⼩城镇在当前已经成为乡村经济和社会进步的重要载体,“ 发展⼩城镇是带动农村经济和社会发展的⼀个⼤战略”。尽管在规划界现在还对⼩城镇的问题存在着许多不同的看法, 但勿庸置疑⼩城镇的发展已使我们⾛出了⼀条截然不同于资本主义国家依靠⼤中城市发展的城市化道路, 堪称中国现代化进程中的⼀项创举。⼩城镇将是21 世纪中国城乡⼀体化战略实施与发展中的关键环节, 作为“ 城之尾, 乡之⾸”的⼩城镇, 其今后的发展趋势将⾄关重要。
⼩城镇指的是⼀种正在从乡村性的社会变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区( 1996, 费孝通) 。在客观上它处于城乡过渡的中介状态, 其定位在城市之未, 乡村之⾸。同乡村相⽐, ⼩城镇是⼀种发展和进化了的⾼级形态, 是⼀种以⾮农产业⼈⼝和⾮农产业活动为主体组成的社区, 在地域、⼈⼝、经济、⽂化、环境等⽅⾯既同乡村保持密切联系, ⼜有明显区别。同城市相⽐, ⼩城镇⼜具有更多的“ 乡⼟⽓息”, 其经济的集聚程度、结构的现代化程度、集聚所导致的效应均不如城市明显。
本溪市现有建制镇、乡集镇46 个，其中设镇建制的县城2 个，分别为⼩市镇与桓仁镇,1998 年⼈⼝分别为6.9 万⼈、6.4 万⼈，在某种程度上这两个县城镇更接近“ ⼩城市” 的标准( 虽然⽬前关于“ ⼩城市”的标准尚⽆定论) 。其它乡镇44 个, 其中万⼈以上⼤镇为3 个。因此根据本溪实际情况，本⽂所指⼩城镇的概念为建制镇和集镇, ⽽不包括设镇建制的县城镇。
⼀、发展⼩城镇的意义
社会学家费孝通曾提出过“ ⼩城镇⼤问题”的命题, 引发了理论界对⼩城镇的关注; 在⼋⼗年代中共中央提出建设⼩城镇是⼀个“⼤政策”, 有⼒地促进了各地⼩城镇的飞速发展; 党的⼗五届三中全会进⼀步指出⼩城镇“ ⼤战略”, 再⼀次强调了⼩城镇建设与发展的重要意义。⼩城镇的发展已迎来了⼀个⼤好的机遇, 机遇与挑战并存, 能否抓住机遇，关键在于是否善于迎接挑战, 其中最重要的是要实现观念的转变, 充分认识到发展⼩城镇的重要意义。
* 发展⼩城镇是推进城镇化的重要途径;
* 发展⼩城镇是缩⼩城乡差别，实现城乡⼀体化的重⼤举措;
* 发展⼩城镇是实现农村现代化的必由之路。
⼆、⼩城镇规划发展中的困惑
从我国城镇发展的⽅针可以看出, ⼩城镇的地位和作⽤⼗分突出，尤其是改⾰开放以来, ⼩城镇更是得到了迅猛的发展。但在当前⼩城镇的规划与建设中也存在许多问题, ⾯临着不解的困惑, 如不及早解决, 必将影响⼩城镇的健康发展。
1、⼩城镇规划标准的混乱性
我国《城市规划法》第三条规定:“ 本法所称城市, 是指国家按⾏政建制设⽴的直辖市、市、镇。“ 也就是说建制镇的规划按《城市规划法》执⾏。⽽国家《村镇规划编制办法》( 试⾏) 第⼆条规定:“ 本办法适⽤于村庄、集镇, 县城以外的建制镇可以按照本办法执⾏”。这就产⽣了⼩城镇规划的双重标准, 要么完全照搬城市规划的作法, 要么按照农村居民点来规划⼩城镇, 由此产⽣
了“ 农村不象农村, 城市不象城市”的局⾯。
2、缺乏成熟的规划理论与⽅法
从⼋⼗年代中共中央提出建设⼩城镇是⼀个“ ⼤政策” ⾄今近20多年时间⾥, ⼩城镇尚未形成独⽴的体系。⽬前对⼩城镇发展和规划的理论研究极为薄弱, ⼤多停留在对⼩城镇地位、前景、政策等⽅⾯的论述, 缺少把⼩城镇作为同城市和乡村并列的独特社会经济现象进⾏理论建构的探索。
3、⼩城镇⼈均建设⽤地偏⾼
