拉美国家低质城市化问题论析
拉美国家低质城市化问题论析a
范和生 王 燕
内容提要： 拉美国家与中国同为发展中国家，拉美国家城市化发展对中国具有重要的借鉴意义。本文基于拉美国家城市化发展水平，首先提出拉美国家的城市化是一种低质城市化，具有三方面的特征：城市化发展水平与经济发展水平失衡；城市发展与农村发展失调；大中小城市人口分布不均。其次，本文重点分析拉美国家低质城市化主要存在房屋资源短缺、就业形势严峻、贫困现象加剧、两极分化明显、社会治安形势严峻、社会保障覆盖面低等方面最具有代表性的社会问题。最后，本文吸取拉美国家城市化发展的经验教训，提出对中国城市化发展的四条启示：一是实事求是，走适合中国国情的城市化发展道路；二是以人为本，注意城市化过程中的协调发展；三是优化管理，强化政府的社会管理职能；四是健全制度，建立健全覆盖城乡的社会保障体系。
关 键 词： 拉美国家；低质城市化；社会问题
作者简介： 范和生，安徽大学创新发展战略研究院副院长，社会与政治学院教授、博士生导师，研究方向为国际政治社会学；王燕，安徽大学创新发展战略研究院2019级硕士研究生，研究方向为国际关系、国际政治社会学。（合肥，230601）
中图分类号： D77  文献识别码：A  文章编号：2096-4536(2021)03-0005-11
一、问题的提出
城市化是一个国家与社会发展的必然结果。步入21世纪，随着科技进步与经济发展，城市化发展水平的高低越来越成为衡量一个国家经济发展快慢的标志。自20世纪三四十年代开始，拉丁美洲国家（以下简称“拉美国家”）采取了“进口替代战略”的经济发展模式，即限制欧美发达国家的工业品进口，在拉美国家市场内以本国生产的工业品为替代品进行流通与销售，为本国工业的发展创造了有利的条件，促进了拉美国家经济的快速发展。由于拉美国家的工业主要集
* 本文为国家社会科学基金项目“全球化视域下中国消费结构升级的社会学研究”（项目编号：19BSH140）、安徽大学“双一流”建设项目“中拉命运共同体构建研究”（项目编号：S030164001/005）的阶段性成果。
【区域问题】
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中于大中型城市，并且“进口替代战略”的实施需要大量廉价劳动力。在此背景下，大量农村务工人员涌向城市，所以拉美国家的城市化水平迅速提高。由表1a 的数据可以看出，拉美国家20世纪三四十年代
之前的城市化率仅为25.05%，在世界六大地区中倒数第三，仅高于非洲与亚洲。随着“进口替代战略”的实施，拉美地区的城市化水平显著提升。20世纪50年代，拉丁美洲的城市化率为41.1%，已远远高于世界平均水平。2000年，拉美地区的城市化水平仅次于北美洲，位居世界六大地区中的第二位。2011年，拉美地区的城市化水平已高达79.1%，比1925年增长两倍之多。预计到2035年，拉美国家84.3%的人口将居住在城市。b 虽然，拉美国家的城市化发展速度很高，但是发展质量差，是一种低质城市化，并产生了一系列的社会问题。正如郑秉文所指出的那样，拉美国家城市化水平的高速发展，致使拉美地区已经出现“过度城市化”现象，城市化水平远远超过工业发展水平和经济发展速度，且农村人口增长缓慢，城市人口呈现爆炸式的增长速度，由此产生了一系列的“城市病”。c苏振兴也认为，拉美国家城市化发展已经是一种“超前”现象，与经济发展水平不相适应，城市无法为急剧扩大的居民人口提供相应的工作、生活与发展条件，从而引发了更尖锐的社会问题。d 鉴于此，本文从社会学的角度分析拉美国家低质城市化特征，着重探讨拉美国家低质城市化存在的社会问题，并在此基础上提出其对中国城市化进程的启示。
表1 1925—2011年世界各大地区的城市化率
年份/地区拉丁美洲北美洲欧洲亚洲非洲大洋洲世界平均值192525.05%53.8%37.9%9.5%8.0%48.5%20.5%
195041.9%63.9%52.4%17.4%14.7%48.5%29.7%
197561.2%73.8%67.3%24.7%25.2%71.8%37.9%
