教育文化论坛 ２０２３年第３期
·教育与乡村振兴·
收稿日期：２０２２－１０－１１基金项目：湖南省“十三五”教育科学研究基地专项课题“师范教育７０年：招生、培养及就业制度变迁研究”
（
ＸＪＫ１９ＪＧＤ００１）。作者简介：李海萍，男，湖南邵东人，博士，湖南科技大学研究生院院长，教育学院教授、博士生导师。
朱海珊，女，广东河源人，湖南科技大学教育学院研究生，深圳市罗湖区梅园实验学校校长。张秋婵，女，湖南澧县人，湖南科技大学教育学院研究生。① ２０１８年１月２０日，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发〔２０１８〕４号）发布，将“师范生免费教育”改称为“师范生公费教育”，并且提出“完善教育部直属师范大学师范生公费
教育政策，履约任教服务期调整为６年”
。地方公费师范生政策的内在逻辑、实施困境与优化路径
李海萍１，２
，朱海珊１，张秋婵１
［１．湖南科技大学教育学院，湖南湘潭 ４１１２０１；２．湖南省“十四五”教育科学研究基地（教育治理体系与治理能力现代化），湖南湘潭 ４１１２０１］
摘 要：地方公费师范生政策是对部属师范大学公费师范生政策的借鉴与推广，彰显了促进教育均衡发展的政府逻辑、服务国家战略布局的高校逻辑、履行社会契约义务的市场逻辑。但在政策实施过程中，遭遇了地方公费师范生“留不住”、高校人才培养“无特”、社会契约履行“低效率”等诸多问题。为此，需进一步加大教育资源投入，推进城乡教育师资均衡；深化供给侧改革，探索本土化培养乡村教师；健全激励约束机制，提升契约履行效率。
关键词：公费师范生；地方公费师范生；公费师范生政策；教育公平；乡村振兴；乡村教师中图分类号：Ｇ６５６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４－７６１５（２０２３）０３－０４７－１０ＤＯＩ：１０ １５９５８／ｊ ｃｎｋｉ ｊｙｗｈｌｔ ２０２３ ０３ ００５
全面建成小康社会、基本实现教育现代化，薄弱环节和短板在乡村；全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在
乡村。发展乡村教育，教师是关键，必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位。为推进教育公平、促进城乡教育均衡发展，一度淡出公众视野的公费师范生政策再次回归。２００７年，国务院办公厅转发了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（国办发〔２００７〕３４号），决定在６所部属师范大学实行师范生免费教育①。随后，
诸多省（市、自治区）纷纷响应，借鉴部属师
范大学师范生免费教育实施办法，在地方院
校试点培养公费师范生。迄今已有２
８个省（市、自治区）实施了地方公费师范生计划，每年培养补充４万余名毕业生到农村中小学
任教［１］，地方公费师范生已成为我国乡村教
师补充的重要来源，成为乡村教育振兴的重要力量。本文拟以地方公费师范生政策为研究对象，梳理其内在逻辑，探讨其实施困境以及优化路径，力求为地方公费师范生政策的进一步完善提供借鉴与参考。
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一、地方公费师范生政策的内在
逻辑
随着我国师范生收费并轨政策的实施，师范生就业由政府“统包统分”转变为个人自主择业，就业市场化业已成型，东西部地区、城乡区域间的教育失衡进一步加大。地方公费师范生政策的出台，既是重振教师教育、全面深化新时代教师队伍建设的理论应然，也是大力实施乡村振兴战略、引导优秀师资回流乡村的现实必然。作为补充乡村师资的重要渠道，地方公费师范生政策直指乡村教师队伍数量不足、质量不高、稳定性不强等问题，背后蕴藏着政府逻辑、高校逻辑与市场逻辑的联动互补，彰显了助力乡村教育振兴的美好愿景。
