【doc】论联合国气候变化框架公约下的资金机制
论联合国气候变化框架公约下的资金机制
2011年1月
发展中国家和发达国家的区别第13卷第1期
国际论坛
InternationalForum
Jan.,2011
V01.13N0.1
论联合国气候变化框架公约下的资金机制
伍艳
[摘要]联合国气候变化框架公约下的资金机制是全球应对气候变化的关键制度，也是哥本哈根谈判各方博弈的焦点.本文在
回顾当前资金机制的基础上，分析现行机制存在的缺陷，探讨后哥本哈根的资金机制以及中国的对策.
[关键词]气候变化；资金机制；后哥本哈根；对策
[中图分类号]D51[文献标识码]A[文章编号]1008—1755(2011)Ol一0020-26
《联合国气候变化框架公约}(UNFCCC，以下简称
《公约》)下的资金机制(financialmechanism)是指发达
缔约方根据《公约》向发展中缔约方提供履约资金的组
织和运作规则.[1《公约》规定，发达缔约方应向发展中
缔约方提供充足的，可预测的履约资金，发展中缔约方
有效履行公约义务的程度取决于发达缔约方有效转移
资金和技术的程度..但由于发达缔约方违背其供资
承诺，现行的资金机制无法满足发展中缔约方的需求.
围绕如何扩大资金规模，完善资金分配等问题，各方博
弈异常激烈.资金机制的复杂性成为哥本哈根会议最
终未能达成有法律效力的文本的主要障碍之一.
一
,{-g约》资金机制的构成与特点
从上世纪9O年代开始,《公约》,《京都议定书》(KP，以下简称《议定书》)以及《公约》缔约方大会(COP)和《议定书》缔约方会议(cMP)的一系列决
议,0构建起《公约》资金机制的基本法律框架.
1.当前《公约》资金机制的构成
目前，在公约框架下即"体制内"的资金机制由四
大基金组成:"全球环境信托基金"(简称GEFTrust Fund),"气候变化特别基金"(简称SCCF),"最不发
达国家基金"(简称LDcF)和"适应基金"(简称AF).
全球环境信托基金于1994年正式运作，是公约框
架下规模最大的基金，主要致力于气候变化的减缓活动，兼顾适应活动.H但是全球环境信托基金通常只资助具有全球环境效益的大型减缓项目，致使大部分资金流向八个发展中大国，使得具有地方效益的小型项目以及许多发展中小国无法得到资助.为改变这种状况,2001年公约》缔约方第七次大会决定设立气候变化特别基金，最不发达国家基金和适应基金，以弥补全球环境信托基金的不足.气候变化特别基金资助的活动包括减缓，适应以及经济多样化，凸而经济多样化和能源领域的减缓(主要是技术转让)项目可获优先资助.最不发达国家基金只资助最不发达国家的适应
活动，特别是国家适应行动方案(NAPA).而适应基金
则资助《公约》第4.8条所指的脆弱国家的适应活动, 其资金主要来源于清洁发展机制(下简称CDM)2%的收益.关于四个基金的比较详见表1.
《国际论坛》2011年第1期
表1四个基金比较GEFTrustFundSCCFLDCFAF
总体政策①国家优先性①国家优先性?①国家优先性①国家优先性
②成本效益原则②成本效益原则②成本效益原则②公平分配原则
③促进融资③促进融资③受援国主导性③透明度原则
④受援国主导性④快速资助④不重复援助原则
获资助的国家资格非附件一的缔约方非附件一的缔约方最不发达国家公约第4.8条所指的脆弱国家
主要是减缓减缓，适应，经济获资助的活动资格适应活动适应活动
兼顾适应多样化
经济多样化和能源领域优先资助减缓国家适应行动计划有待适用基金董事会细化
的减缓
①附件二.缔约方的①非附件一缔约方从清洁发展
捐款机制所得收益的2%(最不发达
②有能力做到的附件一国家免提成)资金来源附件一
缔约方出资附件一缔约方捐款的其他缔约方的捐款②准备
批准《京都议定书》的附
件一的缔约方(如美国)额外
捐款
2.《公约》资金机制的特点
第一，双轨制的运作机制
在公约框架下四个基金中，全球环境信托基金，气
候变化特别基金和最不发达国家基金由全球环境基金
(GEF)管理，适应基金由适应基金董事会(AFB)管理,
从而形成双轨制的运作机制(见图1).其中，公约缔约
方大会(COP)是资金机制的审议机关，负责制定资金
机制的总体政策，全球环境基金和适应基金董事会作
为独立的国际金融机构，是资金机制的两个运作实体
(operatingentity)，根据审议机关的总体政策，实施具
体项目，向审议机关报告工作，并接受其监督.
