政府投资项目征地拆迁成本增长原因及对策(全文)
政府投资项目征地拆迁成本增长原因及对策
   
新型致富项目    改革开放以来，特别是近十年来，随着我国经济的高速进展，GJ加大了对基础设施的投入，投资规模逐年增加（如图1所示），从2000年的2.3万亿元到20XX年的14.87万亿元，增长了6倍，增速明显加快。
    图1：全国城镇固定投资统计图
    在投资构成中，拆迁成本迅速增长，以武汉市为例，2000年中心城区拆迁成本为800～1000元/，到20XX年则变成了5000～8000元/，增长了近7倍。拆迁成本的不断上涨，一方面会导致总投资额的增加，进而增加GJ资金压力。另一方面也会引起很多社会矛盾的发生，如“种房”、“”、“钉子户”等。更为严峻的是不断上涨的拆迁成本，在社会上形成一种不正常的思维方式：只要拆迁，就可以一夜致富，百姓日夜盼着拆迁的到来，梦想不劳而成为富人，形成“好拆恶劳”的社会现象。
    为了操纵GJ投资规模，化解拆迁矛盾，净化社会风气，本着节俭办事，倡导劳动致富的要求，弄清拆迁成本上涨的原因具有现实和长远的意义。
    一、拆迁成本的构成
    拆迁成本主要由三大部分构成，即土地成本，附着物及青苗补偿成本，安置补助成本。具体到不同的项目中，三者的表现形式可能不同，所占的权重也不会一样。
    （一）土地成本
    基本建设离不开土地，而土地的使用具有独立性和单件性，即在同一时间内，同一块地只能满足某特定的项目使用，而不能兼作它用；另外，土地资源的不可再生性，决定了它是一种稀有资源，其成本一般都很高。政府投资项目所占用土地如果是国有性质的，原则上采纳划拔方式使用，其土地成本几乎为零。如果政府投资的项目占用土地为集体土地，则要支付征地费用。征地费用的标准一般为土地近三年平均产值的6～10倍，具体标准由各省自行确定。征用土地如果是农业用地，则这一项并不太多，但如果是集体企业或私营企业用地，则此项成本巨大，如果是城中村用地，其中成本就会更大。
    （二）附着物及青苗补偿成本
    所谓附着物指土地上的人造物体的总称，主要包括：建筑物、构筑物和其他设施。对于土地上附着物的拆迁，无论土地性质如何，都要按值补偿，一般对于房屋的补偿费用比较大，其补偿费一般又分为两个部分即：
    房屋补偿费=房屋的区位价格+房屋的重置价格
    由上述公式可以看出，不同地区的房屋其补偿费用也不同，而且这个差别可能很大，如在一环以内的房屋区位价格比四环以外的价格要贵很多。同样，同一地区不同类型的房屋其补偿费用也不同，如在一环内有两栋楼房，一栋为框架结构，20XX年建成，一栋为砖混结构，1998年建成，则重置价格前者比后者要高。具体到某一项目中房屋拆迁费用的计算，由当地的相关部门具体确定。
    青苗补偿是指对未成熟的农作物的补偿，主要包括：种子、化肥、劳力、治理、灌溉等方面的总投入，一般以面积大小来计算。青苗补偿具有一次性，即对于同一块土地，只对其青苗补偿一次，不能多次补偿。
    （三）安置补助成本
    主要指被拆迁人由于拆迁后暂无居所，需要在外租住的相关费用。另外，对于征地后的农民还有就业安置费用。这项费用通常是一次性补助，一般不重复和累计计算。
    二、拆迁成本上涨原因分析
    引起拆迁成本上涨的原因有很多，包括物价上涨因素，土地资源因素，城市空间限制因素，生活水平上涨等因素。具体为：
    （一）土地资源制约因素
    由于我国人多地少，特别在城市，土地更是一种稀有资源，我国的所有土地都为GJ拥有。随着时代的进展，我国城市化的进程不断加快，近十年来，我国城市的市区面积扩大了一倍多，而且这种趋势还在加大。另外，原有旧城改造任务也相当重，涉及人口占城市居民一半以上。随着经济的进展，基础设施建设不断加大，所需建设用地面积不断上涨，城市土地的供给与需求矛盾日益加大，自然导致了建设用地的成本不断上升。现在在很多中心城市，地价达到1000万元/亩并不稀奇，而且还在快速增长，如在武汉市中心城区，Ⅰ级区域的用地基准价20XX年为4398元/，到20XX年则变为5848元/，上涨了33%，近两年这种上涨速度还在加快，征用集体土地的成本比10年前上涨了5-6倍。
