发展中国家低收入体住房政策—
—以巴西政府对里约热内卢贫民窟的治理为例
刘明蓝海
内容提要:里约热内卢的贫民窟问题一直是困扰巴西政府的主要难题。早在20世纪初,巴西政府就已着手对贫民窟进行整治。从20世纪初到20世纪90年代,政府对贫民窟的治理以拆迁和修建房屋为主。而20世纪90年代巴西实行新自由主义改革后,政府转为加强贫民窟自身的改造,完善社区基础设施建设,打击贫民窟内的违法犯罪活动。巴西政府的政策并没有从根本上解决问题。究其原因,在于巴西政府对贫民窟的整治缺乏系统而全面的努力,政策缺乏连续性,同时农村土地占有制度极其不合理,导致大量农村人口涌入城市,并带来一系列问题。里约热内卢的案例也为发展中国家的低收入体住房改造提供了一些有益启示。
关键词:里约热内卢贫民窟国家住房银行低收入体
低收入体的住房问题一直是困扰广大发展中国家政府的主要难题。巴西是当今世界贫富分化十分严重的国家之一,以贫民窟居民为代表的低收入阶层的生活状况长期不容乐观。同时,巴西的贫民窟也是以及暴力活动猖獗之地。环顾巴西各主要城市,里约热内卢(亦简称“里约”)的贫民窟具有很强的代表性。
该市的贫民窟不仅规模巨大,社会关系和条件错综复杂,而且也是巴西政府大力整治的重点地区。所以本文以里约热内卢的贫民窟为例,来对巴西政府治理贫民窟的政策做出深入探究。
鉴于里约热内卢在巴西的重要地位以及住房问题在发展中国家的社会
发展中国家低收入体住房政策
治理中占有的重要位置,国内外学术界不乏对里约贫民窟的研究成果。①但是,前人的研究往往忽视了以下几个方面:第一,从整个拉美地区和巴西国别的角度来开展研究的较多,针对里约等城市的个例研究很少;第二,以往的成果多是对近些年相关政策的研究,从历史角度的追溯和深入探讨相对较少;第三,之前的成果多注重中央政府层面的治理情况,对州政府在处理贫民窟问题上的努力研究不足;第四,缺乏对其他发展中国家城市的普遍性适用价值的分析,即里约城市贫民窟的治理经验,对其他发展中国家尤其是城市化水平很高的大城市的发展和治理到底有什么启示作用。本文在前人研究成果的基础上,力求对上述问题进行进一步的深入探究。在系统研究分析里约贫民窟治理历程的同时,对里约贫民窟问题长期难以解决的原因进行深入分析,并力图对包括中国在内的发展中国家的城市发展和社会治理提供一些可资借鉴的经验和教训。
一贫民窟的出现与巴西政府的早期治理
里约热内卢是巴西流动人口最多的城市之一,这些人口多是来自巴西各地的农村贫民,他们中相当一部分人在公共或私人土地上非法搭建简易房屋,而城市本身又无法向他们提供足够的合适住房,久而久之就在城市周围以及一些山丘地带形成大片的贫民窟。早在19世纪末20世纪初,贫民窟就已经在里约热内卢出现。到了1897年,一些退伍军人经批准被临时安置在位于市中心的圣安东尼山丘和拉普罗斯登西亚山丘。从此之后,在这两个山丘上安置的住所逐渐增多,开始形成大片贫民窟。到了20世纪20年代,贫民窟开始向圣卡洛斯等其他山丘地带扩张,并延伸至城郊。②
①国外对这一问题的研究主要见于Janice E.Perlman的The Myth of Marginality:Urban Poverty
