美国公共安全管理模式及其对我国政府的启示
摘 要：“风险社会管理”成为我国政府当前的一大课题，与美国相比，我国政府公共安全管理有自己的特但也存在种种问题。美国公共安全管理代表西方国家公共安全管理的高水平。分析以美国为代表的西方国家公共安全管理的模式可以使我国政府从中得到有益启发。
关键词：公共安全 美国 政府 启示
最近几年我国公共安全事件频发，严重威胁人民众的生命财产安全，影响了国家经济发展和社会稳定。如南方冰雪灾难，汶川地震，西藏，瓮安事件，云南孟连袭警事件，三鹿奶粉事件等。接连发生的公共安全事件及这些事件抵御之困难和危害之大都显示着我国即将进入“高风险社会”。我国正处于改革开放的关键时期，经济快速发展的同时社会矛盾激化。2006年，《国家突发公共事件总体应急预案》出台，明确了国务院在公共安全管理中的领导地位，建立了在国务院总理领导下，由国家和地方突发事件管理机构和国务院常务会议负责，在地方政府的参与下的国家突发公共事件管理体系。中国政府积极应对各公共危机事件，在公共安全管理中发挥了关键性的作用。但政府公共安全管理上还存在种种问题，如缺乏理论支撑，管理机制不健全等问题，特别是政府在应对非传统安全上缺乏管理经验。
20世纪80年代，西方国家公共安全管理发展迅速并形成一门学科。西方学者从政府、组织和个人等管理主体和法律、宣传、运行、后勤等制度层面研究公共安全管理问题，提出了许多政府关于公共安全的管理方案和理论创新。美国的公共安全管理效率高，制度合理，成果显著。其公共安全管理制度为世界各国广泛认同，代表了西方国家公共安全管理的高水平。中美两国在国家公共安全管理上存在诸多相同类似之处，如中国和美国在应对公共危机上都重视发挥行政首长的指挥领导作用，都建立了紧急事态和突发公共事件行动预案，都很重视事后处理和恢复。但中美两国公共安全管理也各有特点，存在许多不同之处，如美国在公共危机处理中以地方政府为主力，联邦政府起到监督的作用，中国主要以中央政府为领导核心，为指挥领导机关，同时发挥地方政府的积极作用。政府是公共安全管理的承担者和责任人，研究美国的公共安全管理制度，分析美国公共安全管理的合理因素和制度优势可以使我国政府应对公共危机得到有益启示。
一、“公共安全”的界定
美国的合众国法典中指出，公共安全事件是由总统决定的，在联邦政府的帮助下，以州和地方政府为救援主体来挽救人民生命，财产和健康，以减轻来自任何地方的威胁和危害。美
国对公共安全危机的界定是一个不断发展的过程。自然灾害和人为灾难都是公共安全事件的范围，紧急事件危机、灾难性事件都可能成为公共安全事件。
非传统安全包括哪些内容 对公共安全的界定和范围关系到中央政府和地方政府（美国等联邦制国家是联邦政府、州政府和地方政府）的资源应急级别和社会动员程度，标准不同，对待和处理方式也不一样。各国对公共安全的界定也不尽相同。公共安全危机具有阶段性特征，各国面对的具体情况不同，需要根据特定的国情和公共危机发展趋势来界定其范围。
在我国，传统的公共安全事件有水旱灾害、气象灾害、地震灾害、煤矿安全、公民犯罪等。2008年“三鹿奶粉”事件也是公共安全事件，属于食品安全领域。除了食品安全领域，随着我国经济发展和全球化发展加快，还出现了经济安全、信息安全、环境污染、等新的公共安全问题，这些区别于传统的公共安全危机被称为“非传统安全”，“非传统安全”威胁具有多样性，隐蔽性，突发性和跨国界跨地区等特点。国政府在应对“非传统安全”危机上还缺乏经验，危机管理有待改善。
鉴于我国国情和我国公共安全危机多发、突发以及“非传统安全”成为政府公共安全危机管理中的不稳定因素等情况。笔者认为我国的公共安全事件应包括所有危害国家安全、社会稳定
和危及公民生命财产安全的事件。其包括三个层次的内容：一、个人恐怖犯罪活动造成的公共安全事件。这类事件参与人数少，但危害大，处理不好会造成严重社会问题，甚至引发社会危机。二、传统意义上的公共安全问题。除了自然灾害外，还包括煤矿瓦斯爆炸，铁路、公路、航空等交通安全事件，建筑物倒塌，公共设施安全等公共安全问题。三、非传统安全问题。如，食品安全，信息安全等新的公共安全问题。
二、美国公共安全管理特点
1.公共安全管理法制化、规范化
20世纪30年代，美国政府为应对经济危机颁布了《洪水控制法》和《全国产业复兴法》，50年代又出台了具有里程碑意义的《灾难救济法》（Disaster Relief Act)，以立法的形式规定了总统可以公布国家进入灾难状态，这部法律是为美国政府在公共危机管理上的制度性的立法。此法在随后几十年里不断完善。美国是个自然灾害频发的国家，20世纪60年代，美国本土遭受了多次飓风袭击和两次强烈地震（一次在阿拉斯加，里氏9.2级），这些自然灾害给美国造成了巨大经济损失。1961年，肯尼迪政府设立紧急事态准备办公室，专门应对自然灾害。1968年，美国政府出台《全国洪水保险法》，还根据《全国洪水保险法》开展洪水保险
计划，把保险的领域扩展到救灾方面。1972年，美国政府出台新的《洪水保险法》。
20世纪70年代，不断发生的自然灾害促使政府向全面的灾难救助的立法。1970年，新的《灾难救济法》规定政府直接对受灾的人提供帮助。1971年，美国发生了旧金山大地震，政府在危机管理中存在种种问题，促使政府在1974年出台了新的《灾难救济法》。