从本溪市近⼏年所编制的⼩城镇规划看, ⼈均建设⽤地指标偏⾼, ⽆形当中造成了⼟地资源的浪费。这⼀⽅⾯反映出本溪市⼩城镇规模过⼩, 另⼀⽅⾯也表明规划对⼩城镇建设⽤地控制不⼒, 许多乡镇农村居民点布局过于分散, 并且⼩城镇⼟地使⽤⽅式还处于农村粗放型向城市集约型过渡的中间状态, 使得⼩城镇建设⽤地利⽤率不⾼。
4、缺乏⼩城镇发展的新型管理机制
⼩城镇在政策制定、机制形成过程中由于受⼆元经济社会结构的影响, 产⽣了许多的不协调。此外在⼟地制度改⾰、户籍制度改⾰、⾏政区划调整等⽅⾯改⾰步伐落后于⼩城镇发展, 在⼀定程度上阻碍了⼩城镇健康协调的发展。
三、⼩城镇规划发展趋势
2000 年6 ⽉《中共中央国务院关于促进⼩城镇健康发展的若⼲意见》中明确了发展⼩城镇必须坚持的指导原则:“ 尊重规律, 循序渐进”、“ 因地制宜, 科学规划”、“ 深化改⾰, 创新机制”、“ 统筹兼顾, 协调发展”。⽽在党的⼗六届五中全会和“ ⼗⼀五”规划中明确提出了建设社会主义新农村的重⼤历史任务。要建设好⼩城镇, 促进⼩城镇健康发展, ⾸先必须规划好⼩城镇。因此⼩城镇规划必须摆脱模仿、抄袭⼤城市规划的阴影, 创造与时俱进的⼩城镇规划理论体系与⽅法是当务之急。
1、加强⼩城镇规划编制与建设标准的研究
作为同城市和乡村并列的独特社会经济现象的⼩城镇, 需要强化规划标准的制定。在这⽅⾯规划界作了许多有益的探索。作为
科技部、建设部的科技基础性重点研究项⽬《⼩城镇规划标准研究》已由中规院、中国建筑技术研究院
等院校研究完成, 现已形成初步⽅案。相信在不久的将来⼩城镇规划编制及建设将能做到有章可循。
2、建构⼩城镇规划理论体系
⾯对发展机遇与挑战, ⼩城镇必须建构⾃⼰的规划理论体系, 必须在⼩城镇多元投资体制、⼩城镇发展机制、条件、制度及乡镇企业与⼩城镇发展、剩余劳动⼒转移与⼩城镇发展、⼤中城市对⼩城镇的辐射带动等⽅⾯进⾏深层次的专题研究, 只有这样才有利于揭⽰规律, 才能够形成⼩城镇独特的规划理论体系, 切实促进⼩城镇健康发展。
3、进⾏⾏政区划调整, 实现区域重组, 促进中⼼镇发展壮⼤
撤乡并镇是当前我国⾏政区划调整的热点, 它不仅能够扩⼤⼩城镇规模, 增强⼩城镇发展潜⼒, ⽽且还能精简机构, 提⾼政府机构⼯作效率。
⽬前我市40 余个乡镇平均⼈⼝规模仅为0.3 万⼈左右, 乡镇规模过⼩已严重制约了各⽅⾯发展, 其直接后果是“ ⼩⽽全”重复建设, 形不成真正的城市⽣活, 第三产业难以发育。因此必须调整⾏政区划, 通过撤乡并镇, 撤点并村, 实现合理的区域空间调整, 实现资源优化配置, 集中资⾦与⼒量扶持中⼼镇发展, 培植新的⽣长点, 这在经济发展的初级阶段是重要的对策之⼀。
4、突出⼩城镇特⾊
我们所指⼩城镇特⾊, 包括三个层次含义: ⾸先是指⼩城镇不同于城市, 它不是城市的简单缩影, ⽽是要充分体现其地位及构成特征; 其次⼩城镇应是本地区传统⽂化、⾃然风貌以及经济、社会等⽅⾯优势的体现。如江南⽔乡⼩镇充分体现出江南传统⽂化与⾃然优势, 形成独特的地区特⾊; 第三, ⼩城镇应具有区别于本地区其它⼩城镇的特⾊, 这就应充分研究其⾃⾝的职能特征以及在宏观区域范围内所处的地位, 在继承⽂脉基础上不断创新。
5、机制创新