    由于土地资源的稀缺和经济建设需要的矛盾，决定了我国在未来相当长时间内土地成本会一直居高不下，进而直接导致了拆迁成本的不断上涨。
    （二）城市空间的限制因素
    随着我国城镇进程的加快，大批农业人口进入城市。如图2为近10年武汉市人口变化图，从中可知，平均每年武汉市人口净增近6万人，这还不包括进城务工的流动人口数量。随着城市人口的不断增加，而原有城市的空间是有限的，为了容纳新市民，城市自然要向周边扩展，形成了中心城区与边缘城区的区位差异。由于中心城区的生活、工作、娱乐、交通等条
件比边缘城区要方便得多，导致了中心城区的房屋区位价格比 边缘城区的要高很多。在武汉市，中心城区的房屋价格是边缘城区的2倍左右。
    图2：武汉市人口变化图
    由于城市空间的有限性，随着进城农民工人数的不断上升，城市中这种区位价差还会加大。
    （三）政府投资的公益性因素
    在政府投资的项目中，绝大部分具有公益性，即项目不是完全以赚钱为唯一目的，有时更多的是一种公益性投资，特别是一些大型水利枢纽工程的投资，其公益性成份就更大。如三峡工程、南水北调工程等，其首要目标不是为了赚钱多少，而是要解决一些影响一个地区或全国的某方面的重大问题，以改善民生为首要目标。
    正因如此，在项目的拆迁过程中，可能会临时增加一些其他方面的投资，如修一条村级公路，修一座便民桥等帮扶性工程。在项目实施的同时，附带改善当地百姓的生活、工作、交通环境，为当的进展贡献一点力量，这也是政府投资项目的特点。如在南水北调工程中，多次出现将临时施工路修成永久公路的情况，虽然项目总投资增加了一些，但对当地RM做出了重大贡献，这也是政府的职责。这种因素的影响，自然会导致工程项目的征地拆迁成本的
上涨。
    （四）物价上涨因素
    在市场经济的今天，物价指数每月每年不相同，一般是向上涨的，如武汉市居民消费指数20XX年是1988年的3倍多，物价是近5倍。这自然导致了拆迁成本中各项内容的费用绝对值也要上涨，特别是土地成本和附着物的补偿费用上涨更快，拆迁成本也会自然向上攀升。
    （五）被拆迁人的希望因素
    由于多年拆迁补偿的不规范性，在老百姓心中形成了一种固定思维方式：对于拆迁补偿，没有什么标准，费用的多少是通过谈判来定的。后人总是在前人的基础上上涨才符合逻辑，在这种思想的指导下，加各拆迁公司的不规范操作，不可幸免地使得每一次拆迁如同打仗，双方不但要斗智还要斗勇，发生肢体冲突是常态，死人抗拆事件也时有发生，严峻影响政府的形象，损害了大多数被拆迁人的感情，进一步提升了被拆迁人的希望值。他们认为，拆迁补偿这么难，一生可能就这一回，此时不博何时博。至使补偿要价逐年上涨，每家要价一个比一个高，拆迁人不答应就不搬迁。这种恶性循环的结果是拆迁成本不断上升，“钉子户”不断增加，甚至形成了一种新型职业――“钉子户”代理人，专门从事如何做“钉子户”。
    三、抑制拆迁成本过快增长的对策
    除上述几个带有共性方面的原因外，对于某一具体项目工程，影响其拆迁成本的因素还有很多，如气候、自然条件等，在这些因素的共同作用下，政府投资项目的拆迁成本不断上涨。为了操纵此项成本，可以从以下几个方面着手。
    （一）制定和完善相关法律制度并严格执行
    在我国当前的经济形势下，要减少拆迁所带来的各种问题，首先是要制定相应的法律制度。当前，针对拆迁的法律只有一个《拆迁条例》，而且是1991年出台的，其内容与新时期的很多条件不相符，特别是与《物权法》在很多内容上相冲突。如：条例中的三十六条和三十七条关于过渡房的治理规定，与现实不符合，也与《物权法》不一致，现也不用。这个条例是在当时带有计划特征条件下制定的，有明显的计划经济特点，主要体现政府的行政权力，对于被拆迁人的权力并没有充分保护，这直接导致了很多矛盾的产生和激化，如，抗拆、私下交易等社会问题。