（一）政府逻辑：促进教育均衡发展教育是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。教师承担着传播知识、传播思想、传播真理的历史使命，肩负着塑造灵魂、塑造生命、塑造新人的时代重任。作为教育事业发展的第一资源，教师是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石。乡村教师作为发展更加公平更有质量乡村教育的基础支撑，是推进乡村振兴、全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。党的十八大以来，《乡村教师支持计划（２０１５—２０２０年）》、《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发〔２０１８〕４号）、《教师教育振兴行动计划（２０１８—２０２２年）》、《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（教师〔２０２０〕５号）、《新时代基础教育强师计划》等先后出台，重点提出要创新教师教育模式，加强公费师范生培养工作，高校、政府、学生签订三方协议，采取定向招生、定向培养、定
向就业等方式，精准培养“下得去、留得住、用得上、教得好”的本土化乡村教师，推进城乡教育均衡发展。为此，各地从政府逻辑出发，不断探索地方公费师范生政策，采用预先签约的方式，为乡村学校定时定向输入优质师资，拓展乡村教师补充渠道，以城乡师资均衡带动城乡教育公平，实现乡村教育振兴，彰显了地方公费师范生政策的公共性特征。
１．推动城乡师资均衡
一般来说，经济越发达，市场机制越有效率且越公平，反之则需要通过政府进行宏观调控［２］，才能实现资源分布的最优化。在市场机制影响下，优质师资多聚集于东部地区或发达城市，其流向多从乡村到城市，从中西部到东部，从非重点学校到重点学校。教师资源分布不均，乡村教师队伍整体素质不高，严重制约了乡村教育的发展，若放任市场调节，教师资源布局将极不利于我国乡村教师队伍的整体优化。
国内外相关研究表明，“本地人”作为乡村教师具有一定优势，乡村学校优先聘用“本地人”的做法也得到了国际社会的广泛认同，吸纳“本地人”补充乡村学校师资将提高教师队伍的稳定性［３］。长期以来，我国的乡村教师补充政策均属于“输血式”，外地人来到乡村工作因语言不通、生活习惯不适应等容易产生“排异反应”，从而导致师资流失。为此，政府抓住“谁更容易留下”这一关键问题，招收立志在乡村从教的本地生源作为地方公费师范生。利用地缘关系增强学生的本地适应性［４］，在招生时除考核学生的
思想品德、学业成绩外，还预先限定报考学生户籍，如湖南省的初中起点乡村教师公费定向培养计划中的“教学点计划”就明确规定按照“从乡镇招生、回乡镇小学教学点就业”的原则设置［５］。调查表明，培养高校也呈现“本地化”特征，多为位于地级市的省属院校，相较于部属师范大学的公费师范生，其学生就业期待较低，更能接受本地从教。除此之外，还采用契约约束、生活补助与职称倾斜
李海萍，朱海珊，张秋婵：地方公费师范生政策的内在逻辑、实施困境与优化路径·教育与乡村振兴·
等政策推动、激励地方公费师范生自愿留任，为乡村教师队伍注入生机与活力，最大程度推进城乡基础教育的师资均衡。如细化履约管理政策，对地方公费师范生在选拔培养、协议管理、人事招聘、履约就业、工作调动、攻读硕士学位等重点环节作出明确规定；全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化补助标准；完善乡村教师职称（职务）评聘条件和程序办法，实现县域内城乡学校教师岗位结构比例总体平衡，切实向乡村教师倾斜等。 ２．彰显地方公费师范生公共性特征中国传统的公共性与私人性、个体性相对，它是超越个体利益之上的家国情怀，是从公众立场与公共利益出发，对公共价值追求的体现［６］。百年大计，教育为本。师范教育作为立教之本、兴教之源，承担着办好人民满意教育的重任，有其独特的公共性特征。陶行知指出，乡村小学教师有着不可替代的公共价值与公共使命，小则关系“全村之兴衰”，大则关系“全民族的命运”［７］。实施乡村振兴战略，乡村教师不仅肩负着使乡村学生接受公平且有质量教育的公共使命，还承担着以知识分子的身份参与乡村文化建设、传播乡村生态文明、引领乡村公序良俗的公共责任。地方公费师范生政策的再度实
施，使得师范教育与乡村教师的公共性再次得到确认，彰显了政府推进教育公平与高质量发展的公共服务意识。地方公费师范生入学免学费、住宿费、教材费、军训服装费，所需费用均由财政承担，部分省份的地方公费师范生就读期间还同等享受在校生的奖学金、助学金政策；毕业后则由当地政府落实地方公费师范生的教师岗位，保证有岗有编。上述政策既包含对地方公费师范生的激励，也包含对其未来公共服务义务的约定，凸显了承担公费师范教育成本的政府逻辑，展现了提供主体的公共责任。２０１８年１月发布的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发〔２０１８〕４号）将“师范生免费教育”改称为“师范生公费教育”，虽只有一字之差，但意味着从权宜之计的政策倾斜逐步向健全和完善教师培养服务机制的过渡。其中，公民义务的倡导、公共责任的履行、公益形象的塑造、公共精神的回归，可以看作“公费”背后所释放出来的价值意蕴。公费师范生不是政府资助的贫困对象，而是奉献于国家公共教育事业的栋梁之才；地方公费师范生政策不仅要实现教育扶贫，更要实现教育扶优。
