（2）养护管理市场化探讨；
（3）预防性养护技术与材料应用。
高速公路联动机制与平台建设：
（1）省内网络机制与平台建设；
（2）路警、路政、路路统一协调联动机制与平台建设 ；
（3）省际间联动机制与平台建设。
高速公路免费到什么时候结束收费政策研讨：
（1）大规模改扩建后收费年限的确定；
（2）各种免费政策给运营管理带来的问题与对策；
（3）收费公路到期后管理对策。
3. 中国高速公路管理体制的发展变迁
在30多年的改革过程中，公路投资管理体制可以分四个具有代表性的阶段，各个阶段的主要特征分别如下。
3.1 计划经济体制
我国传统的投资体制是计划经济的产物，是以政府直接干预、决定一切、操纵全过程为特征的投资体制。公路建设由中央和地方分工负责，中央政府负责国家干线公路的规划与修建，地方政府负责本区域公路的规划与修建。1958年，中央政府决定，除国防公路仍由中央政府专款投资建设外，将其它公路的建设与管理权全部下放到地方，各省、市地方政府由于财政限制，对公路的建设资金主要采取挤用公路养路费解决，还采用民工建勤、以工代赈等方法建设公路。
在计划经济体制下，公路建设投资体制体现了政府计划的特点。投资决策权高度集中在政府，尤其是地方政府手中，资金来源单纯依靠养路费。政府通过指令性计划和行政审批程序决定具体的每一个公路建设项目投资规模、投资结构等。投资主体和资金渠道单一。政府是惟一的投资主体，私人投资被完全排斥，公路建设被认为是事业性投资，无偿使用，不计成本与效益。由于是“大锅饭”体制，无论是项目发生决策失误或是具体项目的设计、施工发生失误，都无法明确直接责任者，没有投资责任约束。
这一时期，投资主要依靠国家投资，地方投资和自筹资金数量很少，由于观念上对基础设施重视不够，现实中国家财政资金不足，公路建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。
3.2 事业性投资体制
从1979年到1983年是中国经济管理体制改革的起步和试点阶段，国家对财政投资实行“拨改贷”，投资体制发生了重大的变化。从1980年，国家在交通运输部分项目中试行基本建设投资有偿占用制度，基本建设投资由原先的无偿拨款改为有偿贷款。当时，交通能源基础产业成为经济发展的瓶颈产业，为了解决能源、交通发展滞后严重制约国家经济快速发展的问题，加快能源、交通建设，获得充足的资金。1983年，国家开征能源交通重点建设基金。各省也提高了公路养路费的征收标准，扩大了征收范围，使各省能从养路费中拿出更多资金用于公路建设。从此计划经济体制下传统的完全用行政手段分配资金的方法有了初步改变。1985年国务院批准征收汽车购置附加费，国产车按销价的10％征收，进口车按销价的15％征收，全部收入作为国家公路建设发展基金的资金来源，由交通部按国家规定统一安排使用。同时，各省（区、直辖市）政府也相继出台了征收客、货运附加费、公路建设基金等政策，形成了各种交通规费，进一步扩大了公路建设资金来源，该管理体制仍然是我国公路投资政策的基本制度。
事业型投资体制是市场经济条件下，公路作为政府提供的公共物品的投资模式，它与计划经
济体制下的无偿拨付有了一定的差别，形成“以路养路”、“以路建路”公路发展模式，公路“两费一金”（养路费、汽车购置费和公路建设发展基金）的事业性收费体制围绕公路使用者展开，它是在“谁受益、谁付费”的原则下进行的，该原则以后逐步演变成为谁受益谁付费的公路投融资理念，这是思想观念上的重大突破。
3.3 道路收费制度
我国实行公路收费制度源于公路建设资金严重匮乏、拓宽资金来源的迫切需要。建国后在很长时间内，国家对公路的投资比例很小，平均占国民生产总值的1%左右。我国实行以养路费为主的筹资体制以后，依靠公路系统内循环，筹集的资金增长缓慢。交通规费的增长主要依靠车辆增长，基本与公路里程无关，但是随着公路里程的增长，公路维护费用随之增加，用于新建、改扩建和道路养护的资金越来越紧张。