⾸先是进⾏户籍制度改⾰。引导⼈⼝与⽣产要素向城镇集聚, ⿎励和引导更多农民进镇就业和居住。其次进⾏⼟地制度改⾰。要在农村实⾏第⼆次‘ ⼟改’, 将农民实际上拥有的⼟地使⽤权变成合法的有保障的⼟地所有权, 建⽴城乡⼀体的房地产市场, 允许⼟地及其附着物可以合法的出售、出租、抵押、传承和馈赠。这样⼀⽅⾯农民进城从事其它产业, 则可卖掉⼟地作为进城资本, 从⽽使得农民不论进⼊哪⼀级城市都不再是城市的负担⽽是城市的动⼒, 另⼀⽅⾯也有助于对农民原宅基地、住房的处理,⽽不会使农民在城市拥有住房也不放弃农村原宅基地, 便于⼟地尽快得到重新利⽤。
四、本溪市⼩城镇规划发展对策直辖市有哪几个城市
为促进本溪市⼩城镇健康发展，应着重做好以下⼏⽅⾯⼯作:
1、积极稳妥做好⾏政区划调整⼯作, 加快撤乡并镇实施步伐
由于撤乡并镇⼯作归民政部门管理, 在具体操作与实施中涉及到政治、经济、社会、⼟地、规划等多个⽅⾯, 容易使各部门政策⽬标之间产⽣⽭盾。从浙江、江苏等撤乡并镇⼯作做得较好的省的经验来看, 他们是重点抓了县域城镇体系规划, 认为县域城镇体系规划是本地区经济社会健康有序发展的客观需要, 其规划成果也成为了全省⾏政区划调整的重要依据。
我们认为, 由于规划部门所具有的专业学科优势, 在经济社会和空间发展等⽅⾯通过科学规划, 可使各类城镇形成产业布局、空间格局、功能分⼯、基础设施建设、环境资源保护等有机联系的城镇体。因此当务之急是由规划部门尽快编制出县、市域城镇体系规划, 并以此作为各县、区⾏政区划调整的主要依据。
2、⼤⼒促进中⼼镇发展壮⼤
中⼼镇是指在⼀定地域范围内能起到“ 中⼼”作⽤, 其发展潜⼒好于⼀般乡镇的建制镇。从区域经济社会发展的⾓度看, 中⼼镇⼀般为县域范围内的次中⼼, 区位优越, 交通发达, 市政基础设施较为完善。中⼼镇在加快⼩城镇建设、促进农村经济社会发展等⽅⾯起到举⾜轻重的作⽤。
确定出中⼼镇后应着⼿从经济、社会、城镇建设、科技、环保等⽅⾯制定中⼼镇发展⽬标, 并提出其空间发展构想, 为中⼼镇规划建设及发展⽅向提供依据。此外在政策措施⽅⾯可采取“ 限制发展条件, 保障⽣存条件，创造集聚条件”, 既对被撤并乡镇在保障其⽣存条件前提下, 通过资⾦、⼟地等有关政策对其加
以控制, ⽽在中⼼镇发展⽅⾯通过⼟地制度改⾰( 如耕地货币化、⼟地⼊股) , 获得城镇户⼝、就业、上学等户籍制度改⾰及建⽴健全农村社会保障体系等政策倾斜为中⼼镇发展创造条件。
3、切实提⾼⼩城镇规划⽔平
⾸先要转变观念, 认识到发展⼩城镇的意义; 其次要掌握最新的⼩城镇规划动态, 努⼒学习⼩城镇规划的新理论、新⽅法, 并在规划中加强“ 区域观念”、“ 整体观念”、“ 可持续发展观念”, 使规划原则的“ 钢性”与灵活的“ 弹性”相结合, 增强⼩城镇规划的可操作性和指导性; 第三, 亟需提⾼村镇规划建设管理⼈员素质。
4、创造具有辽东⼭区特⾊的⼩城镇
“ 特⾊将带来发展, 特⾊就是⽣命⼒”。本溪市地处辽宁东部⼭区,⼭、⽔是本溪市⼩城镇景观的两⼤元素, 同时本溪市⼜是⼀个多民族地区，满、朝、回、蒙等民族占有相当⽐重, 这种不同民族⽣产⽣活的发展差异, 不同民族的风情习俗和景观风貌, 都给创造辽东⼭区特⾊⼩城镇提供了素材。因此本溪市⼩城镇的特⾊在于其多民族⽂化⽓息、⼩巧近⼈的规模尺度和⼭环⽔绕的⼭区⽥园风光, 要充分体现本地域特⾊与⽂化传统, 将⼭⽔⾃然的⽥园绿意巧妙地组织进居住环境之中, 构筑⼈与⾃然的和谐关系，在继承⽂脉的基础上不断改造、创新、保护和利⽤。
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