（二）高校逻辑：服务国家战略布局党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将教师队伍建设摆在突出位置，作出一系列重大决策部署，把建设高质量乡村教师队伍摆在优先发展的战略地位，把创新教师教育模式、培养符合新时代要求的优秀乡村教师作为实现乡村教育振兴的必由之路。为此，各培养高校进一步明确办学定位，扩大地方公费师范生资源供给，以主动服务国家战略布局，满足乡村教育师资需求。
１．明确办学定位
高校“合理定位”的核心是对学校发展进行准确定位，明确自身在高等教育系统中的位置，准自己的“位格”［８］。２０世纪９０年代以来，我国教师教育体系经历了以“开放”“转型”“升级”为主要特征的急剧变革，许多中师或师专合并或转型成为地方教师教育院校，优良的师范办学传统、浓厚的师范文化积淀使得地方教师教育院校成为我国基础教育师资培养的主阵地。２０１５年１０月，《教育部国家发展改革委财政部关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（教发〔２０１５〕７号）颁布，提出引导包括地方教师教育院校在内的地方普通本科高校向应用型高校转型。许多地方教师教育院校依托教师教育传统优势，进一步拓展办学功能，将办学类型定位于服务地方的应用型高校，将人才培养目标定位于培养基础教育合
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格师资以及区域经济社会发展所需要的复合型应用人才，全面提高了其服务地方的能力。然而，也有一些地方教师教育院校在转型过程中迷失自身发展定位，在争取资源平台与发展空间的过程中，学科结构的调整逐渐偏离师范特，教师教育呈现弱化、异化、边缘化趋势———不少学校不是借用综合学科的优势来加强师范专业，而是抽调师范专业的教师去充实其他新建立的学科，这就反而削弱了师范专业［９］。地方公费师范生政策的出台，明确了地方教师教育院校在我国教师队伍建设中的使命与担当，
有利于地方教师教育院校科学明确办学定位，持续巩固教师教育特与优势，不断强化在教师教育体系中的主体地位。例如，衡阳师范学院、湖南第一师范学院等地方院校不忘初心，坚定不移高举师范教育旗帜，把办好师范教育作为第一职责，打造了地方师范院校的教师教育品牌。
２．扩大地方公费师范生资源供给
人民对更高质量教育的期盼，首先聚焦于对更高质量师资的需求。地方教师教育院校应坚持需求导向，积极统筹校内外优质教师教育资源，着力提升地方公费师范生的综合素养与教育情怀，确保其“下得去、留得住、用得上、教得好”；注重整合高校内部教师教育资源，对接“四有”好老师目标定位，积极创新地方公费师范生培养理念，优化课程结构，强化实践环节，加大师资队伍建设力度，以高质量的培养体系确保地方公费师范生的专业性；充分融合当地风土文化，强化教育实践和乡土文化熏陶，厚植乡村教育情怀，提升师范生职业素养；注重整合区域教育科研机构、教师进修学校、电教部门等教师教育资源，组建新型教师教育基地［１０］，着力解决地方公费师范生专业发展中支撑资源割裂、零碎和分散等问题，为地方公费师范生提供中小学教育改革发展的最新理论与实践成果。此外，可联合当地政府与中小学校共同参与地方公费师范生培养过程，大力推动专业设置与行业需求、课程内容与职业标准、教学过程与实践过程“三对接”［１１］，打通教师教育与职业需求对接的通道，确保培养质量符合行业质量要求、满足乡村学校需求。
（三）市场逻辑：履行社会契约义务市场机制的基本逻辑是交换，其背后体现的是一种“契约”关系［１２］。地方公费师范生政策中的“公费”与“统包统分”时期师范生对国家的单向依赖与服从不同，其实质是政府与地方公费师范生通过交换各自诉求所达成的平等契约关系：政府利用“公费”“毕业后有岗有编”吸引考生自愿报考，考生毕业后则以合约服务方式偿还，其背后蕴藏着履行社会契约义务的市场逻辑。
１．构建社会契约式报考通道
