学校法人财产权：建立现代学校制度的基石
作者：贺 扬 张学敏
来源：《教学与管理(中学版)》2007年第02期
教育部《2003～2007教育振兴行动计划》提出，加强制度创新和依法治教，建立现代学校制度。这标志着随着我国市场经济体制改革的不断发展完善，探索建立现代学校制度已经成为我国教育政策实践的重要课题。本文关注的是，现代学校制度的基本前提是什么？学校财产权如何在建立现代学校制度的过程中发挥作用？目前我国法律中有哪些规定尚存缺陷？现代学校制度的建立需要法律对学校财产权进行什么规定？
一、 现代学校制度和学校财产权
关于现代学校制度国内学者已分别从不同的角度进行了研究。吴华[1]、黄兆龙[2]和李继
星[3]三位学者对现代学校制度进行了概念定义和问题领域划分，他们认为现代学校制度强调政府向学校放权；经济上强调学校产权和法人制度，突出市场机制的作用；管理上强调专家治校和民主参与。张力[4]认为现代学校制度应涵盖学校举办制度、政府管理制度和学校内部管理制度三个层次。马德怀、褚宏启等[5]认为现代学校制度涉及学校与政府、学校与教师、学校与学生、教师与学生、学校与家长这五种关系。褚宏启[6]又从教育的本质有别于生产和市场化行为的视角，认为现代学校制度应包括教育投入制度、行政管理制度等外围制度和关注学生的发展、教师的教和学生的学的内核制度，外围的制度要服从内核制度的需要。陈如平[7]则从价值层面阐述现代学校制度应体现的精神要义，认为现代学校制度应具有人本性、民主性、开放性、科学性、发展性和生态性等六个基本特性。方铭琳[8]从产权的角度探讨了现代学校制度，认为学校产权独立是现代学校制度的核心，并提出产权结构多元化和建构内部管理机制是学校产权制度建设的突破口。
从学者们的研究中可以看出，不论从哪个角度研究现代学校制度，有一点是被普遍认可的，那就是充分的办学自主权是现代学校制度的必要条件和基本前提，如果学校办学自主权得不到保证，那么学校的人本性、民主性以及学校同教师、学生、社会之间的健康关系也就无从谈起。范洁梅和李哉平[9]通过研究提出学校的办学自主权表现在人格独立性、财产独立
性、债责独立性、政校职能分离四个方面。其中，财产独立性是核心，债责独立是财产独立的衍生，而只有具有独立的财产权才能使学校具有真正独立的人格，进而实现政校职能分离。因此，学校财产权的规定对现代学校制度的建立是至关重要的。
什么是公办学校 财产权在大陆法系里是一个与人身权相对的概念。财产权实际上包含的范围很广泛，它不仅仅包含传统的物权，还包括债权、知识产权以及其他的权利。财产权和传统意义上的所有权不同，传统意义上的所有权（ownership）是指狭义的财产权，是对客体绝对或普通的权利，即占有、支配、使用、收益的权利。其本质特征是垄断性，当财产完整地被一个主体拥有时，我们称他对该财产拥有所有权。
在自然经济和简单商品经济条件下，由经济条件所决定，财产权只强调在实物形态的物的静态上的归属，认为这样才是对所有人利益的重要的保护，财产所有人对所有物直接占有、使用、收益、处分，以满足自己的需要，这时的财产权就等同于传统意义上的绝对的所有权，它否定了所有权的可交易性。随着商品经济的发展，所有人不再直接控制其所有物，而转到只注意所有物价值的客观实现和最大限度利益的取得。财产权实现的方式，由直接控制财物实体，逐步变为支配所有权，形成所有权转化的复杂形态。这正是财产权发展变化的一般规律[10]。
财产权发展的一般规律也适合学校的情况，在经济发展的同时，学校也日益频繁地参与市场活动，学校越来越成为市场中的一个主体，因此学校需要一项对财产及围绕财产而产生的各项权能进行自由组合、交易的权利，但是我国法律对学校财产权的规定却和学校的市场主体地位不相称，阻碍了学校自主权的行使。
二、 现有法律对学校财产权的规定及其缺陷
我国现有法律中对学校财产权的相关规定主要反映在《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国民法通则》中。《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”《民法》三十六条和三十七规定，法人应当具有必要的财产和经费，依法独立享有民事权利和承担民事责任。
由上可知，我国法律只对学校中的国有资产所有权进行了规定，而对由谁来代表国家行
使国有资产所有权的相关权能、学校中的非国有资产属于什么性质以及学校中国有资产和非国有资产通过什么方式结合在一起、如何治理等问题并没有进一步明确。这样笼统的规定明显不适应现代经济生活和现代教育发展的需要。
首先，财产权主体不明确。我国大多数学校仍是公办学校，学校的资产全部都是国有资产。因此，学校财产的所有者就是国家，而国家是一个虚位的财产主体，其权力和义务必须由政府这一代理人来履行。在学校和政府的权力边界不清晰的情况下就极易导致两种结果：一是行政行为缺位。国家虽然在法律上拥有学校财产的所有权，但是究竟由谁来行使所有权、对所有权的行使承担责任并不明确，这就极易形成公家所有、社会共有、集体负责，实际上是大家都不拥有、大家都不能负责的局面。二是行政干预过多。由于学校所有权归属于国家，那么，从逻辑上看，政府控制学校的一切事物，学校的一切行动都听从政府的指挥就是完全合理的了。所以各地政府及教育主管部门就顺理成章地成为既是教育资源的配置者，又是教育资源的管理者，甚至还是教育资源的直接使用者，这不仅抑制了学校的主动性、影响学校办学效率，还可能在教育资源配置过程中产生寻租行为。