    现在，国务院颁发了《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》，制定和完善拆迁的相关法律，有着非常重要的现实意义和长远意义。首先是可以使拆迁工作有法可依，杜绝和减少现在的政府主导下的行政拆迁所带来的种种不便，真正让拆迁人和被拆迁人在法律和权力上站在同一平台上，进行公开、公正、合情和法的拆迁，使双方的利益都能得到保障。其次，依
法进行的拆迁，社会矛盾较少，产生了一些矛盾，也可按相应法律条文来解决，减少政府参与拆迁的很多工作，进而减少政府与百姓的矛盾，大大提高政府的公信力，也会降低拆迁成本。
    （二）政府从拆迁中逐步退出
    由于在拆迁过程中，政府的直接主导和参与，一方面会激化政府和公民的矛盾，增加民众对政府公信力的质疑，严峻影响政府在民众心中的形象。另一方面客观上也会造成拆迁成本的上升，因为在拆迁中动用了公共行政权力，而这些是要额外付出相应待价的，即动用公共权力的成本。另外，由于政府的参与，自然会有地方保护主义和政绩的追求，有些地方政府也盼望着当地被拆迁，政府也好从中受益，这也必定导致拆迁成本的上涨。
    基于上述理由，各级政府应当从拆迁中逐步退出，不要被眼前的小利所迷惑，自觉当好RM的公仆，自觉成为保护民众利益的执法者，不要成为又是运动员又是裁判的尴尬人物，在民众面前毫无公信。
    （三）合理确定用地范围和土地价格
    由于土地在我国是一种稀有资源，GJ对土地市场施行垄断治理。因此，在确定项目用地范围时一定要严谨科学，合理确定用地面积和地域范围，尽量少占有用土地，在非占有用土地
时，要少占用，以达到节约用地的目的。在确定投资项目时，要用科学和进展的眼光去审察，要有前瞻性，不能只局限于眼前，要尽量少或不进行重复建设，有的项目刚建好不过几年，又被拆除重建，造成拆迁成本的巨大浪费和土地的严峻损失。对于土地出让价格，由于是政府既是垄断方，又是出售方，价格自然不是真正的市场价值的体现，在土地的交易中，政府应当把追求社会利益最大化放在首位，把为民服务放在首位，而将政府的利益放在末位，要让利于民，而不能与民争利，更不能利用垄断的公权力来谋求利益的最大化。只有建设用地的成本降低了，才可能真正降低拆迁成本。
    （四）加快小城镇和新农村建设，拓展城市空间
    在今后20年时间内，我国要从农村转移5亿左右的农民进入城市，而现有的城市特别是大中型城市的容纳力很有限。为了解决这个问题，必须加快建设一批小城镇，让农民就近入城，同时大力推进新农村建设，改善农村的生活、学习、卫生环境，提高农民的生存质量，稳定一批农村人口。多管齐下，操纵农民入城人数特别是进入大中型城市的总人数，减少老城市的人口压力，减少城市的拆迁量，降低总的拆迁成本。
    另外，ZG农民的城镇化进程，应当遵循社会自然的进展规律，不应被城镇化，政府在这个过程中不应或少用行政手段来强制推进。ZG社会有很多深层次的矛盾还没有解决，如果再
强制推行去农村化，会加大整个社会的负担和矛盾，其结果可能是适得其反。
    （五）明确政府投资项目的内容、范围、时间，严格按投资方案执行
    对于政府投资项目，由于其公益性特点，往往在建设过程中临时增加一些不相干的项目，增加项目的投资，延长项目的建设时间，有时甚至使得项目无法正常进行。因此，在实际操作中，应严格按批准的建设方案进行，杜绝建设过程中临时添加其他项目，一方面可以保证批准的项目能按要求建成，旱日产生相应的效益。另一方面也可节约资金和资源，因为临时性增加项目一般不可能进行充分的可行性论证，其投资效果如何一般不确定，由于临时性，其投资的多少一般没有一个准确的数据，有的甚至一个数据都没有，投资是一个黑洞，其结果当然是扩大了项目资金需要，有时增加了投资后果还是负面的。
    对于确实需求临时增加的投资项目，可以采取计划单列的方式进行，加快项目审批进程，提高工作效益的方式来解决。
    总之，加大对政府投资项目拆迁成本的操纵，是一项综合性的工作，它涉及很多方面的利益，有政府的，有村民的，有市民的，关系到现在和将来。因此，严格操纵拆迁成本的过快增长，其意义重大而深远。

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