中国城市规划60年指导思想和政策体制的变迁及展望
作者：周亚杰，高世明
来源：《国际城市规划》 2016年第1期
周亚杰 高世明
摘要：建国60 余年来，我国的城市规划经历了曲折的发展历程。文章结合国家经济社会的发展背景，对60 年城市规划的发展进行历史分期，并对其指导思想和政策体制的变迁进行历史回顾。在此基础上，总结了60 年来城市规划发展的基本经验和教训，并对未来的发展趋势做出了展望。
关键词： 城市规划；指导思想；政策体制
新中国成立至今，我国的城市规划工作已有60 余年的发展历程，经历了从初创到动荡停滞，再到恢复和重建转型的历史，城市规划的思想理念和政策体制也经历了快速发展和演变。
1 60 年城市规划指导思想和政策体制的变迁
1.1 新中国城市规划的初创期（1949—1957 年）城市规划是国民经济计划的继续和具体化。
1949 年新中国成立后，我国的经济制度和社会制度发生了巨大变革。建国后的前三年是国民经济的恢复时期，建立了社会主义的基本制度；自1953 年起，我国开始在苏联的援助下实施第一个五年计划。在城市规划方面，由于新中国采用的是苏联模式的计划经济体制，与此相适应，提出城市规划是国民经济计划的继续和具体化的指导思想。此外，工业建设，尤其是重工业建设是“一五”时期国民经济建设的重点。以此为指引，中共中央于1951 年提出了“在城市建设计划中贯彻为生产、为工人服务的观点”，“生产性城市”的论述奠定了新中国城市建设和发展的基本方针。
在政策体制方面，与经济社会体制相适应，确立了全新的土地制度、城市制度和住房制度。新中国成立时，广大农民迫切要求废除封建地主土地制度。1950 年6 月，中央人民政府委员会讨论并通过了《中华人民共和国法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。1955 年6 月国务院发布了《关于设置市、镇建制的决定》，成为建国后我国第一部关于市镇设置的正式法律文件。该文件强调了市的行政地位和隶属关系，规定市“是属于省、自治区、自治州领导的行政单位”，并对市的建制标准进行了明确规定。为了规范新中国的城市规划编制工作，1956 年7 月正式颁发了《城市规划编制暂行办法》，分别对城市规划的任务和要求、规划设计的基础资料、规划设计阶段及内容、规划设计文件的编制以及规划设计文件的协议等做了一般的规定[1]。这是从我国实际情况出发制定的一套比较符合当时我国城市建设实际需要的城市规划编制程序、内容和方法。
1.2 城市规划的动荡与停滞期（1958—1977 年）
用城市建设的“”适应工业建设的“”以及“三年不搞城市规划”。
这一时期中国城市规划工作的起伏与国民经济发展尤其是工业化的大起大落息息相关，具体可以分为两个时期：（1）1958—1960 年，“”过热时期，是城市规划发展的动荡时期；（2）1961—1977 年，国民经济全面收缩，以至“文化大革命”，是城市规划停滞时期。
继“一五”计划的良好开局之后，新中国社会经济发展发生重要转折。在“鼓足干劲、力争上游、多快好省”的社会主义建设“总路线”的指引下，中国自1958 年开始迅速掀起一场声势浩大的“”和“人民公社化运动”，城市规划领域也进入了盲目的“”和人民公社规划时期。1958 年6 月，建工部在青岛召开了全国城市规划座谈会，会议提出：“用城市建设的‘’适应工业建设的‘’”，倡导“快速规划”做法。城市规划的指导思想开始步入脱离实际的轨道。在政策体制上，多快好省地建设社会主义在城市规划中主要体现在两个方面：一是规划指标定额的降低，认为过去制定的定额必须适当降低，也要简化；二是城市规划编制程序的简化，要多、快、好、省[2]。
1950 年代末，由于自然灾害、苏联毁约和“”，社会经济生活面临严重危机[3]。在这种形势下，为了适应调整时期需要，在1960 年11 月全国计划会议的报告中，宣布“三年不搞城市规划”。1966 年开始的文化大革命，更是城市规划和城市建设遭到严重破坏的时期。城市规划被批判为搞修正主义，各地规划被终止实施，各地城市规划机构被撤销，队伍被解散，资料被销毁，规划管理废驰[4]。这是新中国
城市规划发展的一次大倒退，直到1970 年代初，城市规划和建设工作才开始得到一定的重视和恢复。1972 年末，国家建委成立了城市建设总局，局下设立了城市规划处。1973年9 月，城建局在合肥召开了城市规划座谈会，代表们认为这是自1960 年“三年不搞城市规划”以来，对城市规划工作的启动。1974 年5 月，国家建委下发《关于城市规划编制和审批意见》和《城市规划居住区用地控制指标（试行）》，使得我国10 多年来被废弛的城市规划有了新的规范性依据。
1.3 城市规划的恢复与发展期（1978—1989 年）1960年中国发生了什么
城市规划是一定时期内城市发展蓝图。
“”结束后，国民经济开始恢复和发展，新中国的城市规划也迎来了恢复发展期。1978 年在北京召开了全国城市工作会议，会议要求：“全国各城市，包括新建城镇，都要根据国民经济发展计划和各地区的具体条件，认真编制和修订城市的总体规划、近期规划和详细规划。”这对城市规划工作的恢复和发展具有十分重要的意义。十一届三中全会提出“把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来”，中国进入了改革开放的新时期。政治经济体制的巨大变革，促使城市规划的指导思想发生了重大转变。1980 年10 月，国家建委在北京召开了全国城市规划工作会议，这次会议是新时期我国城市规划工作发生转折的标志性会议，明确了城市规划在国民经济和社会发展中的职能作用。同年12 月，国务院批转了《全国城市规划工作纪要》，明确了这一时期城市规划的主要指导思想：“城市规划是一定时期内城市发展蓝图，
是建设和管理城市的依据。”此后，中国的城市规划已由恢复普及阶段进入相对稳定的发展阶段，城市规划设计的编制工作步入了正常的轨道，规划管理法规也逐步配套。
