我国社会养老服务体系建设存在的主要问题及对策
2010-08-25 16:22:03
[摘要]近年来，在民政部和全国老龄委的积极推动下，我国社会养老服务体系建设有了较大发展。虽然我国养老服务体系建设取得了一定成绩，但发展中的问题明显，养老服务体系建设整体上处于初始探索阶段。养老服务体系建设整体上缺乏政策有效支持，发展途径受阻。完善的养老服务体系建设应该是政府、社会、家庭（个人）积极参与，形成一个政府、社会组织、家庭及老人合理负担，共同面对养老负担的良性格局。在今后养老服务体系建设中，要抓住建设的主要矛盾和矛盾主要方面，积极探寻发展养老服务的有效对策。
（联合论坛·北京）一、社会养老服务体系建设的基本要素
社会养老服务（或称养老社会服务）是针对我国家庭养老功能弱化，高龄老人和空巢老人增多而需要从社会角度对老年人的帮助服务，是由政府、社会组织、企业、志愿者为老年人提供的各种生活所需的服务。社会养老服务又可以分为基本养老服务（福利性养老服务）、非营利性养老服务和市场养老服务（后两种养老服务也称为非基本养老服务）三大类。非基本养老服务是对老年人生活所需的具有一定幸福指数的享受型服务。在老年人的生活中，社会养老服务和家庭养老服务相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进，共同支撑了老年人的生活生命质量。
社会养老服务体系作为一个系统，内容丰富，范畴囊括了除家庭养老服务外的所有政府、社会组织、企业等为老服务的内容、行为、形式、制度、机构、设施、人员等要素。其基本要素有：
一是有服务需求的老年人。
二是有主导养老服务工作开展的政府、制度和人员。
三是有提供养老服务的内容，如医疗照料服务、文化教育服务、优待维权服务、家务劳动服务、老年人再就业服务等。
四是有必需的养老服务机构和场所、设施，如老年公寓、老年康复中心、养老院、托老中心（所）、老年权益维护中心、老年学校、老年活动中心等及配套的服务场所和设施。
这里需要说明的是，养老机构和养老服务机构都属于社会养老服务体系范畴，是社会养老服务体系建设的重点，也是本文研究的重点。养老机构和养老服务机构是有所区别的。养老机构是指专门为老年人提供住养的场所，养老服务机构是指为老年人提供生活和价值发挥的服务组织、场所、设施等。广义上讲，养老服务机构包含着养老机构。山东省在统计养老服务机构时将养老机构称为老年住养机构，这对开展养老服务和统计工作都
有借鉴意义。我以为养老服务机构应该包括的范围为住养（即养老机构）、文化活动、教育、家政、信
息咨询等服务机构。
二、我国社会养老服务体系建设存在的主要问题
近年来，在民政部和全国老龄委的积极推动下，我国社会养老服务体系建设有了较大发展。在各级政府的重视推动下，我国社会养老服务体系建设取得阶段性成果，以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的社会养老服务体系（简称养老服务体系，下同）初步形成。截至2009年底，全国各类养老机构4万多个，涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型，养老床位289万张，收养各类老人236万。日间照料功能的社区服务中心1万多个，留宿照料床位1.5万张，日间照料床位3万多张（2010年，民政部）。老年文化活动场所基本普及，老年学校（老年大学）超过4万所。公安、司法部门普遍设立老年人“绿通道”，老年人维权工作机制不断建立健全，市、区（县）、街（乡）、居（村）四级法律援助网络建设基本形成。北京、上海、浙江、江苏等很多地方对养老服务机构建设进行了经济补贴和政策支持。
虽然我国养老服务体系建设取得了一定成绩，但与广大老年人的需求，无论是住养服务机构（即习惯意义上的养老机构），还是文化活动等服务机构，缺口都很大，发展中的问题明显，养老服务体系建设整体上处于初始探索阶段。养老服务体系建设整体上缺乏政策有效支持，发展途径受阻。尤其在养老（住养）机构和照料机构的发展上，在很多地方陷入高需求低入住的怪圈，发展显得十分滞后。现阶段我国养老服务体系建设存在的主要问题有：