为了筹集公路建设资金，可以选择的渠道主要有：一是增加国家财政收入；二是提高规费；三是吸引新的资金来源。我国财政一直比较紧张，没有余力拿出资金来增加公路投资。提高规费是在原系统内筹集更多的资金，但是受到承受能力的限制。因此，吸引新的投资主体或者新的资金来源就成为必然出路。
广东首先进行了这方面的尝试。改革开放以来，广东省经济增长迅速，公路被星罗棋布的渡口截断，公路的网络优势与运输便捷的优势受到摆渡的制约，阻碍了商品流通，成为当时经济发展的瓶颈。广东省交通厅探索集资建桥的道路，借款修路成为当时首先选择的措施，1981年提出向外商借款1.5亿元建设广州至珠海公路上的四座大桥（3200米）；集资1亿元改造广州至深圳公路，为了使借款偿还有保障，采用收取车辆通行费的方式偿还借款。
此后，全国许多地方开始了收费
公路的实践，1985年，交通部明确提出了“有水大家行船，有路大家走车”的口号，为了进一步提高地方政府对公路建设的积极性，进而实行了“谁建、谁用、谁受益”的政策。原本是为了调动地方政府投资经济性，为“收费还贷”、“收费获益”提供了思想准备。但是，既然政府投资可以获得相应受益，其他方的投资没有道理不可以获得相应受益。因此，“谁建、谁用、谁受益”后来成为一种公路投资的原则。
由于高等级封闭公路，尤其是高速公路具有较强的经济性，便于收费管理，可以分段经营，具备市场化运营的基本条件。目前，我国高速公路建设需要的大量资金都不同程度地采用了贷款和集资方式筹集资金，并且绝大多数采取了收费路的形式。
3.4 经营权转让与股份制
公路收费机制是公路投融资体制的重大变革，在收费制度形成以后，公路经营权转让制度是收费制度的发展必然。收费制度刚开始主要是为了偿还贷款，但是公路收费细水长流，资金积累缓慢，在公路建成的早期，交通量较低，收费额有限，收费额与贷款偿还数量并不匹配，贷款偿还的压力大，难以偿还到期本息；在公路经营到一定时期以后，现金流才会远大于贷款本息。为了解决现金流与贷款偿还之间的错位问题，考虑把未来的收益提前变现，用于偿还当期贷款，经营权转让就是把未来收益提前变现的方法，经营权转让可以把未来预计收取的通行费提前集中获得，迅速筹集资金，也达到公路资产变现的效果。
1996年9 月18日，我国颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》。第二十三条规定：“转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目。”“管理办法”承认了公路经营权转让的合法性，同时也承认了经营权可以作为贷款抵押、担保。通过经营权转让，不仅有助于贷款偿还，而且建立了公路投资退出变现、盘活公路资产的渠道；通过经营权转让，公路债券、收益权得以流动，公路收益权转让，实际上，认可了产权的转让。公路收费权成为日后银行贷款重要质押物。
经营权转让使得一些原来的收费还贷的公路转让出去，由收费还贷，变为通过收取通行费获得投资收益的公司制经营模式。通过建立收费公路公司，不仅使公路进入了市场，而且实现了投资主体多元化，新的股权投资成为公路建设新的资金来源。
股份制作为一种重要的筹资方式和经营权转让制度的基础被广泛应用于公路建设。沪宁高速公路江苏段总投资47.3亿元，为了解决资金不足的问题，经过国务院批准，成立了沪宁高速公路股份有限公司，该公司分三批向国家、集体与个人发行股票，1993年发行法人股2亿元，1994年发行3亿元，同时还发行了个人股。到2003年，全国收费路桥类上市公司达到15家，有许多效益较好的高速公路已经纳入上市公司。

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