到目前为止，美国产生了100多项关于安全管理的法律，完善而严谨的公共安全法律体系使国家公共安全管理有法可依，规定应对公共安全问题的各主体职责和权力，有利于协调各部门，联邦和地方，组织和个人的行动，保证了公共安全管理的高效率。
2.政府对公共安全管理的全过程参与
政府对公共安全产生的全过程参与，有四个方面的内容：减除、准备、应对和恢复。全过程管理师以“四阶段理论”为理论基础而产生和完善。20世纪70年代，美国联邦紧急事态管理局认同了“全危险方法”后，它将公共危机的政策和活动项目区分为四个连续的功能区：减除、准备、应对和恢复，成为四阶段理论或者生命周期理论。
减除，即预防危害发生，主要内容有区域规划、建筑法律法规、税收政策、重设安全改进法
规等。
准备，即危机发生的设想及应当具备的动员资源和救援素质。主要包括灾难预案，撤离预案、危机事态通讯、预警系统设置、资源和特别资源的供给和储备。
应对，即应对安全危机采取有效的举措。主要内容包括实施方案、发布预警、资源的动员和管理、提供救援等。
恢复，即对遭受损失的社区提供帮助。主要内容包括信息咨询、重建公共设施、建设临时住处，国家财政支持、政策倾斜和情报收集等。
在整个过程管理中，减除和准备是危机发生前的活动，应对是危机发生时的活动，恢复是危机发生后的行为。一般而言，整个过程环环相扣，互有交叉。如在应对活动中就应当就危害程度和救援行动的各方面综合做出善后处理方案，应对工作完成后立即进行恢复工作，而恢复工作过程中也应该认真考虑下一次类似公共危机的减除和准备工作。美国的公共安全管理重视危机管理中的管理过程，有利于从源头切除问题和最大幅度减轻危机的损失。
3.发挥有准备社区的作用
公共危机管理中三个极重要的主体是政府，非政府组织和个人。三者的有机协调构成了“有准备社区的基本内容”。
个人在社区中具有基础性的作用。个人了解地区公共安全隐患和存在的危机，个人通过加入社区内的非政府组织成为志愿者中的一员，在州政府和地方政府的领导和协调下发挥重要作用。个人和自愿者组织只有参与到社区中来，进入公共危机管理过程中，它们才能有所作为。
美国的有准备社区在“9·11”事件中发挥了重要作用，发生以后，除了政府派出警察维持治安，曼哈顿附近居民自发上街提供帮助，许多自愿者组织也纷纷行动起来。人数越来越多，这些自愿者也越来越组织化，形成全国性的救援组织。
自愿者组织是社区的一个重要环节，美国十分重视自愿者组织等非政府组织的作用，自愿者组织在公共安全事件中往往最先到达现场并参与救援。他们能利用自己的技能快速开展工作，第一时间减少伤亡人数，降低损失。自愿者组织在美国公共安全管理中发挥举足轻重的作用。
4.地方在公共安全管理的主导作用
美国建立了以州政府和地方政府为主力的公共安全管理机制，只有涉及全国性和影响重大的公共安全事件才由联邦管理。以地方的政府来管理公共安全事件，中央政府只是进行监督。
地方政府最早接触公共安全事件，是第一反应者，对问题有较清晰的认识，了解问题的来源和应对方法，地方本位的危机管理模式有利于发挥地方的积极性，节约资源，最大限度减少危害程度。
美国从联邦到地方都有各自公共安全管理机构。联邦有联邦国土安全部、司法部、国防部等联邦管理机构。州政府设有州紧急事态管理部门。重大安全事件时启动联邦公共安全管理系统，总统为最高负责人，由联邦辐射到地方管理机构。一般情况下由地方主导公共安全管理过程。
三、美国公共安全管理模式对我国政府的启示
1.完善公共安全管理法律法规
完善的公共安全法律体系可以让各责任方有法可依，弄清自己职责，协调各部门工作，保
证工作的有序性和规范化。美国从30年代的经济危机开始制定了各种公共安全法，建立了完整的系统的公共安全管理法律体系，为政府公共安全管理提供了法律保障。
我国政府出台了一些关于公共安全管理的法律法规，如《防震减灾法》、《消防法》等有关自然灾害的法律；《突发公共卫生事件应急条例》和《传染病防治法》等有关公共卫生的法律；《安全生产法》等有关安全生产的法律。这些法律具有强烈的部门性，有些法律不适合管理的要求，法律的执行也需要监督。为应对我国新的安全形势和非传统安全威胁，需要出台相关法律，如《信息安全法》、《经济安全法》、《食品安全法》等。2006年1月，国家出台《国家突发公共事件总体应急预案》，规定国务院和地方政府的职责，但它属于行政性法规。我国需要建立一个整体的国家公共安全管理的法律，协调各方行动，需要建立和完善相关法律法规，构建国家公共安全管理法律体系。
2.加强非政府力量的参与
政府是公共安全管理的主要力量，但各自愿者组织和公民个人等非政府力量都是公共安全管理的重要参与者。我国公共安全管理以行政手段为主，公共安全管理体制是在政府统一领导下，各部门分工协作，分级管理，自愿者组织和个人在危机管理中的参与不够，没有发挥
自愿者组织和个人在危机救援中的积极作用，没有有效发挥有准备社区在公共安全管理中的重要作用。
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