常态化疫情防控时期公共危机协同治理的府际关系
作者：胡建华 唐继晨
来源：《领导科学论坛》2021年第12期
摘要：当前，我国进入常态化疫情防控时期，政府应对突发性公共危机更趋向于采用多元主体的协同治理方式，政府治理模式的转变也促进我国府际关系的发展。文章在综合国内学者对危机治理过程中府际关系研究的基础上，对我国公共危机协同治理过程中的府际关系从纵向、横向和斜向三个维度进行了分析，指出当前我国府际关系由于行政区域的条块分割、过度竞争协作不足、模式僵化协调不畅和究责困难补偿欠缺等原因导致发展陷入困境，进而提出了我国府际关系发展的新常态，即打破纵横定向关系、构建府际协作关系、发展跨域借调关系和推进协同法治关系，为研究我国政府行为和政府关系提供借鉴。
关键词：常态化疫情防控；公共危机；协同治理；府际关系；府际责任
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0005-08
疫情开始的时间 基金项目：江西省高校人文社科课题“跨区域公共危机协同治理的驱动因素、实践特征与升级路径研究”（GL19126）。
一、问题的提出
新冠肺炎疫情是一次重大的突发性公共危机，除了具有传统的破坏性、延时性、突发性、流动性等特征外，跨地域性、跨政治性等特征也较为凸显。从我国应对本次公共危机的实践来看，协同治理是我国政府的主要选择。危机治理的第一责任主体依然是政府，中央政府统筹协调下的府际合作和多元主体的协同参与，是此次疫情在短时间内得到有效控制的关键助力[1]。可见，政府在公共危机协同治理过程中所起的作用极为关键。疫情防控过程中的府际关系主要涉及中央与地方之间的关系和地方政府间的关系，表现为中央政府的领导和地方政府的配合的纵向府际关系，以及地方政府间相互协同合作的横向府际关系。当前，我国已进入常态化疫情防控时期，各类公共危机的防治仍然是政府工作的重点，而公共危机协同治理中的中央政府领导与府际合作依旧是带领我们战胜公共危机的制胜法宝，厘清公共危机协同治理中的府际关系显得尤其重要。
“府际关系”（Intergovernmental Relations）又被称为“政府间关系”，其概念的提出始于
20世纪30年代，源于美国政府间频繁的互动过程，一直以来作为政治学的主要研究对象，带有合作性、挑战性、复杂性等特点。公共危机协同治理中的府际关系（政府间关系）是指在公共危机协同治理过程中，中央、各级地方政府和政府内各部门之间的双方或多方的权责划分、合作竞争、交流互动等行为持续的状态关系。其实质是政府间以契约或援助的方式形成的一种互惠互助的协同合作关系及权责关系。
府际关系的远近亲疏取决于各个行政主体对彼此资源的需求程度和行政目标是否一致[2]。陈淑伟提出了府际关系在应急行动中的重要性，即在多元参与的应急响应行动中，行动者之间关系的协调程度在很大程度上决定了该行动的效率和效果[3]。而当前，政府间跨区域、跨层级、跨部门的合作与协调，越来越成为突发事件应急响应的基本需求。崔松虎等从环境治理的角度出发，提出区域性公共危机的协同治理应形成伙伴型的横向府际关系，并且着重于发展毗邻城市间同级政府的横向关系[4]。韩兆柱等在对跨界河流污染治理中的府际关系研究中提出，由于行政体制的条块分割，各地政府出于维护自身利益最大化的考量，府际间合作意愿低，碎片化治理问题较为严重[5]。席卷全球的新冠肺炎疫情中各国政府的应对情况也表明，处理好危机应对时的府际关系是一件非常重要的事情，对公共危机协同治理的府际关系进行充分研究也是必要的。
二、危机协同治理中府际关系的表現类型
中央集权制是古代中国政治制度的一大特，对中国历史产生了深远的影响，如行政区域条块分割明显、府际关系纵横交错等。近年来，随着公共危机频发及其跨地域性的明显特征，政府对公共危机的治理不再是中央包揽，而是倾向于政府与政府之间、政府与部门之间的协同合作。因此，府际关系演变成多种走向，从“一字型”到“十字型”再到“网状型”，更具多样性和灵活性。在公共危机协同治理背景下，我国府际关系可以从三个维度来进行分析：纵向府际关系、横向府际关系和斜向府际关系。
（一）纵向府际关系
纵向府际关系一直被认定为中央与地方的垂直互动关系，这是我国地方政府长期依赖中央的缘故。但是近年来，中央在应对公共危机的处理上不断放权，地方政府的治理更具有灵活性和自主性；纵向府际关系也不断延伸，不再特指中央与地方的垂直关系，而是从空间尺度上来定义，指存在于不同政府体系之间的上下级隶属关系[6]。从我国行政体制来看，纵向的府际关系有两条线：一条是由中央至省级政府再到市级政府最后到县级政府的长线；另一条是由地方政府至其下级政府部门的短线。
1.中央与地方政府之间的关系
中央与地方政府之间的关系是普遍认为的主要纵向府际关系，在传统的府际关系中占主导地位。两者之间是命令与服从的存在模式，在应对公共危机的处理上，中央发出统一指令，地方政府按照中央的指挥进行地方治理。中央与地方政府之间政策的落实需要层层递进，一般是先由省级政府接到中央指令，再由省级政府向下级政府进行直接传达，或者在中央给出指令的基础上再根据当地实际情况制定相应的政策进行颁布，下级政府再执行。由于长期的层级限制，省级以下政府想要越级沟通在程序上相对复杂。近年来，我国的公共危机治理不再是高度集权的模式，更趋向于协同治理和合作治理的模式。考虑到公共危机的地域性和特殊性，中央赋予地方政府和下级政府更多的自主权，地方政府在不违反中央政策规定的情况下，对资源配置、权责划分、治理方式和治理过程等问题都可自行决断。在顺应治理多元化主体的潮流下，地方政府更加主动、有效地参与公共危机的治理。纵向府际关系也不再是传统意义上掌控与服从关系，而是以更加柔和的方式不断放权，向灵活自主的新型纵向府际关系发展。
