关于考察团赴西班牙、匈牙利考察情况的报告
应西班牙、匈牙利有关方面邀请，9月17日至24日，对西班牙、匈牙利两国进行了为期8天的考察。考察活动得到了当地司法、内政部门以及华侨华人组织的高度重视和热情接待，双方就司法制度，预防控制犯罪、维护社会稳定工作，以及众治安组织开展治安防范活动和警民联防活动等方面内容进行了广泛的交流。其中，重点考察了西班牙的司法制度、警察组织机构和社会治安管理情况，重点考察了匈牙利的治安联防和警务工作情况。通过考察访问，达到了加深了解、增进友谊、相互学习、促进合作的目的。现将有关考察情况汇报如下：
一、考察西班牙情况
西班牙位于欧洲西南部伊比利亚半岛，面积约50.6万平方公里，人口4600余万，经济发展水平在欧洲仅次于德国、法国、英国和意大利等4个经济大国。全国共设17个自治区、50个省和8000多个市镇，在摩洛哥境内还有休达、梅利亚两块飞地。在西班牙期间，考察团访问了首都马德里和历史文化名城巴塞罗那，分别与马德里自治区警察局、巴塞罗那司法部门有关负责人进行了座谈。中西合作发展基金会、西班牙华人企业联合会对此次考察活动非常重视，给予了热情接待，专门举行宴会宴请了考察团及马德里有关方面人员，并全程陪同了在马德里的考察
活动。
（一）西班牙司法制度概况
西班牙是一个君主立宪制国家，具有两千多年王权统治的历史。20世纪70年代末期，该国经历了从专制到民主的和平过渡，成功地制定了现行宪法，形成了符合国情的民主体制。其司法体制更是吸收了英美法系和大陆法系的各自优点，博采众长，成为欧盟中具有典型特的司法制度。
西班牙的司法系统主要有宪法法院和普通法院之分。宪法法院享有宪法解释权和违宪审查权，议会通过的法律公布前要交由宪法法院审查，对于政府公布的法规，公民、法人可以向宪法法院提起违宪诉讼，普通法院法官对案件涉及的法律法规问题等认为有违宪之嫌时，要中止审理，先交由宪法法院解决是否违宪问题。普通法院设置为：最高法院、全国法院、大区高级法院、省级法院和市级独任法院，大体实行两审终审。最高法院负责受理要求撤销判决和重新审核的上诉，受理不服全国法院和高级法院一审判决的上诉，受理涉及部长以上官员和国会议员的刑事案件，实行一审终审。全国法院是西班牙法院系统中的特殊法院，负责审理针对君主及其亲属和国家高级官员的犯罪案件，涉及、的犯罪案件和全国性的
重大刑事案件等，欧盟的司法机构普遍认为西班牙全国法院这种体制高效、快捷而且专业性强，值得推广。地方法院主要依据刑事案件的性质，划分一审管辖权。其中市级独任制法院受理极其轻微的刑事案件；大区高级法院和省级法院的一审案件采用陪审制，陪审团由９人组成，只对是否有罪作出决定，法官在特殊情况下有权解散陪审团。西班牙没有独立的行政法院系统，而是在普通法院中设立分工明确、相对独立的行政诉讼部门，按照被告的等级，实行由高一级的法院行政庭行使管辖权的原则，并且明确规定普通法院法官与同级政府的部门负责人同级。为确保司法独立，管理好法官队伍，西班牙成立了最高司法委员会作为司法自治机构，这也是西班牙司法制度的特之处。最高司法委员会本身没有司法管辖权，其职权主要体现在任命方面，如：任命最高司法委员会主席和最高法院院长，任命宪法法院的２名法官，任命初级法官等；此外，有权根据当前状况决定司法系统财政需要和提出立法动议，向国会报告；另外还负责监督、检查法院工作，制定对法官管理、晋升的规定，负责对法官的职业教育和培训。最高司法委员会的设置普遍受到西班牙司法界人士的肯定，认为这样的机构能够使法院的工作不受影响，便于监督，保证法院财政方面的支出。