and Politics in Rio de Janeiro,Pamela Katia Sertzen的Experiencing Violence:Children and the Marginalized Urban Space of the Brazilian Favela以及美洲开发银行的Slum Upgrading:Lessons Learned from Brazil等。国内学者除了中国社会科学院拉丁美洲研究所何露杨的《巴西国家住房银行的棚户区改造政策评析》一文外,大多致力于拉美地区以及巴西城市化的宏观研究,如中国社会科学院郑秉文研究员的《住房政策:拉丁美洲城市化的教训》(经济管理出版社,2014)、复旦大学樊勇明教授的《中国一巴西城市化进程与基础设施建设比较研究》以及湖北大学程晶副教授的《城市化进程中拉美国家城市环保的经验及教训》等。
②郑秉文:《住房政策:拉丁美洲城市化的教训》,第42页。
城市史研究(第41辑)
里约是哪个国家的城市20世纪30年代,由于世界范围内的经济危机引发巴西经济尤其是农业部门的萧条局面,加之瓦加斯政府大力推行进口替代工业化,在城市内建立大量新工厂,建筑业和土地价格提高,导致城市住房紧缺且房价昂贵。很多农民付不起房租,就聚居在城市中心的山坡上,因为那里没有房租,并且地理位置也比较好。①里约热内卢开始形成大片的贫民窟。
20世纪70年代后,巴西经济的快速发展加剧了人口从北部、东北部等州涌入相对发达的东南部和南部各州,其中有很大一部分人来到里约热内卢,并居住在贫民窟。这些贫民窟的房屋多是用脆弱的材料建造的,公共服务设施严重缺乏,居住在此的人们对所占据的处所也没有任何法定权利。②到了20世纪80年代后,贫民窟成为里约暴力犯罪活动十分猖獗的地方,成为偷盗之徒和商的窝藏之地。另外,贫民窟居民人数之多、人口增长之快也迫使政府不得不对其加以重视。1960年,有33.5万人居住在里约的贫民窟。而到了2000年,这个数字达到了100万。③贫民窟不仅影响到里约的城市面貌,更对城市治安以及可持续发展构成严重威胁,因此,对贫民窟问题的治理成为里约市政府以及联邦政府工作中的重点内容。
巴西政府开始着手治理贫民窟是在20世纪初。当时政府为解决贫民窟问题而采取的多是一些临时性措施,手段大多比较粗暴,而且对贫民窟的治理在政府的公共政策中不占重要地位。④巴西政府真正开始
重视贫民窟问题的重要性是在20世纪40年代末。自1947年开始,巴西国内出现了“红恐慌”,共产党赢得了第一轮国会选举,由于共产党在贫民窟有很大势力,导致政府决心对贫民窟问题加以有效解决,以防止共产党势力过度膨胀。在当年,巴西政府成立了一个委员会以将部分贫民窟拆迁,其目的是将贫民窟居民遣返至他们之前所在的州,但该政策由于缺乏足够的实力
①Janice E.Perlman,The Myth of Marginality:Urban Poverty and Politics in Rio de Janeiro
(Berkeley:University of California Press,1976),p.14.
②〔英〕莱斯利•贝瑟尔编《剑桥拉丁美洲史・1930年以来的巴西》第9卷,吴洪英等译,
当代中国出版社,2013,第595页。
③Alec Lee&Paula B.Mian,u Speculation in BraziFs Favelas,"Washington Report on the Hemi
sphere1,2(Feb.22,2013).
④Fernanda Magalhaes,Francesco di Villarosa,eds.,Slum Upgrading:Lessons Learned f rom Brazil
(Washington D.C.:Inter-American Development Bank,2012),p.XV.