2.层级政府间的关系
公共危机治理中较为复杂的纵向府际关系当属不同层级地方政府间的关系，既包含省、市、县等各级政府之间的关系，又包含地方政府与其所属政府部门之间的关系。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。这种不同层级政府间呈现出的紧密有序、环环相扣的状态，是公共危机协同治理过程中是最常见的一种府际关系表现。
地方政府与其下级部门从狭义上来讲也属于层级政府间关系的纵向发展，可以视为“中央-地方”关系的延伸，体现的是上传下达的关系。在公共危机治理过程中，公共危机发生区域的地区政府主导制定应急方案和政策安排，下级部门则按照地方政府的指示参与公共危机治理，其在治理过程中的实施进展和存在的问题则向地方政府汇报并申请调度，再由地方政府作出执行决定。从我国府际关系来看，地方政府与政府部门这条纵向关系线并不突出，但是在区域危机处理中却作为主要的府际關系展开。地方政府作为治理的主体，其部门作为协助治理的辅助角存在，一切行动的开展都需要地方政府与政府部门之间的配合。这种固定的纵向府际关系是长期地方政府治理实践中与下级部门存在的默契关系，在情况紧急的突发
性公共危机中尤为重要，有利于治理主体抢夺黄金时间、制定应急方案，提高办事效率。
（二）横向府际关系
我国府际关系在中央逐步放权和权力调整下也发生了变化，横向政府间的交流合作增多，横向府际关系成为我国新的主要政府间关系。横向府际关系指的是相同行政级别不同空间地域的地方政府之间的关系以及同一地方政府不同部门之间的关系，其发展把我国府际关系切割成块状，形成了“十字”型的网格府际关系，使得我国府际关系从单一走向复杂、多样。横向府际关系之所以逐渐占据主导地位，与地方自主性的提高分不开。更重要的是横向关系的主体之间并非上下隶属关系，而是平等的竞争关系，这无疑为主体间的合作增加了机会，也促进了横向府际关系的发展。
1.地方政府间的关系
地方政府间的关系又称为区域间政府关系，指的是不存在上下级隶属的地方政府之间协调、竞争、合作等水平互动关系。在公共危机协同治理过程中，地方政府在获得一定的自主权之后，为了最大效度增加公共利益、防止公共危机的扩散，地方政府大都选择与周边区域
的政府进行协同治理，充分调动物资和技术设备，共享各类信息资源。地方政府间除了合作协同的关系，还存在竞争关系，合作时也带有物资竞争、经济竞争、人才竞争等。当跨地域性的公共危机无法在短时间内得到有效控制时，公共危机涉及的地方政府一般为了避免问责，会抢夺公共资源来获得优先治理和恢复的机会。除了采用向中央申请救助的方式外，其他不受公共危机影响的同级地方政府也成为合作的抢夺对象。
2.政府部门间的关系
政府部门间关系指的是同一地方政府部门之间或不同地方政府部门之间的水平互动关系，包括部门间的协调、合作、管理等活动。各地区政府部门设置繁多、调动频繁，因此政府部门间关系在横向府际关系中研究甚少，也较容易被忽视。根据职能划分的政府部门拥有同等的行政级别并同属地方政府，在政府组织内部常以协作的关系存在。在过去重视行政等级的时期，为避免平行部门间发生过多的交流，各平行部门的互动也仅限于文件传达，协同合作的机会较少。在协同治理理念不断发展、中央政府以及地方政府不断向下放权并逐渐向服务型政府发展的大背景下，政府部门一改以往因防止权责混乱而严格按照职能分工、平行部门间交流较少的情形，通过加强协作来处理公共事务。尤其是在应对公共危机的问题上，
政府在维护最大的公共利益的治理理念下，在寻求政府间合作的基础上，要鼓励部门间通过协作来应对公共危机。例如，2019年12月，江苏省气象局与省应急管理厅共同签署了《应急管理和气象防灾减灾合作框架协议》，通过自主协商，共同建立应急管理体制机制，共同应对公共危机。因此，在区域性公共危机中，政府部门间的信息交流与协调合作日益频繁，各地政府部门试图通过签订部门间的管理合作协议，用契约的方式进行资源协调。
（三）斜向府际关系
斜向府际关系是指不同行政级别、无直接隶属关系的、不同地域统辖的地方政府与政府部门之间的关系。斜向府际关系从政府关系网络上来看，既跨越了横向又跨越了纵向，但这种关系作用于不同行政级别的主体之间，成为纵向、横向府际关系之后的第三种划分方式。斜向府际关系主要涉及政府部门与政府两大主体，可以从两条线来理解：一是上级政府部门与跨地域下级政府之间的关系；二是下级政府部门与跨地域上级政府之间的关系。其实这两条关系线从实质上来说是一致的，但是从个体意义上来说却有很大不同，从公共危机协同治理的角度，无论是哪一种斜向府际关系都是为了促进府际交流与府际合作，作为激发主体自主性和协同治理公共危机的存在。
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