· 34 ·2021年1月20日投稿网址：www.jxygl 公办中小学办学模式及其改革深化*
李 健什么是公办学校
（玉林师范学院教育科学学院，广西玉林，537000）
摘 要 当前，公办中小学办学模式改革主要采用委托管理、集团化办学、学区制、自主管理、社会支持学校等主流模式，核心特征表现为运作专业化、标准同一化、区域均衡化、治理自决化、管办分离化，治理路径分
别是契约、派生、帮扶、赋权、共治。从深化策略分析，契约路径重在学校高水准先行发展；派生路径重
在学校快速优质化发展；帮扶路径重在学校高水平均衡发展；赋权路径重在学校个性化特发展；共治路
径重在学校内涵式发展。
关键词 中小学 办学模式 治理路径 深化策略
2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确提出改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式[1]。
一、当前公办中小学几种新型办学模式的 要素配置及其核心特征
1.几种新型办学模式的要素对比
当前，国内不少地区采用新型办学模式办学，探索以办学模式改革促进教育均衡优质发展。根据文献梳理及国内调研考察，当前公办中小学办学模式改革主要有委托管理、集团化办学、学区制、自主管理、社会支持学校等主流模式，其要素配置见表1。
可以看出，五种办学模式的学校来源既有存量学校，又有新建学校。在办学实践中，新建学校多采用新型办学模式。这是因为新建学校没有历史包袱，在体制、人员、硬件等方面容易建章立制。从承办者看，既有传统的政府承办，又有引入专业力量承办。从运行方式上看，所有新型办学模式均不同于传统学校，而是采取了与现代治理能力相适应的方式，较好地体现了管理和办学的分离。从人事制度和经费投入上看，新型办学模式具有更大的灵活性，有利于盘活办学资源，激发学校发展动力。
表1 当前公办中小学几种新型办学模式要素配置模
式
要素配置
学校来源承办机制运行方式人事制度经费投入
委
托
管
理
新建义务
教育阶段
学校为
主，已向
普通高中
延伸
政府委托
教育基金
会、大学
等知名教
育品牌承
办
董事会领
导下的校
长负责制
董事会聘
用校长，学
校聘用管
理教师
属地政府
建设，按
等于或略
高于公办
学校标准
投入，并
按协议支
付服务管
理费用
集
团
化
办
学
存量学校
加新建学
校
集团龙头
校承办
集团龙头
学校介入
或指导成
员学校办
学，细分
为紧密、
松散、复
合等类型
集团统一
配置教职
员工为主
成员学校
属地政府
建设并负
责办学经
费
学
区
制
存量义务
教育阶段
学校为主
属地政府
承办
成员学校
接受首席
学校业务
指导或形
成发展联
盟
保留以身
份管理为
主的模式，
学区内有
一定调配
权
属地政府
建设并负
责办学经
费
自
主
管
理
存量学校
或高起点
新建学校
政府选聘
或委任知
名校长办
学
主管部门
将人权、
事权、财
权下放学
校，教师
参与民主
管理
教育主管
部门聘用
校长，学校
聘用管理
教师（存量
学校多沿
用档案身
份管理）
属地政府
建设并负
责办学经
费
社
会
支
持
学
校
新建学校
为主
政府遴选
教育专家、
大学等知
名教育品
牌承办
董事会领
导下的校
长负责制
董事会聘
用校长，学
校聘用管
理教师
社会资本
建设，政
府按公办
学校相同
标准拨付
办学经
费，另有
基金会等
社会投入
*该文为广西教育科学“十三五”规划2018年度广西教育科学重点研究基地重大课题“城乡教育一体化视角下广西基础教育办学模式改革研究”（2018JD205）的研究成果
2.新型办学模式的核心特征
五种新型办学模式，都具有鲜明的改革气息和时代特征，其中一些特征具有共同性，比如政府承担主体责任、公共财政确保投入标准、人事管理权限下放等等。五种新型办学模式在具体实践过程中因其改革的着力点不同，其倾向性有所差别，其核心特征如下。