其次，不适应教育投资主体多元化的趋势。当前教育的供求矛盾突出已成为世界各国，
尤其是发展中国家教育的一大问题。于是，尽可能吸收社会资本办学已成为解决教育经费短缺的必然途径，原有的学校经费来源单一的状况必然为多元化的投资主体取代。第一，教育的融合产品属性[11]决定了在任何阶段的教育都可能存在不同的投资主体；第二，随着我国市场经济体制的建立和完善，逐渐形成了拥有生产资料和分配权力的多元主体，多元主体对教育有不同的需求，他们的不同需求决定了教育投资主体必然也呈多元化的态势；第三，根据教育“成本分担”理论、利益获得原则和能力支付原则，谁从教育中获得好处和利益，谁就应当支付教育费用，从教育中获得好处和利益的人都应当按其能力大小提供教育费用，所以国家、企业和个人应当在不同阶段按照不同比例承担教育的费用。
但是，当学校的投资主体出现多元化的情况时，必然会出现几个问题，即投资者投入学校的资产到底属于什么性质？投资者投入学校的资产属于谁所有？投资者对其投入学校的资产拥有什么性质的权力？而现有的法律却无法回答这些问题。
三、 学校法人财产权的内涵及意义
现代经济学的发展过程中产生了研究经济组织及其治理结构的产权理论和产权学派，产权理论的代表人物Ａ．阿尔奇安（A.Alchian）[12]认为：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”
产权概念的特点主要有三。第一，它强调的是“一组权利”，具体包括财产的使用权、收益权、转让权等，当这些权利集于一身时，就是完全的产权或相当于所有权；第二，它强调产权是可以分解的，不仅可以分解为使用权、收益权、转让权，而且这些权利还可以继续分解下去，在现实经济生活中，产权经常是以其分解的形式出现；第三，它强调产权是可分割、可分离和可交易的，实际经济活动中的各种交易，实质都是产权的交易。
产权的概念对我们研究学校的财产权是有启发的，它对解释现代市场经济中的交易更具说服力，同时它使我们认识到对学校财产的治理需要一种更灵活有弹性的方式，而从前面的分析中我们知道，社会主义市场经济的发展不仅要强调学校财产的终极所有权属于国家，更需要将财产权分解以后将一些与学校自身运行相关的权利“打包”，形成权力束配置给学校这个明确的主体，学校法人财产权正是适当的方式。学校法人财产权指的是学校依照出资人的
授权，对出资人投入学校的资产享有占有、使用、收益和处分的权利。简言之，就是学校法人对其财产依法拥有的独立支配权。
首先，法人财产权贯彻了二权分离的原则。二权分离原本是为了适应股份制公司股权分散化而提出的股东所有权和公司经营权相分离的原则。学校的法人财产权和经营权的内涵不完全一样，它是根据不同性质和类型学校的实际情况将学校产权在学校相关管理者和政府间进行分解，然后赋予学校的一组权利束。
学校投资者所有权和法人财产权的分离可以认为是把学校看成资本构成和内部管理两大部分，出资者组成学校的董事会，对学校重大事务进行决策，而由校长及其管理团队具体执行董事会的决策，并进行日常的权力范围以内的事务管理。政府依法对学校的设立、变更以及教学质量等事项进行监督。这样，政府、出资者、学校三者各行其是，学校对其财产拥有相当的独立性，不仅有利于学校的自主发展，也有利于提高学校以及整个教育系统的管理效率。
其次，构造法人财产的实质，是否定个人所有权而形成共同所有权。学校的投资者在投资给学校前，资产只是其个人的财产，他可以独自地任意支配。而当他将资产投入学校以后，
这部分资产就和其他投入学校的资产一起构成法人财产。法人财产是各投资者共有的，是投资者整体的财产，投资者只能按照合同规定的权能拥有对学校事务的“发言权”。
比较现有法律中学校的国有资产归国家所有的规定，法人财产权使投资者的资产和学校固有资产结合在一起，而这种以股权形式表现的受到一定限制的财产共有性质，使投资者不能随意抽回投资，不能平调学校财产，而必须经过全体投资者的协商来处理学校重大事情，通过学校章程中的规定对学校行为施加影响，从而对学校办学的稳定性和自主性起到了重要的作用。
同时，投资者资产的性质有了较明确的归属，不会使投资者有自己的财产一旦投入学校就变成了国家财产的顾虑，因此对社会投资办学具有激励作用，有利于吸引社会资金办学，既解决了教育资源短缺的问题，又对投资者的权益起到了保护作用。
再次，我国的民法已经赋予了学校法人地位，从理论上说学校和政府已经是平等的主体关系，但是，我们却经常看到政府及教育行政机关通过行政命令式的手段干预学校事务的情况。这正是因为目前尚无法律明确规定学校对其财产享有法人财产权，学校在财产上仍不能独立地进行意思表达，只能听从学校财产的供给者和所有者国家或政府的指挥，所以政府机
关常常就会运用行政权来代替所有权的行使，这在事实上扼杀了学校的办学自主权。而法人财产权的明确规定能清晰地划分政府和学校的权责边界，让学校拥有独立的财产权利，如此，学校才能在法律上具有真正独立的人格，进而能够以真正平等的身份与各市场主体以及政府“签约”，并按照双方契约规定的内容提供教育服务。这样的学校法人制度才算是完整的，而学校才有可能具有自主权，现代学校制度才能得以实现。
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