老年人养老服务论文
老年人养老服务论文
一、社会养老服务面临“三大转变”
（一）服务方式上从家庭养老、福利服务向福利经营和市场经营相结合的转变传统家庭养老的基础是多子女共同生活居住，子女照料是最主要方式，随着计划生育基本国策的实施以及经济社会转型，家庭规模趋向小型化，“四二一”代系结构渐趋普遍化。根据相关部门统计和预测，目前我国独生子女家庭数量约１．５亿，约占全国家庭总数３７％，今后还将继续增加。老年人家庭呈现空巢化和独居化趋势，传统的家庭养老模式失去了可靠的物质基础和人力基础支撑，我国传统的家庭养老模式在很多家庭难以为继［４］。２０１０年全国６５岁以上空巢老年人口４１５０万人，约占老年人口的２５％，到２０１５年，将超过５１００万人［３］。近１０年来，８０岁以上高龄老年人增加了近一倍，目前超过２０００万，据测算，到２０２０年、２０５０年将分别超过３０００万和９０００万，占老年人口的１２．３７％和２１．７８％，随着生活水平的提升和人均寿命延长，重度老龄化的趋势日益明显［６］。２０１０年浙江省城乡老年人口生活状况调查结果显示，城镇实际空巢率为７４．９６％，农村实际空巢率为５９．５６％，和２００６年相比，分别上升０．９７个百分点和４．０７个百分点；
城镇和农村独居老人户和只有一对老年夫妇的一代纯老家庭户分别占老年人家庭户的６７．３７％和５５．８１％。［７］为减轻子女压力，有稳定收入的老年人倾向于用社会化方式，享受专业、优质的养老服务，改善老年人自身的生活质量和生活水平，开始从封闭的供养救济型向开放的自费寄养型转变。尤其对医疗护理与康复服务、日常维护、日间托养、心理咨询等项目有强烈需求，如浙江省即将迎来独生子女父母需要社会提供生活照料和护理的最迫切时期。
（二）服务运作上从政府管办为主向政府主导和市场运作相结合的转变随着人口老龄化进程的迅速推进，我国劳动年龄人口供给逐渐减少。资料显示，目前我国是近４个劳动力养１个老年人［８］。大多数地区市、县两级中心城区条件较好的养老机构普遍存有供不应求的情况，排队等候老人众多。很多老人等待多年，可谓望眼欲穿。而中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，照护失能、半失能老年人已力不从心。为积极应对人口老龄化，我国先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》、《中国老龄事业发展规划》和《社会养老服务体系建设规划》。着眼城乡统筹，从构建体系的高度，明确了养老服务事业的发展目标、工作重点和政策措施。同时，出台了一系列支持民办养老服务业发展的财政补贴政策、税费优惠政策和其他支持政策等。老年居民的收入保
障和健康保障正在从制度覆盖走向人员覆盖，社会养老服务体系建设逐步建立起坚实的现实基础。促使由公办机构为主向公办与民办机构同步发展转变。根据实际对农村敬老院、城镇福利机构、居家养老服务中心等进行功能提升，促使保障“三无”、“五保”老人为主向社会有需求的老人转变。
二、社会养老服务短缺的现状与问题
养老服务作为重大的民生工程和各级政府社会保障工作的重要内容，我国各地出台政策措施，加大扶持力度，并取得了长足发展，对涉及谁来养、用什么养、在何处养、养得怎么样、养老的基础是什么等诸多问题进行了探索创新，积累了有益的经验。但从实施效果上来看，无论在数量上还是质量上，社会养老服务的供给与需求之间存有着明显的失衡，有效需求不足问题显著。如一些生活困难的老年人购买不了服务，失能老人生活质量较差等问题。如何使养老服务对象分工更加合理，养老服务资源配置更加优化，需要辩证思考和理性定位。主要表现在：
（一）养老服务业发展滞后１．社会养老服务主体严重匮乏。因为投入大、风险高和利润薄，社会力量对养老服务业发展的积极性不高，推进难。没有人愿意去从事养老服务产业，
经济条件好的老年人买不到服务。这点在全国大多数城市基本相似，不仅是居家养老服务产业，整个家庭服务业都发展滞后。现有政策难以调动民间资本的积极性，民间资本参与养老服务业的门槛过高，管理过于严格。社会力量兴办养老机构存有先天条件不足，如选中的土地得不到落实，又没有政府的补助资金，全靠自己筹集资金，难度较大。社会养老服务业虽不是纯公益事业，但带有一定水准的福利性，行业利润空间小，很多养老机构都是负债经营。２．社区居家养老公共设施欠缺，供给不足，服务滞后。作者调研数据显示，在老城区老小区中，６０％没有建立居家养老服务站点，而老小区的居民大多以老年人为主。