委托管理之核心特征：运作专业化。从市场角度讲，委托管理是一种服务购买行为。政府开办学校后，向专业机构购买办学经验和智慧。从本质上看，政府购买服务的主要动力源于为属地居民提供高质量的教育公共服务，其核心价值在于学校承办方的专业化运作能力[2]。从承办主体上看，受托方往往具有丰富的办学经验，且取得了社会公认的办学成果。从管理模式上看，受托方往往从校长人选上突破，要么从现有学校中选聘佼佼者，要么面向国内乃至全球公开招聘，继而通过董事会评价校长、校长聘用管理教职员工等模式实现管理的专业化。
集团化办学之核心特征：标准同一化。集团强调管理主体的同一性。集团化办学借用经济学和管理学的
概念，并非强调办学层次和办学种类的多元化，而在于集团能够输出高标准、高纯度的办学标准。对于公办学校而言，并没有经济利益的驱使，而是基于快速提高区域乃至跨区域办学质量而采用集团化办学模式。集团化办学的标准同一，体现在管理水准、管理文化、管理模式、管理绩效的统一之上[3]。
学区制之核心特征：区域均衡化。学区本是招生的概念，以地理趋近程度和行政区划来界定。在我国经历改革开放40多年的发展后，教育事业特别是义务教育发展主要矛盾体现为区域的不均衡和不充分。城乡之间、校际之间、区域之间的发展水平参差不齐，这固然需要花较长时间和较大精力来弥补彼此之间的差别。但在区域内，尤其是同一招生范围（学区）之内的办学质量差别更让辖区众敏感。从受教育的条件权来讲，学区制办学模式的核心特征，乃至其核心价值，在于区域的高度均衡化，让同一片蓝天下的孩子接受无太大差别的基础教育尤其是义务教育。学区与各校干部教师建立起平等、尊重和互信的良好工作关系，摸清区域各校校长、干部教师的真实需求，实现资源精准投放[4]。
自主管理之核心特征：治理自决化。相当长一段时间内，我国基础教育存在管理者、举办者、评估者同为政府的局面，这对学校开拓办学思想、创新办学实践是极为不利的。近年来国内出现的自主管理办学模式，其承办者还以政府内部选聘居多，多从激发学校内部办学活力角度出发，其管理和评估仍然是政府。正因如此，当前自主管理办学模式的核心特征，还主要体现为学校内部治理的自决，即内部的人员管理、绩效分配、文化建设等受政府制约强度减弱。这种治理自决客观上要求学校在内部制衡和自律方面建立新的机制。学校自主发展意味着由外控发展走向自主发展， 拥有更多的自主权，自我设计、自
主发展[5]。
社会支持学校之核心特征：管办分离化。社会支持学校源于美国的教育改革实践，其在打破美国传统公立学校的“多元制衡”模式上有价值贡献[6]。国外将此类学校称之为特许学校，国内深圳、东莞等地出现类似办学模式，但在名称上并没有明确界定为特许，本文暂且称之为社会支持学校。与其他几种办学模式显著区别的是，第一，学校的建设引入了第三方，如房地产商或者社会公益组织；第二，除了政府投入公共办学经费外，基金会等社会公益组织持续投入以改革学校或提升办学质量。这种模式下，学校的所有权是地方政府的，其公立、公益属性与传统公立学校并无二致。不同的是，因为学校建设投入和后期运行投入有社会力量参与，他们对管理学校和评估学校提出了更多要求。社会支持学校模式下，董事会往往由政府、企业或组织、学校、社区共同组建，具备真正意义上的管、办、评分离条件。社会支持学校与传统管理模式学校一道，通过分权和集权两种方式调整优化共治主体的权责关系，解决教育管理中社会参与不够、学校办学自主权不够、政府宏观管理能力不足、学校内部治理结构不完善等突出问题[7]。
上述五种办学模式，无论在建设和运行阶段是否有非政府资金投入，其所有权都是明确归属当地政府的，其公办学校的基本属性不变。
二、几种公办中小学办学模式改革的治理 路径分析
1.契约——委托管理的治理路径
委托管理办学模式的委托方和受托方依靠契约来实现委托事项的成立与检验，遵循需求→缔约→ 运作→评估的治理路径。首先，委托管理存在双边需求关系，地方政府有提供优质教育公共服务的现实需要，受托方（大学、名校、名校长等）具有输出优质教育管理经验和品牌的实力。其次，委托方和受托方基于办学起点水平和近期、中期发展需求，共
同商定学校发展的路线图和时间表，并以办学水平作为目标来缔约，此过程也可称为委托事项的确定或购买需求的书面化。再次，受托方按合约办学，包括但不限于师资培育、学生素养培养、学校文化建设、学校管理品牌形成等等。最后，双方按事先约定进行阶段评估和终期评估，以衡量是否进入下一轮委托管理或终止委托管理契约。
2.派生——集团化办学的治理路径