第一，老年照料服务机构严重缺乏，生活不能自理老年人的服务需求难以得到基本满足。这是首当其冲的问题，事关老年人的生死存亡。根据调查推算，我国老年人口中丧失基本生活自理能力即ADL缺损（在吃饭、穿衣、室内活动、洗浴、如厕等日常基本生活能力中至少有一项缺损，必须依赖他人扶助），并需要和愿意入住照料养老机构的至少占5%，即760万，其中农村530多万，城市230万（2009年，魏津生，发展农村养老保障的几点建议），但我国目前具有照料护理功能的养老服务机构是杯水车薪。我国养老床位可以入住的老年人数仅占全部老年人口的1.74%，社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%（2010年，民政部），既远低于发达国家的5-7%，也落后于一些发展中国家的2-3%的水平。
第二，民办养老服务机构运行无序，发展困难重重。
一是许多民办养老服务机构规
模小、档次低，多数是自由运行的“小作坊”。据江苏省南通市崇川、港闸区和经济技术开发区的调研资料显示，三区27家民办托老所，平均拥有40张床位。一些小型托老机构，房屋档次普遍低，空间小，通风、采光条件差。公用附属设施不配套，空气污浊。27家民办托老机构，实际入住率平均为58%，只有少数几家入住率达到80%左右。这些养老机构除了给老人提供电视、扑克牌等外，无其他文化可言。老年人到这里就是等死，仅仅能达到定时有饭吃、死了有人报的最基本需要。有的小型养老机构开张多年，没有营业执照，不符合条件，政府也没有对策。此类养老机构处于无部门管理的自然状态，形成了
很多意外事故。媒体报道的各地 “黑养老院”，更能说明这个问题。作者曾经随记者秘密调研过江苏省睢宁县的一个经民政局登记批准的养老院，看后让人辛酸难过：十来个男女老人同住一个大房子，马桶放在屋里，苍蝇遍屋，躺在床上的失能老人露出可怜无助的目光。“就这情况，要比住在家里好得的多，起码定时有人送饭，病重能简单，死了有人通知家属。”随行记者说，“农村失去生活能力老人的生活是很艰难的”。
二是民办养老机构缺乏市场运行空间，需求的法律法规严重滞后。浙江省有各类养老机构1697家，其中登记民办非企业的590家，在工商部门登记的只有15家。养老机构都属于民办非企业单位，没有对应发展的系列法律法规，对民间资本的进入和管理造成障碍。按照民办非企业单位管理规定，举办者对民营养老机构并没有所有权，只对其初始投入资金享有被严格限制的权利，即丧失了资本自由流转的权利、使用权以及剩余索取权，有的只享受一定的监督权。公办养老机构面对高收入的退休领导干部，其设施先进，环境优美，低收费、不计成本的做法，导致了民办养老机构发展困难，以及国家的二次分配不公。浙江省嘉善县因土地资源有限、投资回报低、管理风险大等诸多因素，目前还没有民办养老机构，到2012年全县50%的民办养老床位任务很难实现。
第三，养老服务（护理）职业培训制度不健全，养老服务人员缺乏严重。2002年原劳动保障部和民政部共同制定颁布了养老护理员国家职业标准，对养老护理员的职业定义、培训要求做出了规定，但至今养老护理员培训没有走上规范化。养老服务职业培训的主管部门不明确，谁来培训，谁来批准（资质），
谁来发证，都不明确。如人力保障部门只负责非营利性职业培训，而企业如果要加入养老护理培训，无从申请资质。北京市工商行政部门对于企业申请培训的审
批经营范围，目前只限于计算机培训，其他培训都需要主管部门的文件。
我国养护人员缺口大，全国大约需要1000万左右，而现有养护人员仅约100万。我国养老服务人员当前最突出的问题是，养老服务人员知识水平低，专业化程度普遍低，待遇和社会地位低，从业数量不足，敬业精神不足，队伍稳定性差，服务队伍远跟不上老年人的强烈需求。全国现有养护人员中有90%的没有执业证书，绝大多数养护人员缺乏专业护理知识。
第四，地方政府落实发展养老服务机构政策乏力，缺位、错位、越位现象都存在。在养老服务机构建设中，政府缺位主要表现为政府在制定规划、出台政策、落实政策等方面没有行动或力度不够。