西班牙的最高检察机构是国家总检察院，下设最高检察院、国家检察院、高级司法检察院和省检察院。最高检察院在西班牙全境内可以对各类检察机关行使管辖。为此内设了刑事、民
事、行政裁决、公共和军事等不同的检察厅。其最有特点的职能是可以对下级检察机构的决定予以撤销和审查。国家检察院可以在西班牙全境范围内行使职权，其职权包括刑事、行政裁决和公共案件。它可以跨区审理案件，同时对于追捕恐怖主义行为有着特别的管辖权。高级司法检察院是自治区的最高检察机关，省检察院是基层检察机关。按宪法体制，国家总检察院还下设宪法检察院和账簿检察院两个专职检察院。宪法检察院的职能是调查有可能侵犯公民权利和基本自由的违宪法律法规。账簿检察院是负责账簿与国家和公共经济管理案件的最高检察机构，通过参与有关案件的审理对经济管理实行监督。另外，总检察院根据特定犯罪行为下设特别检察院，其中，预防和打击非法买卖的特别检察院，负责调查影响重大的有组织非法买卖的刑事案件；打击与腐败相关的经济犯罪特别检察院，负责调查与腐败和不正当得利有关的经济案件。
（二）西班牙治安状况及警察组织机构情况
2007年以前，西班牙的社会治安形势较为复杂，犯罪率比较高。我国外交部为此曾发表公告，提醒赴西班牙旅游的中国公民加强安全防范。但这几年西班牙切实加强了预防和打击犯罪工作，社会治安总体平稳。从代表团实地考察情况看，西班牙非常重视社会面巡逻工作，
在公共场所部署了大量的巡逻警力，对维护治安秩序起了关键作用。据马德里自治区警察局负责人介绍，该区作为西班牙的政治、地理中心，有着600余万人口，年均发生各类刑事案件10多万起，约占全国案件数的20%。主要为盗窃、抢劫和、类案件，杀人案件相对较少，今年以来仅发生30余起。西班牙的刑事犯罪有以下特点：一是盗窃、、抢劫等侵财型犯罪占案件总量的绝大多数；二是犯罪人员以移民犯罪为主，特别是南美移民犯罪占比较高；三是涉毒犯罪总量较大，但近几年在警方的严厉打击下得到好转，处于相对平稳状态；四是、黑恶势力和团伙犯罪较为突出，对社会治安构成了严重威胁。造成上述情况的原因主要有：第一，西班牙的移民政策与欧盟其他国家相比过于宽松，在国际化程度日益加深的形势下，大量移民以旅游身份入境，在如何有效防范非法移民入境问题上难度加大。据官方材料，西班牙约有300万外国移民，其中非法移民就占50%左右。目前，全国的犯罪案件有50％以上是外国移民所为，其中又以原西班牙殖民地的南美移民为主。第二，西班牙的失业率在欧盟国家中是比较高的，贫穷人口较多。据前两年的统计数据，全国有20％的人口生活在贫困线以下，共有200万个家庭，850万人。其中有24万个赤贫家庭，84万人。当地人犯罪多数是这些贫穷人口。第三，由于西班牙特殊的地理位置，其三面环海，仅有一面陆地与法国、安道尔等国接壤，因此对、走私、偷渡等犯罪活动的防控难度比较
大。第四，西班牙巴斯克民族分裂组织“埃塔”仍在策划和实施暗杀、、爆炸等恐怖行动，意图用暴力手段达到其政治目的。目前，西班牙政府正积极采取一系列有效措施，包括加强移民管理，强化治安巡逻，加大有组织犯罪打击力度等，切实维护社会治安秩序。
西班牙的警察组织体系较为严密，结构合理，针对性强。全国共有警察14万余人，均属内政部管理，主要分全国性警察、地方性警察及地区性警察3个类别。全国性警察是指中央政府直接管理的国家警察和宪兵。国家警察最大的职能是保障国家安全。宪兵为军事武装力量（类似于我国武警），约8万余人，其主要任务是保护国家和人民自由地行使权利，确保公众安全，服从于国家政府。地方性警察是指每个城镇自己的警察（地方警察或市政警察），主要配合国家警察和宪兵维持所在地秩序，保障当地公共建筑物安全、解决当地的交通问题和维护当地的交通秩序，同时也需要兼具保卫地方领导人安全等一系列和地方有关系的工作。地区性警察是指加泰罗尼亚、巴斯克、纳瓦拉等3个自治区组建的警察卫队。