发展中国家低收入体住房政策
和资源而没有得到很好的实行。①1962年,巴西政府建立了大众房地产公司(Companhia de HabitagSio Popular),其任务是拆除现有的贫民窟,并将这里的居民迁往城市边缘。在美国国际救济署(USAID)以及国家住房银行(Banco Nacional de Habitagdo,BNH)的资金支持下,该机构拆除了很多贫民窟,并将居民重新安置到城市北部和西部郊区新建的住宅区。②但是,拆迁工作遇到了很大阻碍,以至于到后期进展缓慢。
1964年军政府上台后,政府加大了贫民窟拆迁和房屋修建的力度。1964年4月,里约热内卢州议员桑德拉•卡瓦尔坎蒂(Sandra Cavalcanti)女士向布朗库总统建议,政府应通过制定切实有效的住房计划来巩固军政府统治。住房计划不能抛弃生活在贫民窟的体,应成立专门从事城市化和住房问题的研究机构。③在她的建议下,巴西政府在同年8月成立国家住房银行,以引导、规范、控制对住房体系的投资,该机构力图让更多的低收入家庭获得对房屋的所有权,减少非法居住。该机构的资金一方面来自劳动者的工资收入,另一方面是自愿捐献。④到了1975年,该机构主持修建了61.59万间房屋。⑤但实际上,国家住房银行更多的是为那些技术不熟练的工人创造了就业机会,在贫民窟治理方面的贡献却较少,导致其实际作用大打折扣。
在国家住房银行成立的同一年,巴西政府也建立了住房财政体系(Sistema Financeiroda Habitacao,SFH),
成为政府在全国范围内大规模干预住房领域的重要标志。该政策的主要目的是将大量财政资金在不依赖直接补贴的前提下用于住房建设。在军政府统治时期,该机构提供了450万套
①Janice E.Perlman,The Myth of Marginality:Urban Poverty and Politics in Rio de Janeiro,
p.200.
②Alejandro Portes,"Housing Policy,Urban Poverty,and the State:The Favelas of Rio de Janeiro,
1972-1976",Latin American Research Review,Vol.14,No.2(1979).
③Maria Luiza Adams Sanvitto,Habitacao Coletiva Economicana Arquitetura Mordema Brasileira En-
tre1964e1986,Porto Alegre:Tese de Doutorado,Faculdade de Arquitetura,PROPAR/UFRGS, http://hdl.handle,net/10183/27847,最后访问日期:2017年5月15日 °
④Janice E.Perlman,The Myth of Marginality:Urban Poverty and Politics in Rio de Janeiro,
p.201.
⑤BNH relatfirio de1975,Rio de Janeiro,Secretaria de Divulga§ao,1976.
城市史研究(第41辑)
房屋,但主要提供给资产阶级和高收入体,①贫民窟居民从中得到的实惠却很少。政府实行的政策不仅没有解决贫民窟居民和低收入体的住房问题,反而导致社会贫富二元化进一步明显。
1968年大里约都市区社会利益住房协调处(Coordination of Social Interest Housing of the Great Rio Metropolitan Area)的建立标志着巴西政府对里约贫民窟的拆除政策达到了顶峰。该机构力图在成立后的三年内拆除所有贫民窟。它给自己设定了目标,即每天迁移100户家庭。到1973年夏天,该机构已经拆迁了62座贫民窟以及其他贫民窟的部分地区,将175785人转移到公共住房中。②该机构试图使贫民窟居民更好地融入社会,但由于没有解决基础设施问题,也没有为新搬迁户提供切实的生活保障,很多人在获得住房后又将房子出卖给其他人,导致贫民窟居民依然贫困,贫民窟问题并没有得到有效解决。
在20世纪七八十年代,巴西政府还陆陆续续建立了其他一些机构来试图解决贫民窟问题,但都无济于事。大规模的贫民窟扩张与政府拆迁计划的同时进行导致城市发展较为混乱,很多贫民窟交通体系不完善,呈现一种孤岛式的状态。③尽管政府的这些政策在一定程度上推动了巴西经济的发展,但毫无疑问,政府的政策已经偏离了初衷,偏离了“治理贫民窟问题”这个核心目标。在1990年后,巴西政府开始实行新自由主义发展战略,并试图用新的办法来引导、支持贫民窟的改造,放弃了之前那种以房屋拆迁和修建为主要特征的贫民窟政策。
二20世纪90年代后的贫民窟政策:基础
设施改造与维护治安
以房屋拆迁和修建为主要特征的旧政策不仅在政治上遭到反对,而且在经济上也难以维持。20世纪90年代后,贫民窟居民和低收入家庭居民
①Fernanda Magalhaes,Slum Upgrading and Housing in Latin America(Washington D.C.:Inter-
American Development Bank,2016),p.37.
②Janice E.Perlman,The Myth of Marginality:Urban Poverty and Politics in Rio de Janeiro,
p.202.
③Fernanda Magalhaes,Slum Upgrading and Housing in Latin America,p.31.
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