200075.5%77.2%74.8%36.7%37.9%70.2%47.0%
201179.1%82.2%72.9%45.0%39.6%70.7%/
a杜凤姣等：《拉美地区的城市化、城市问题及治理经验》，载《国际城市规划》，2015年第1期，第1—6页。
b郑秉文：《住房政策：拉丁美洲城市化的教训》，经济管理出版社2014年版，第5页。
c郑秉文：《拉美城市化的教训与中国城市化的问题——“过度城市化”与“浅度城市化”的比较》，载《国外理论动态》，2011年第7期，第46—51页。
d苏振兴：《发展与社会边缘化——关于拉美问题的历史考察》，载《世界经济与政治》，2001年第11期，第71—76页。
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二、拉美国家低质城市化特征
拉美国家的城市化与一般意义上的发展中国家城市化不同，其城市化发展速度快，在短短五十年时间，就已接近欧美发达国家的城市化率，但发展质量差，具有独特的低质城市化特征。里约是哪个国家的城市
（一）城市化发展水平与经济发展水平失衡
城市化是人类社会历史发展的一个必然过程，是随着一个国家或地区经济和工业发展水平的不断发展而推进的。一般来说，城市化的发展速度与经济自由化、工业化发展水平相适应。也就是说，一个国家或地区的城市化超前或滞后于经济发展，都会对社会经济发展产生消极作用。拉美地区的城市化水平超前发展，与经济和工业发展水平脱节。根据联合国经济和社会事务部《2018年世界城市化趋势》统计，在2018年，拉美国家的城市化率为81%，远远高于55%这一全球平均水平，排在世界第二位，略低于北美地区；然而，其经济发展水平却仅仅略高于非洲，居世界六大地区中的倒数第二位。这说明，拉美国家城市化水平与经济发展水平已严重失衡。一方面，拉美国家的高城市化率使拉美国家大中型城市的非正规就业部门不断扩大，服务业在国内生产总值和就业中所占比例越来越大；另一方面，拉美国家城市的工业生产能力薄弱，提供给城市居民的工作岗位有限。高城市化率不仅没有给拉美国家带来工业的快速发展，反而带来经济发展的萎缩和城市的贫困化。据联合国拉美和加勒比经济委员会报告预测，2020年，拉美地区经济将萎缩5.3%，其中委内瑞拉经济将萎缩18%。因此，拉美国家城市化发展水平与经济发展水平失衡，对社会经济的发展产生了一定的阻碍作用。
（二）城市发展与农村发展失调
早在独立战争之前，拉美国家实行的土地所有制形式主要是西班牙殖民者在美洲强制推行的大地产制，还存在少量的小农场主和自由民。a大地产制的表现形式是大庄园，大量沦为奴隶或雇农的拉美地区原住民，被迫在庄园中为庄园主耕作或者缴纳农业作物，并且生产方式粗放落后，产品主要是咖啡、可可等单一作物，大量农村劳动力被束缚在土地上，城市与农村之间的人口流动少。20世纪
a董敏杰等：《“拉美模式”历史根源和不平等的长期影响》，载《改革》，2014年第10期，第46—53页。
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三四十年代，拉美国家实行“进口替代战略”后，开始大力在国内城市发展民族工业，将资金与技术大量投入到工业发展中，加强国家对经济的宏观调控，鼓励在本国市场内流通本国生产的工业产品来替代外国进口商品。政府在推动工业发展的同时，也使原先被束缚在庄园中的大量农村劳动力从土地上解放出来并涌入城市，城市化发展速度快速提高。但是，拉美国家在“进口替代战略”实施的过程中也存在着政策失误。一是过度保护国内市场，“进口替代战略”模式发展到一定程度导致后期劳动生产率不断下降，经济运行缓慢；二是城市与农村发展失调，农村发展滞后。一方面，拉美地区长期注重城市工业发展，忽视农村农业发展。一方面，造成了拉美国家农村人口数量大量减少，城市人口数量出现爆炸式增长，农村与城市人口分布失调；另一方面，城市建设发展的速度跟不上爆炸式的城市人口增长速度，不仅引
发了大量的社会问题，而且农村与城市建设发展的差距也在逐渐扩大。目前，拉美地区是世界农村人口比重最低的地区之一，农村人口占总人口的比重只有20%，并且受人口分散、土地制度等因素的影响，超过半数以上的拉美农村人口生活水平仍在贫困线以下，城市发展与农村发展存在巨大差异。a