错位主要表现为政府该管的没管，不该管的到去管了。如近几年一些地方政府出巨资兴建豪华养老机构，入住的都是高收入退休领导等特殊体，床位收费相对低，普通老年人排队难进，使政府资源又变相成为这些特殊老年体的二次福利。
越位主要表现为政府越俎代庖，自己搭台自己唱戏。政府不重视扶持社会力量发展养老服务机构，而是自己直接组建养老服务机构，组织人员从事具体养老服务工作，导致养老服务社会化没人管或管理不够，政府政策推动养老服务工作滞后。
第五，轻视对其他养老服务机构的发展。受习惯观念的影响，各地在推进养老服务体系建设中，程度不同都将发展养老机构作为主体任务，淡化居家养老的系列服务、老年文化教育服务、老年优待服务等内容，使养老服务体系建设成为养老机构建设。有不少地方传统地只把兴建敬老院、养老院、社区老年服务中心作为养老服务体系建设的内容，把其他养老服务内容和机构设施建设排除在外。
第六，缺乏高效的养老服务体系建设管理体制机制。养老服务体系建设是一项量大、面宽的社会性系统性工作。养老服务体系建设虽然由民政部门主管，但涉及到国土资源、财政规划、住房城建、卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，远非民政部门一家说了算。加之民政部门工作人员过少，力量有限，对养老服务体系建设往往是力不从心。社会上有民营企业人士有兴办养老机构的意想，但苦于门槛多而高，牵头的民政部门力量弱小而望而却步。相应的养老服务体系建设在运行机制上是管理缺乏手段，协调缺乏效力，监督缺乏力度，服务缺乏合力。
三、发展我国养老服务基本思路
完善的养老服务体系建设应该是政府、社会、家庭（个人）积极参与，形成一个政府、社会组织、家庭及老人合理负担，共同
面对养老负担的良性格局。在今后养老服务体系建设中，要抓住建设的主要矛盾和矛盾主要方面，积极探寻发展养老服务的有效对策。
机构养老 1.当前重中之重是建立健全养老服务体系建设的管理体制和运行机制
（1）调查案例。浙江省嘉善县在构建养老服务体系过程中，形成县、镇、村居三级服务网络。在县级层面，成立由副县长任组长、有关部门领导为成员的养老服务工作领导小组，在民政局设立社会福利科，具体负责对全县养老服务工作进行规划、指导、协调、监督和检查，并依托县老年公寓建立县养老服务指导中心（两个事业编制），对全县养老服务进行具体实施；在镇（街道）层面，成立相应领导小组，确定专人落实工作责任，同时改造敬老院转型提升为社会福利养老服务中心；在村（社区）层面，在村（居）委会的领导下，建立居家养老服务站，对老年人进行服务。
（2）对策建议。目前，养老机构的建设管理都由民政部门承担（少数地方民办养老机构的建设管理由老龄委办公室承担），居家养老服务工作绝大多数由老龄委办公室承担。至于养老服务体系建设的牵头负责部门，现在还没有明确的规定，各地有民政部门牵头的，也有老龄部门牵头的。根据各地民政、老龄部门的职能、人员和工作情况，最可行、最有效的办法是，在民政部门设立老龄服务局（或养老服务局），与老龄委办公室合署办公，实现资源节约和效能最大化。
在建立高效管理体制同时，要对养老服务体系建设进行系统化研究，从宏观和微观方面建立可行的运行机制，加强对养老服务行业的监管职能，健全养老服务准入、运营、退出管理机制，开展养老服务质量检查评估工作。
2. 因地制宜构建养老服务体系模式
（1）调查案例。浙江省嘉兴市在构建养老服务体系过程中，出台了《关于进一步加快养老服务事业发展的意见》，大力兴建城乡社区养老服务场所，有机整合相关部门在社区设立的社区综合活动中心、党员活动室、离休干部居家养老服务点等服务站、所、室、场以及辖区内的相关服务机构和组织，搭建了社区“一站式”养老服务平台，形成横向联动、部门配合、机构运作的社区养老服务网络，为城乡居家老年人提供家政、信息咨询、文化教育、休闲健身等系列服务。
嘉兴市嘉善县天凝镇社会养老服务中心是在敬老院的基础上改建的，实现单纯福利型机构向区域性社会化养老服务机构的转型。该中心还挂有天凝镇敬老院、残疾人托管所、重度残疾人托养中心、避灾中心、居家养老服务中心牌子，分别对各种体进行服
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