与其他乡村教师补充政策不同，地方公费师范生政策在考生报考时就设立了“公费”“毕业后有岗有编”服务回报的平等契约关系。研究显示，在地方公费师范生中，农民阶层子女占大多数，具有普遍乡土化与中低资本属性的特征［１３］。对弱势阶层来说，该项政策从各方面满足其交换需求，具有极大的吸引力。我国自古就有尊师重教的传统，教师作为知识分子对于农村家庭而言属于社会上层，工作本身的稳定性与社会地位一直深受农民阶层的认可与青睐，教师职业契合农民阶层对子女的职业期望［１４］，选择地方公费师范生在某种程度上实现了社会阶层的向上流动。况且，地方公费师范生政策中的“公费”“毕业后有岗有编”减轻了农村家庭的经济负担，保障了弱势体的就业需求，帮助其规避“教育致贫”风险，符合农村家庭的生存理性，有效迎合了其交换需求。１９９９年高校扩招后，“毕业即失业”的例子层出不穷，大学毕业生就业面临前所未有的压力与挑战。近年来，受新冠疫情与“双减”政策影响，“稳定”成为大多数毕业生的就业价值取向。调查显示，在新冠疫情背景下，大学毕业生体制内就业期待倾向明显，地方公费师范生政策
李海萍，朱海珊，张秋婵：地方公费师范生政策的内在逻辑、实施困境与优化路径·教育与乡村振兴·
因其毕业后有岗有编，能使相对处境不利的农村学生有效规避就业风险，吸引了大批农村地区的优质生源，教育继续成为已就业毕业生选择占比最高的行业［１５］。
２．建立社会契约型履约保障
地方公费师范生签订协议后，意味着履约保障机制正式生效，契约带来的无形压力将在其心理层面产生影响，并在毕业后产生法律效力。履约保障机制包含一系列契约，对地方公费师范生的职业决策行为具有外在约束性，保障政府在提供系列政策红利后享有对地方公费师范生人力资本的使用权、收益权与处置权，同时也规定着地方公费师范生在享有相应政策支持后须承担的义务。由此可见，该契约型约束制度同时作用于政府与公费师范生双方，虽然契约条款仅由政府单方面制定，但同时亦在保护与强化地方公费师范生的权利。根据契约经济学理论，违约者应当赔付一定数额的违约金并承受“市场声誉贬值”的惩罚［１６］。同理，违约的地方公费师范生须赔偿在读期间免缴的费用、发放的补贴，支付一定的违约金，并被公布不诚信记录。此外，部分省份还对地方公费师范生违约后的就业选择作了进一步限制，如《四川省教育厅等四部门关于开展师范生公费定向培养工作的实施意见》（川教〔２０１８〕８３号）明确规定：公费师范生违约行为纳入个人诚信记录，装入个人档案；５年内参加省内机关、企事业单位各种公开招录（聘）的，考核视为不合格，单位不得予以录（聘）用［１７］。在这一系列强制性约束下，多数地方公费师范生考虑到高昂的违约成本进而履约从教，从而促进了人才的逆向流动。
二、地方公费师范生政策的实施
困境
地方公费师范生政策执行以来，中西部和广大农村地区的教师补充情况得到了有效改善，但政府、高校、市场三方存在天然张力和利益博弈，地方公费师范生政策的实施存在三重困境。
公费师范生是什么意思啊 （一）“留不住”：政府资源配置无法吸引地方公费师范生长期留任
地方公费师范生政策以推进教育均衡发展为目标，力图通过加强乡村教育师资配置满足乡村基础教育需求。受当地财政压力与部分地方政府资源投入意愿影响，政府资源配置大多未能满足地方公费师范生的实际需要，从而影响了地方公费师范生政策落地见效。
经费是影响政策设计与执行的重要因素。目前，大部分省份规定地方公费师范生的培养费用由省级财政负责，也有省份开始实行市、县级区域地方公费师范生培养计划，培养经费相应由市、县级财政负责。在我国，急需补充乡村教育师资的地方多为经济不发达地区，经费分担的重心下移给当地财政带来了极大压力。尽管农村教师定向培养的实践效果和社会认可良好，但由于地方财力不足，培养计划难以满足实际需求；相反，“特岗计划”虽然在解决农村教师补充问题上存在诸多不足，但由于其服务期内工资性补助由中央财政负担，地方政府仍旧“偏爱”“不忍割舍”［１８］。囿于财政压力，地方公费师范生物质化
的激励举措往往难以落实，与地方公费师范生政策相配套的工资待遇、职后培训、子女教育、生活补贴等后续激励政策，或是缺位，或是模糊，难以吸引地方公费师范生长期留任。
虽然《乡村教师支持计划（２０１５—２０２０）》明确规定地方政府要“积极调整财政支出结构，加大投入力度，大力支持乡村教师队伍建设”，但受当前ＧＤＰ导向的政府考核体系影响，部分地方政府领导干部为了赢得政绩，将发展经济作为执政的首要任务［１９］，多将经费投入到回报周期短的项目，而很少顾及教育资源的供给。总体而言，地方公费
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