集团化办学的本质，在于优质教育品牌的输出，主要包括两种情形，一是优质教育品牌承办新建学校，二是存量学校接受优质龙头学校的改造。换言之，集团化办学的核心手段在于输出，这种快速移植优质教育经验的治理路径可称之为派生。集团化办学的派生路径具体分为品牌形成→标准输出→受体接纳→成员独立。首先，集团化办学需要一所具有良好品牌效应的龙头学校，其办学品质为政府和社会公众所认同。其次，龙头学校在办学诸要素层面输出标准，注入管理风格、教师培养模式、课程理解与开发、
学校文化营造等等。再次，集团的成员学校对这些标准有接纳与融合的过程，尤其对于存量成员学校而言，还会经历较为复杂或痛苦的融合过程。最后，在龙头学校高标准引领和有效经验改组后，集团中的成员学校办学质量逐渐与龙头学校趋同，成为独立的办学主体。
3.帮扶——学区制的治理路径
现有学区制政策考虑愈发全面，从招生、师资配置、办学标准、一体化评价诸方面给予了规划。但究其本质，学区制基于区域内学校均衡发展，其要义在于破解强者恒强、弱者愈弱的马太效应。在学区内，校与校之间基本独立，一般没有管理上的隶属关系，强校和其他学校的主要勾连方式是业务帮扶。帮扶的治理路径可以描述为角定位→业务一体→共同发展。首先，学区内需要确定首席学校，意味着该校在本学区内具有业务发展的话语领导权。其次，学区内各校形成业务类的联盟，诸如办学理念思想融通化、教育标准同一化、教师培训考核一体化等等。最后，学区内学校在硬件、师资、保障、质量等方面逐步缩小差距，乃至无限接近。
4.赋权——自主管理的治理路径
自主管理是相对于政府的管理模式而言。传统教育行政管理模式可以概括为文件式、评比式、结果导向式，对学校管理过程和个性化发展关注不足，容易造成千校一面。自主管理实现管理主动权下沉，给予学校足够的成长空间，其治理路径可以概括为申请→定标→核准→评估。首先，新建或存量学校向教育
行政部门提出自主管理申请。其次，改革学校与行政部门共同制定自主管理目标。此目标有两层蕴意，一是给予哪些层面的自主权，包括人事、经费、资产等；二是确定改革的预期目标，即通过自主管理要达到的阶段性和周期性办学水准。再次，教育行政部门核准其改革路线和办学目标。最后，政府组织或引入第三方对自主管理学校开展评估。
5.共治——社会支持学校的治理路径
国内社会支持学校与美国的特许学校差别在于国内学校产权和属性是单一的，即属于国有资产，具有公立和公益属性。国内一些社会支持学校在提法上没有明确，但具有创新的实质，即运用了市场化和民营化的方法模式，有关部门将其登记为不占编制的公益二类事业单位。由于社会支持学校运作方式的多元化，其治理主体构成也较为分散，故称为共治路径。以社会支持学校为代表的共治路径可以概括为社会兴建→多方投入→专业办学→管办分离。首先，由社会公益机构或房产商高标准建设，然后无偿移交给属地政府。其次，采取政府投入基本总共经费、公益组织机构补充投入、社会捐赠的多方投入模式。再次，董事会选聘知名教育品牌独立办学。最后，承办方接受第三方及董事会的办学水平评估。
三、公办中小学办学模式深化改革的策略
不同模式的教育治理方式应当在实践中不断深化，明确自身优势，有所侧重地实施。
1.高水准先行发展——基于契约路径的委托管理深化策略
一定程度上，委托管理需要耗费远高于普通管理模式学校的公共资源，其回报设定在于先行培育区域高水准办学品牌，起到示范引领作用。契约治理路径要考虑几方面因素。首先，遵循社会效益优于经济利益的基础价值取向。政府虽然高于正常标准修建学校和后期投入，甚至要给委托方付出一定数额的管理费用，但仍然要遵循社会公益原则，社会效益优先。委托回报应当控制在合理范围，学校高水准发展后其招生等政策仍然遵循就近、公平的原则。其次，依托一校一案实现受托学校专业化精细化发展。为保证高水准发展，契约治理路径要细化到一校一案，一校一策，实现高度精准委托管理。最后，凭借专业力量助力实现中国学校领跑和
先行的战略目标。以委托管理为基本模式的契约路径，不一定要在数量上迅速扩展，而需要定位为高水准办学品质。
2.快速优质化发展——基于派生路径的集团化办学深化策略
