安徽省人大及其常委会关于《黄山风景名胜区管理条例（修订草案）》的说明
文章属性
∙【公布机关】安徽省人大及其常委会
∙【公布日期】2014.06.06
∙【分 类】其他
正文
关于《黄山风景名胜区管理条例（修订草案）》的说明
——2013年12月24日在安徽省第十二届人民代表大会
常务委员会第八次会议上
省人大常委会法制工作委员会主任 吴斌
黄山旅游景点
主任、副主任、秘书长、各位委员：
受省人大常委会主任会议委托，现就《黄山风景名胜区管理条例（修订草案）》（以下简称修订草案）说明如下：
一、修订的必要性
黄山是国家级风景名胜区，是珍贵的世界文化与自然遗产和世界地质公园，是展示安徽乃至中国形象的窗口。长期以来，我省对黄山风景名胜资源保护十分重视。1989年4月，省七届人大常委会第十次会议根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》，结合当时实际制定了《黄山风景名胜区管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》的实施，对强化黄山风景名胜区保护，合理利用风景名胜资源，奠定了良好的法制基础和条件，发挥了积极的促进和保障作用。但随着经济社会的发展和国家相关法律、行政法规的修改完善，《条例》部分内容已不适应新形势下黄山风景名胜资源保护和利用的要求，有必要进行修订：
一是适应上位法修改、维护国家法制统一的需要。2006年9月，国务院对1985年制定的《风景名胜区管理暂行条例》进行了修订，公布了新的《风景名胜区管理条例》，对风景名胜区的管理体制、规划编制、资源保护、经营管理等作了新的规定。2007年10月，全国人大常委会制定了城乡规划法，废止了1989年通过的城市规划法，对城乡规划实行一体化管理。同年，国务院批准了2007—2025年的黄山风景名胜区总体规划，对风景名胜区的范围、保护地带等内容进行了调整。《条例》出台以后，虽然根据行政处罚法、行政许可法等规定和要求，进行了三次个别条款的修正，但对风景名胜区的行政管理体制、范围界定、保护理念、规划编制、审批备案、资源利用、法律责任等方面未作修改，有的规定与上位法和国家有关规定存在不一致的地方，需要进一步修改和完善。
二是顺应新形势、大力推进黄山生态文明建设的需要。党的十八大及十八届三中全会提出，大力推进生态文明建设，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。黄山风景名胜区作为人类宝贵的“双遗产”，正在创建全球首个世界优秀旅游目的地景区，应当以更新理念、更高标准、更有效措施推进黄山风景名胜区生态文明建设，加大风景名胜资源保护力度。因此，有必要通过修订《条例》，充实有关生态文明建设的内容。
三是回应新需求、解决黄山风景名胜区管理中实际问题的需要。《条例》施行二十多年后，黄山风景名胜区的管理工作，出现了新情况、新问题：一是现行《条例》赋予黄山风景名胜区管委会七项职能，已远远不适应风景名胜区管理的需要，风景名胜区内旅游、交通、环境保护、卫生、文化市场等方面的管理职责需要明确界定。二是黄山风景名胜区被联合国教科文组织列入文化与自然双重世界遗产名录、入选世界地质公园后，对黄山风景名胜区的保护和发展提出了更高的要求。三是设立保护基金等管理和发展措施需要调整、完善。四是法律责任规定得过于原则，对违法行为的处罚力度不够。为了及时解决黄山风景名胜区管理中实际存在的问题，适应黄山风景名胜区保护、利用和管理的现实需要，有必要修订《条例》，增强法规的可操作性。
二、修订草案的起草过程
2013年1月，在省十二届人大一次会议上，黄山市代表团陈明等13名省人大代表提出了《关于修订〈黄山风景名胜区管理条例〉的议案》。省人大常委会高度重视，2月5日，省十二届人大常委会第一次主任会议将修改《条例》列为今年立法计划预备审议项目，并决定由法工委牵头组织起草。常委会领导同志非常重视《条例》的修订工作，胡连松副主任多次听取修订工作汇报，并作出明确具体指示。
3月下旬，成立了由省人大常委会法工委牵头，省人大常委会城建环资工委、省住建厅、省政府法制办、黄山市人大常委会以及黄山风景区管理委员会（以下简称管委会）参加的立法协调组，制定了修订工作方案，组成了包括提出议案的部分省人大代表参加的修订草案起草组。4月中旬、6月中旬和12月上旬，法工委会同城建环资工委、省住建厅、省政府法制办，三次赴黄山市、黄山风景名胜区、黄山区、黟县开展立法调研，分别就《条例》和修订草案初稿征求修改建议和意见。同时，通过省人大常委会网站、省住建厅网站等媒体，广泛征求社会公众对修订《条例》的意见和建议；书面征求了提出议案的省人大代表对修订草案初稿的意见。5月中上旬、11月下旬和12月上旬，协调组和起草组结合各方面意见，对修订《条例》进行了三次集中研究，形成了修订草案初稿。12月11日上午，法工委召开会议，会同城建环资工委、省住建厅、省政府法制办，对修订草案初稿进行了研究修改，形成了修订草案。12月17日上午，法工委就修订草案的起草情况向主任会议作了汇报。
三、起草修订草案的指导思想
1．维护法制统一。与国务院《风景名胜区管理条例》等有关上位法的基本精神不抵触，维护法制统一。
2．坚持创新理念，突出地方特。对黄山风景名胜区的管理体制、生态补偿、环境保护等作了富有地方特的创新性规定，以发挥立法对黄山风景名胜资源保护、管理、利用的引领和推动作用。
3．对黄山风景名胜资源实行严格保护。在处理风景名胜资源保护与开发利用的关系时，深刻领会党的十八届三中全会“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”的精神，坚持严格保护原则，注重风景名胜资源保护和生态文明建设，奠定永续利用的法制保障。
4．在保持《条例》特的基础上进行全面修改完善。《条例》未分章节，内容简洁实用。修订草案沿用了原体例，对整体框架结构未作变动，保持了《条例》的特。在此基础上，根据实际需要，从实体内容、文字表述和立法技术等方面对《条例》作了全面修改完善，增强法规的规范性、可操作性。
四、修订的主要内容
修订草案共三十二条，修订的主要内容如下：
（一）关于风景名胜资源的保护与利用原则
为加强对风景名胜区的保护，进一步处理好风景名胜资源保护与利用的关系，《条例》增加了保护和利用原则的规定：“风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。”（修订草案第三条）
（二）关于黄山风景名胜区管理体制
国务院2006年出台的《风景名胜区条例》对国家级风景名胜区的管理体制作了调整，由风景名胜区管理机构负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。为与行政法规保持一致，修订草案对黄山风景名胜区的管理体制作了相应调整，黄山市人民政府主要是领导、监督管委会，协调风景名胜区以及保护地带的相关事宜，风景名胜区内具体的行政管理事务，则由管委会行使。
1．为适应管委会统一管理的需要，根据国务院《风景名胜区条例》的有关规定，对管委会的管理职能进行一揽子授权，明确规定管委会负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，同时增加了负责建设、旅游、安全生产、社会治安等十个方面的具体管理职责。（修订草案第五条第一款）
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