图1《公约》资金机制的运作机制
就全球环境基金的组织结构而言，由于全球环境基金成员国大会实质上只有审定成员国资格这一实质权力,"因此实际上全球环境基金的决策机构是全球环
境基金理事会，由32名理事组成,(113在无法协商一致情况下，以双重加权多数的方式投票表决.科技顾问
委员会，项目评估机构和秘书处是全球环境基金的附属机构.联合国环境规划署(UNEP)，联合国开发计划
署(UNDP)和世界银行(IBRD)担任GEF的执行机构(ImplementingAgencies)，分别负责执行科研，能力建
设和投资项目.在全球环境基金管理的三个基金下,
受援国不能直接从全球环境基金申请资金，只能通过全球环境基金的执行机构申请.
论联合国气候变化框架公约下的资金机制
由于适应基金的供资属于根据《议定书》的供资,.因此AFB还需执行《议定书》缔约方会议(CMP) 制定的具体政策.适应基金董事会的决策机构是适应基金董事会会议，由16名成员组成,.在无法协商一
致下，以出席会议的2/3以上董事在一国一票基础上投票表决.由全球环境基金秘书处作为临时秘书处,
世界银行作为临时受托人.在适应基金下，受援国直
接向适应基金董事会申请资助，不通过任何执行机构. 第二，四大基金发展不平衡
由于发达国家希望资金更多用于减排项目，以投
资大型减排项目为主的全球环境信托基金拥有着公约框架下90%的资金.截至2009年9月30日，全球环
境信托基金拥有资金总额40.08亿美元，其中3.04亿美元尚未到位;n叼气候变化特别基金获得捐款承诺约1.2亿美元，兑现约9000万美元；最不发达国家基金获
得捐款承诺约1.8亿美元，兑现约1.2亿美元.n适应
基金仅获得资金8000万美元.
在气候变化特别基金，最不发达国家基金和适应
基金这三个基金中，最不发达国家基金发展最快.原
因在于最不发达国家基金的活动资格和优先顺序比较明确，加上有"最不发达国家专家组"口的机构保障，运作制度基本成熟.而气候变化特别基金则发展缓慢,
主要原因在于谈判各方对该基金的总体政策，资助优先顺序等关键问题一直争论不休，直至2006年才达成暂时的妥协.而被发展中国家寄予厚望的适应基金,
其发展却是最为曲折而漫长.由于需要在全球环境基金之外设立一套运作机制，涉及大量协调工作，加上其资金来源依赖于清洁发展机制(CDM)的发展状况，因此，直至2008年底适应基金董事会才正式成立,2009 年才获得第一笔来自清洁发展机制的收益.截至2009 年6月，适应基金尚未支持任何项目.n
第三，允许"体制外"的资金机制作为补充
"体制内"的四个基金所构建的是以"共同但有区
别责任"原则为指导的全球性多边资金机制.所谓多
边资金机制是指资金流向以"若干供资国一国际机构一若干受援国"为模式的机制，而双边资金机制是以"供资国一受援国"为模式的机制.在双边体制下，发
达供资方往往利用其优势地位，决定资金的流向和分配，甚至附加苛刻条件，导致发展中受援国获得的资金很大程度上取决于双边关系.因此，多边体制在一定
程度上可以削弱供资方的资金控制权，对发展中受援国较为有利.另外,"共同但有区别责任"原则是发达
国家承担单方面供资义务的理论基石，是发展中国家的根本利益所在.

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