（三）大、中、小城市人口分布不均
大多数拉美国家在发展工业时，选择集中在国家中心城市发展，比如巴西的工业城市是圣保罗，阿根廷的工业城市是布宜诺斯艾利斯，这一方面是受殖民地时期大城市经济发展基础较好的因素影响，另一方面则归因于国家中心城市资源储量多、交通发达，便于工业产品的生产与运输。这也决定了拉美大多数国家城市化走的是集中型城市化发展道路，城市首位度高。“城市首位度”最早由美国地理学家马克·杰斐逊提出，用于对国家城市规模分布规律的研究。他将一个国家的最大城市称为首位城市，将首位城市与第二位城市的人口规模之比称为首位度。b一般认为，一个国家的城市首位度在2以下时，该国的城市化发展模式趋于正常合理。如果城市首位度超过2，则该国的城市化发展模式出现了一定的问题，城市发展过度集中。1950年，在拉美国家中，人口数量超过500万的超大型城市仅有一个，其人口数量占总人口比重的3%，占城市人口比重的7.3%。经过短短50多年的发展，2010年，拉美国家中人口数量超过500万的超大型城市已变
a郑秉文：《住房政策：拉丁美洲城市化的教训》，经济管理出版社2014版，第56—57页。
b王家庭：《城市首位度与区域经济增长——基于24个省区面板数据的实证研究》，载《经济问题探索》，2012年第5期，第35—40页。
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为7个，其人口数量占总人口的15.1%，占城市人口的比重更是高达20%。a其中，利马、布宜诺斯艾利斯、蒙得维的亚等超大城市人口数量过度集中最为明显。秘鲁首都利马的城市首位度为13.1，容纳了全国一半以上的人口和工业。阿根廷37%的人口居住在布宜诺斯艾利斯，城市首位度高达10.2。b乌拉圭首都蒙得维的亚不仅是全国最大的工商业和交通中心，而且其人口总数占全国的44.6%。这些数据表明，拉美国家的人口地区分布不平衡，主要集中在大中型城市，尤其是大型城市，中小型城市人口数量少，发展不充分。这一方面对大中型的城市发展造成了巨大压力，导致交通拥挤、住房紧张等一系列社会问题的出现，另一方面也限制了中小型城市的进一步发展。
三、拉美国家低质城市化存在的社会问题
拉美国家的低质城市化引发了大量的社会问题，主要表现在房屋资源短缺、就业形势严峻、贫困现象加剧、两极分化明显、社会治安形势严峻、社会保障覆盖面低等方面。
（一）房屋资源短缺
拉美国家在城市化快速发展的过程中，大量农村人口为赶上国家城市化的步伐，因寻就业机会而盲目地涌入城市，致使城市人口恶性膨胀。但是，城市住宅建设的速度赶不上城市人口增长速度，城市住宅有限，房屋资源短缺，大量涌入城市的人口无法获得满足基本生存需要的居住地。韩琦指出，拉美国家仅在人口指标上实现了城市化，而在住房指标上则落后于发达国家。c美洲开发银行2012年的一项研究显示，拉美地区每3户家庭就有1户没有住房，住在城市里的家庭有1.3亿个，但其中有500万个家庭与其他家庭合住，300万个家庭的住房没有充足的上下水等基本设施。d在这种情况下，拉美国家的房屋政策不仅没有
a CEPAL, De la urbanizaciónacelerada a la consolidación de los asentamientoshumanosen Américalatin a y el caribe: elespacio regional, Santiago: CEPAL。
b程洪等：《论20世纪拉美城市化进程及其对中国的启示》，载《拉丁美洲研究》，2006年第2期，第35—48页。
c韩琦：《20世纪80年代以来拉美城市化模式的转型及其原因》，载《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)，2020年第1期，第5—14页。
d郑秉文：《住房政策：拉丁美洲城市化的教训》，经济管理出版社2014版，第67页

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