全国警察机构设置层级可分为：全国警察总局、自治区警察局、省警察厅、市警察局和各地区办事处（县级警察局）。以马德里自治区（与马德里省辖区一致）为例，省警察厅内部主要设省司法警察大队、法医科技调查局、国内行动协调局、移民及边境管理局、省情报局等
五个业务部门。市警察局主要设有法警（调查组）、公共安全（夜间安全和拘留所）、服务市民组和行动组等部门。地区办事处（县级警察局）主要设有法警、公共安全、移民和边境安全、法医和科技调查组、情报小组等部门。就社会治安管理工作而言，马德里省警察厅主要设以下警种：⑴ 091报警中心，负责报警信息的收集、调配和处理的指挥中心；⑵ 预防和行动组，负责维护社会治安，进行日常巡逻和必要的行动；⑶ 防暴警察队，负责维护社会治安，保护公共设施安全和公民生命财产安全，对突发事件或重大灾害事故进行处置；⑷ 爆破组，负责对有威胁的案事件进行调查和引爆、处置等工作；⑸ 摩托骑警队，负责维护社会治安，进行日常巡逻，特别是在警车不便行驶的地区实现快速抵达处置；⑹ 警犬队，负责搜寻人员、和爆炸物等工作；⑺ 骑警队，负责在公园等公共场所巡逻；⑻ 警用直升飞机队，配合地面警力开展巡逻或专门行动，反馈追踪信息，防范打击犯罪；⑼ 交通警察组，负责管理交通秩序，并对公共交通枢纽进行治安巡逻，预防犯罪发生；⑽ 地下工作组，负责对城市地下设施（地铁和隧道）进行治安巡逻，预防犯罪发生；⑾ 私人保险组，负责对私有公司安全保卫工作和私人保安公司工作进行监督管理，收集和交换安全信息。
二、考察匈牙利情况
匈牙利是中欧内陆国家，面积 9.3万多平方公里，人口 1002万。该国行政区域分为首都布达佩斯和19个州，设立24个州级市、274个市和2800多个镇。匈牙利原为社会主义国家，在1989年剧变中脱离社会主义阵营，改“匈牙利人民共和国”为“匈牙利共和国”，实行多党议会民主制，立法、行政、司法三权分立。此次访问的匈牙利首都布达佩斯，坐落在多瑙河中游两岸，人口280多万，面积520多平方公里，也是一个著名古城和重要港口。在布达佩斯期间，考察团得到了该市联防局、警察局的热情接待，与其主要负责人及相关人员在友好坦诚的气氛中就治安联防、警务工作进行了深入探讨和交流。
（一）匈牙利治安联防工作情况
治安联防是匈牙利治安防范的重要组成部分。1989年匈牙利发生剧变后，经济处于崩溃边缘，失业率大量增加，各类犯罪问题突出，社会处于动荡不安的状态。如何打击各类刑事犯罪，有效维护社会稳定，是匈牙利面对的严峻挑战。在学习考察美国纽约等其他国家经验的基础上，匈牙利决定成立独立的政府机构——联防局，专门负责治安联防工作。这样既解决了警力不足、犯罪增多的问题，又一定程度上缓解了就业压力。为此，国家制定了专门的《联防法》，对治安联防的宗旨、职责、任务、作用发挥、工作要求、与警察部门的工作机