与指导思想的变革相适应，在政策体制方面，土地制度、户籍制度、城市制度等都进行了相应调整。随着大量外资引入，我国开始实行对涉外企业征收场地使用费的政策，一些城市也逐步向国内企业征收土地使用税，并开始了国有土地出让和转让的尝试。1990 年5 月国务院颁发《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地使用权和转让暂行条例》，标志着城市土地有偿使用开始走上依法管理的轨道。这一时期城乡二元户籍制度的鸿沟及乡城迁移流动壁垒亦为新的制度安排所沟通， 1985 年公安部发布了《关于城镇暂住人口管理暂行规定》，允许暂住人口在城镇居住。在城市制度方面，为了适应城乡经济的蓬勃发展和人口变化，1986 年4 月国务院批准的《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》对设市标准进行了调整。在法制建设方面，1989 年12 月，全国人大常委会颁布了《城市规划法》，这是我国建国以来城市建设领域的第一部国家法律，标志着城市规划的法制建设进入了新的历史阶段[5]。《城市规划法》中规定的“两证一书”制度在此后逐渐确立，使用了统一的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
1.4 城市规划的重建期（1990 年代）
统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展。
进入1990 年代，社会主义市场经济体制建设取得突破性进展，市场机制在资源配置和经济生活中的调节作用越来越大。在此背景下，城市规划的发展也开始逐步适应改革开放的市场化和法制化特点，进入新的重建期。1996 年5 月国务院下发了《国务院关于加强城市规划工作的通知》，通知中指出：“城市规划工作的基本任务是，统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展”。这反映了在社会主义市场经济条件下，国家对城市规划的地位和作用做出的新的定位，也奠定了新时期城市规划的核心指导思想。此外，随着城市环境污染和生态破坏的问题日益严峻，生态观和可持续发展的思想逐渐成为城市规划的重要理念，在1999 年12 月召开的全国城乡规划工作会议上，提出“保护和改善环境是城市规划的一项基本任务”。
社会主义市场经济制度的建立体现在一系列政策体制的变革上。其中在城市规划建设领域的一个重大转变就是开展了城镇住房制度改革——停止了住房实物分配，住房市场化改革的大幕逐渐拉开。这一时期城市规划的法规体系也逐步完善，1991 年9 月，建设部正式批准颁布了《城市规划编制办法》，增加了编制总体规划纲要、分区规划等内容，并对规划的成果形式和编制质量做了有关规定。为了规范城镇体系规划的编制，建设部于1994 年发布了《城镇体系规划编制审批办法》，对城镇体系规划的任务和内容都做了规定。1999 年4 月，人事部、建设部发出通知，印发《注册城市规划师执业资格制度暂行规定》和《注册城市规划师执业资格认定办法》，广受规划界关注的注册城市规划师制度进入实施阶段，标志着我国的城市规划行业开始了规范化发展的进程。
1.5 城市规划的转型期（2000 年代）
落实科学发展观，充分发挥城乡规划的统筹协调作用，引导城镇化健康发展。
进入21 世纪，中国的工业化、城镇化步入了快速发展时期，国家战略调整的步伐在逐步加快，中国共产党先后提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会等重大战略指导思想。在经济社会快速发展和城镇化快速推进的过程中，我国的城市建设工作也积累了一些问题，主要包括城乡差距拉大、城市发展与区域发展不协调、生态环境恶化、社会不公平现象日益凸显等。针对这些问题，在国家中心任务重大战略的指引下，城市规划的指导思想突出落实科学发展观，将统筹城乡发展、统筹区域发展、保护生态环境等作为新时期城市规划的重要指导思想，以充分发挥城乡规划的统筹协调作用，引导城镇化健康发展。
在政策体制方面，随着城乡二元结构问题的日益突出，1990 年颁布的《中华人民共和国城市规划法》已难以满足新时期的发展需求。2007 年10 月，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国城乡规划法》。《城乡规划法》最大的变化是对城乡统筹的强调，并确立了我国的城市规划体系，即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划到乡规划和村庄规划。此外，城市规划的法律法规体系进一步完善，颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》、《历史文化名城保护规划规范》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》和《城市黄线管理办法》等一系列法律法规，修订了《土地
管理法》、《房地产管理法》、《文物保护法》、《城市规划编制办法》等。这一时期，国家进一步改革了土地制度和住房制度。针对国有土地协议出让存在的过程不公开、缺乏市场竞争等问题，2002 年5 月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。在住房制度方面，2000 年后，我国住房市场化改革全面展开，住房成为居民新的消费热点。2007 年8 月发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着中国住房保障体系开始走向完善，具有里程碑意义。2000 年后，我国还加强了对城市规划实施情况督查管理工作的重视，建立了督察员制度。
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