办学模式改革的派生路径最大优势在于减少成员学校的探索时间，提供快速优质化的成长通道。派生路径要推动教育高水平高质量普及，需要考虑集团内部的主要矛盾与关系，实现集团学校差异特发展。可从三点加以突破，首先，强化外部治理力量与成员学校教职员工的融合。集团龙头学校派出的力量要考虑新建学校或存量成员学校人员的既有结构和特征，加速融合、凝聚共识，为成员学校形成高度认同的发展愿景打下基础。其次，确保成员学校办学传统和特得以延续。对于存量成员学校，要考虑成员
学校的历史轨迹和已有基础，不能贸然全盘否定其固有传统和特。最后，鼓励成员学校独立发展或成为新的集团母体。成员学校不能永远成为龙头学校的附庸，应当走向独立，或在成熟后成为新的集团母体。
3.高水平均衡发展——基于帮扶路径的学区制深化策略
均衡发展不是外部指标意义上的均衡，而是包括学校自我发展能力在内的全面高水平均衡发展。可以从三方面加以深化。首先，学区内由一所首席学校发展为多所优质学校。打破一家独大的格局，逐步形成百花齐放、各有所长的局面，最终实现校校优质。其次，以项目制推动办学要素深度均衡。学区内各所学校在学校管理、课程建设、师资培训、教科研水平等领域选定最需要突破或者最薄弱的方面，与学区内其他学校形成项目组合，以点促面，进而推动各办学要素水平均衡。最后，实现学区内优秀管理者及骨干教师深度交流。人是高水平均衡的关键因素，学区内不同层次、不同类型的优秀教育管理者和骨干教师的均衡流动，能带动学校办学内在品质的高水平均衡发展。
4.个性化特发展——基于赋权路径的自主管理深化策略
教育的赋权治理路径，其优势在于解放学校发展的外在掣肘。实现学校个性化特发展，可以从三方面整体设计。首先，专设有弹性的财权、事权政策。为区域内某所或某几所学校制定经费投入使用、审批审核等方面的政策，扩大学校的自主权。其次，建立容错试错机制。在法律框架内，鼓励学校解放思想
进行个性化办学尝试。最后，研究学校内部权利制衡与科学治理机制。学校内部在管理者权限、教师利益、学生权益等方面要综合谋划，形成校长负责、师生代表监督、社会参与的合理制衡与科学治理机制。
5.内涵式发展——基于共治路径的社会支持学校深化策略
社会支持学校的治理角多元化，并不增加对学校承办者的干预，而有助于学校抓住教育本质，实现内涵式发展。面向2035，以社会支持学校为基本模式的共治路径应当考虑从三方面深入突破。首先，管理者、评估者与承办者相对独立又适当介入。社会支持学校董事会囊括政府代表、社会组织代表、师生代表，既可以对学校提出办学目标和绩效的规划，又可以对具体办学策略提出行动方案。管理者和评估者相对分离，既能发挥办学和评价分离的作用，又能促进学校改进办学策略。其次，追求教育本质功能与发挥学校阶段功能结合。社会支持学校管办分离的状态有利于进行深度办学探索和改革，同时还可承担旧城改造学校合并、新建小区教育资源配套、企业人才子女入学等社会发展阶段的职能。最后，进行管理机制再创新。以社会支持学校为基本模式的共治路径可以再次改造和深化，比如学校产权由当前单纯政府所有制向混合所有制延伸；学校建设举办者从社会公益组织机构向大型企业、特殊体（如港澳台体）拓展；教职员工身份由合同制向岗位制转化等等。
参考文献
[1] 关于深化教育体制机制改革的意见[EB/OL].http：//v/ zhengce/2017-09/24/content_5227267.htm.
[2] 支慧、翟静丽. 制度变迁视野下的学校委托管理[J]. 基础教育研究，2012（08）：13-15.
[3] 张爽.基础教育集团化办学的模式研究[J].教育研究，2017（06）：87-94.
[4] 林子敬.学区制改革：如何打开区域教育资源整合之门[J].人民教育，2019（01）：44-47.
[5] 张娜.论科层制改革与学校自主发展[J].教育发展研究，2006（08）：65-68.
[6] 王强、杜佳慧.美国特许学校价值及其生源与师资现状研究[J].教师教育研究，2018（05）：123-128.
[7] 褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：87-94.
[作者：李健（1980-），男，四川广元人，玉林师范学院教育科学学院，副研究员，博士。]
【责任编辑 武磊磊】
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