制、经费保障、装备等方面内容作了明确规定。根据《联防法》，国家设立联防总局，各省、州、市、镇设联防局。其主要宗旨是降低犯罪，增强居民安全，服务众对安全的需求，并采取各种措施提高防范效果，提高生活环境。主要职能是协助警察预防盗抢、等犯罪，加强对社会面的巡逻防范，加强治安防范宣传，参与交通管理，加强对学校等重要单位的安全保卫。目前，全国联防机构共有8万余人，主要由公务员、专职联防队员和治安志愿者3部分组成：联防局的领导和管理人员具有公务员身份；专职联防队员由政府出资聘用；担任治安志愿者的条件是公民自愿参与联防，并经培训合格，主要由在职人员和退休警察、军人、教师、律师等组成。以布达佩斯市联防局为例，全局共有3300多人，其中公务员60人，专职联防队员1300名，治安志愿者2000名。联防局的工作经费主要由政府拨款，每年匈牙利财政预算拨款为10亿弗林（约合6000万美元），各地都将联防局所需经费纳入财政预算。联防局有统一的车辆、应急装备、服装和标志。其车辆主要是警察局更新下来的警车，配备了包括现场摄录等必要的工作装备和设备。
联防局是警察局最重要的合作伙伴，一般每个警察局都有一名副局长专门负责与联防局的日常协调与沟通。像布达佩斯市共划分了10个巡防区域，每个区域都由联防队员和警察共同巡逻。联防局和警察局的合作关系主要有三个层面：一是联防局长和警察局长之间的高层联系；
二是两个局各相关科室之间的工作联系；三是每个区域联防办事处与警察办事处之间的工作联系。另外，联防局还与医疗机构、消防、海关、灾难应急（民防局）等部门有着良好的工作关系。联防队员工作中不配备武器、手拷、警棍等警用器械。在帮助警察执行公务时可以协助并作为证人出庭作证起诉犯罪，而警察不能作为证人出庭作证。联防队员主要巡逻任务是防范盗抢等案件的发生，其无权查验身份证件、参与交通管理，如发现违章则进行记录（取证）后交由警察处理。警察和联防队员之间，则根据工作任务需要，谁为主执行任务，由其向对方提出协助值勤要求，对方应主动参与配合。治安志愿者参与联防工作是义务的，没有报酬。一般情况下，治安志愿者使用休假时间参与联防工作，不占用工作时间。如遇有特殊紧急情况，需要调用治安志愿者时，志愿者可以请假参与联防工作。
（二）匈牙利警务工作概况
中国有几个省级行政区国家警察是匈牙利国内唯一的警务执法力量，隶属于司法与治安部，全国共有警察4万余人。国家警察总局设局长1人，副局长3人。局长由司法与治安部长提名，经国会审查通过后，总理任命。总局的直属机构包括：⑴ 国家调查局，下辖有组织犯罪侦查处、经济犯罪调查处、一般犯罪调查处、协调处、金融犯罪侦查处、国际执法合作中心、物证研究实验室；
⑵ 治安警察局，下设公共秩序和交通执法处、公共安全处、治安警察处、边防警察处、警察行政管理处；⑶ 经济事务管理局，下设预算规划处、网络和技术处、后勤保障处、法律事务处；⑷ 人力资源管理局，下设警察总部办公室、高级警官秘书处、法律事务处、应急管理处、国家情报处、人事处、组织处、健康管理处、警察培训中心、警犬培训学校、投诉和内务调查处、通讯处、规划处；⑸ 犯罪预防和交流处，下设媒体和公共关系办公室、犯罪预防科、事故预防科；⑹ 预算控制办公室、新闻发言人办公室、秘书处、航空安全处、快速反应小组、共和国卫队作为独立机构，直接对总局局长负责，并向其报告工作。其中，国家调查局、治安警察局和经济事务管理局的局长由总局3名副局长兼任。在地方上，全国共有20个省级警察局，153个警署和29个边防检查站。在20个省级警察局中，机构设置情况略有差异。地方警察局每年要向当地政府报告一次工作。报告的内容应包括年度治安状况、治安形势分析、采取的工作措施及取得的效果等。如果报告未获得地方政府通过，地方警察局必须在3个月内提交一份新的报告。如果新的报告再次被驳回，国家警察总局就须对地方警察局局长履行职责的情况进行全面调查，以决定其继续留任还是撤职，并要及时将决策结果通报给地方政府。
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