另外农村居家养老服务覆盖水准低，抽样调查显示浙江沿海发达地区只有４０％［９］。各社区（村）居家养老服务站点大多仅仅围绕空巢、高龄、孤寡、病残、贫弱等特殊困难的居家老人提供简单的基本养老服务，诸如家政服务、安全守望、餐饮代购、卫生打扫等。对于需要介护的老人来说，居家的老年居民无法就近方便享受到专业的照料、康复、护理服务。３．机构养老服务床位不足，配置不均。据民政部《２０１３年社会服务发展统计公报》显示，截至２０１２年底，全国各类养老服务机构４２４７５万个，养老床位４９３．７万张，比上年增长１８．９％（每千名老年人拥有床位２４．４张，比上年增长１３．９％），其中社区留宿和日间照料床位６４．１万张，年末收留抚养老年人３０７．４万人，比上年增长
５．５％［１０］。我国目前每百名老人拥有床位２．１５张，与发达国家５到７张的国际水平还有较大差距。以沿海相对发达的浙江地区为例，据《浙江省社会福利事业发展“十二五”规划》（浙发改规划（２０１１）１６６６号）显示，截至２０１０年底，养老机构床位数１８．９万张，床位数占老年人口数的２．４％［１１］。据浙江省民政厅研究报告推算，假设３％～４％的人愿意并且也有可能入住养老机构，按照老年人口的预测数，可推算到２０１５年养老机构床位需求量约为３０～４０万张；而到６０岁以上老年人口数量峰值年份２０４３年，养老机构床位需求量将达到５６～７５万张。由此可见，浙江省现有床位数仍有较大的差距。养老机构床位布局存有比较突出的结构性矛盾，即低档养老机构供给过剩与中高档养老机构供给不足现象并存。一方面是农村敬老院床位部分闲置，平均入住率６７％左右；另一方面中心城区床位“一床难求”。目前浙江省养老机构大多以面向自理老人养老服务为主来设计建设与服务管理，护理型养老机构的床位数仅占养老机构总床位数的１７．７８％，护理型床位占比不及１／５，高端养老机构或社区建设尚待开发引导。
（二）养老服务相关制度缺乏１．管理制度缺乏规范。养老服务业起步较晚，发展时间较短，因此管理上缺乏规范，尤其是缺乏统一的行业标准，也是造成服务水平较低的一个重要原因。现有民办养老机构缺乏专门的行业组织、独立的行业标准和行业管理规范。２．民办
养老机构的准入、运营、退出三个环节上还缺乏管理体系和激励机制。表现在缺乏具体的行业规范和服务等级、收费标准、入院合同范本、老人意外保险等相关配套措施。一些民办养老机构处于“四无”状态，即无法人资格、无法开设银行独立账户、工作人员无明确身份及待遇、管理经费无保障。很多养老机构是由闲置的校舍、医院、厂房等老建筑物改建而来的，存有设施简陋，配套设施缺失、医疗条件匮乏，用房建设不达标，不方便老人居住，存有安全隐患，管理不规范等问题。３．在运营补助上，养老机构自我正常循环发展机制没有形成。随着运行成本的上升，收费管理制度未参照物价指数水平进行调整。对于民办养老服务业补贴的门槛过高，比如浙江现行政策只对５０张床位以上的（场地租赁期在５年以上的）民办非营利养老服务机构予以床位补贴，对营利性机构没有补贴。居家养老服务还没有引入社会化机制。机构养老
（三）养老服务从业人员和管理人员严重不足１．养老服务从业人员普遍存有着用工缺、招工难、留人难、提升难等问题。在作者调查的在养老机构中，平均每１位工作人员要服务１２名左右的老年人。在沿海地区调查发现，基层养老院负责人的年薪大多在３万元左右，超过５万元的很少，普遍工作人员的月薪大多在１千元左右，这与很多小工厂流水线的普通工人都有差距，更别说一些企事业单位专技岗位。专业护理人员难以招聘，即使已有的专业护
理人员，人员流失的情况比较严重。养老机构负责人年龄偏大，特别是乡镇敬老院，普遍以快退休的原当地乡村干部为主，难以适应养老专业管理的要求。工作人员主要是下岗失业人员、农民工和“４０５０”人员。在从事护理工作的人员中，极少数是护理专业毕业或经过护理培训，绝大多数没有专业的业务知识和服务技能。２．管理养老服务的机构人员不到位。从各个省来看，还没有建立自省到市县、乡镇（街道）的养老服务组织指导体制；从事养老服务组织指导的人员较少；还没有建立科学的评估和补贴制度等。当前养老服务理念已由救助补缺型向适度普惠型发展，养老服务职责已由保障“三无”和“五保”老人基本养老生活变为满足所有老年人养老服务需求，养老服务供需主体规模和数量较以往发生了重大变化，但建立的相对应管理机构，大多属于挂靠在一家养老机构的有牌子、无人员、无编制、无经费的空壳机构。

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