公务员考试录用制度存在的问题分析与创新研究Ξ
张建华
(连云港师范高等专科学校，江苏连云港222006)
[摘 要]研究作为公务员制度核心内容的考试录用制度意义重大。本文分析了现阶段我国公务员考试录用制
度在制度准备、技术保障、实践执行三个层面上存在的问题和原因，按观念-制度-操作的逻辑体系提出了完善我
国公务员考试录用制度八个方面的创新构想。
[关键词]公务员；考试录用制度；问题分析；创新构想
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1009-7740(2008)04-0053-05
为政之要，首在择人，更在以制举人。研究我国公务员考试录用制度，在理论和实践上有着重大意义。本文拟用辩证的观点和开阔的视野对当前公务员考试录用制度存在的问题进行分析，并提出创新构想。
一、公务员考试录用制度存在的问题
(一)制度准备层面不完善，影响考试录用的公正性
法治的观念还没有真正形成。我国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会。非规范化管理行为普遍存在，社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级制度。在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。依法办事的习惯并未形成，建立法制化社会的道路还很漫长，以公正为公务员考录制度的核心价值在我国实现尚需要时间。
立法层次较低且不够具体。长期以来我国公务员立法主要是由国务院进行，以行政法规和人事部行政规章的形式存在，直至2005年4月才出台《中华人民共和国公务员法》。但总体而言，公务员法规在考试、录用、考核、监管、队伍建设等方面和环节上还不够完善。
考试录用制度适用范围过窄[1]。一方面是考试录用的职位级别范围过窄。我国目前公务员考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员，而担任领导职务或副处级以上非领导职务的公务员可以采用调任或交流的办法，不必通过考试，但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考，无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性。另一方面表现为报考者的来源受地域限制，更多的人才无法进入甄选的视野。
(二)技术保障层面有不足，影响考试录用的科学性
公务员录用考试的科学性存在不足。一是考试手段比较单一，主要手段是笔试和面试，对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用。二是在考试内容的设计上不尽合理，或内容过于冗杂，或题目过偏过难，或试卷结构重记忆、轻应用，使考试的区分功能受到削弱，职位分类对工作的要求也没有在考试中得到科学体现。
录用考试制度的模式不够稳定。考录制度推行以来，没有形成规范化、科学化的成型模式，政策变化不定，给广大考生带来不便，也不利于考录制度的发展，不能取信于民。
面试考官的水平有待提高。目前，我国的考官队伍主要由两部分人员组成，一是组织人事部门和用人单位的官员，二是高校和行政学院的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于政府管理的专业知识缺乏深入研究，对于考生的书面和口头答案理解不深，判断不准。后者虽有扎实的专业知识，但对社会需要和岗位特点研究不够，在面试中往往对能说会道的考生予以高分，对那些不善言辞但同样适宜于机关工作的人员则不予考虑。
2008年12月第4期
连云港师范高等专科学校学报
Journal of Lianyungang T eachers C ollege
December,2008
N o.4
Ξ[收稿日期]2008-09-01
[作者简介]张建华(1958-)，男，江苏连云港人，连云港师范高等专科学校纪委书记，主要从事教育管理研究。
这类面试考官评分的标准，通常都是根据自己主观喜好和印象，加之实际工作中又缺乏客观的测量工具和方法，因而测评结果很容易出现偏差。
(三)实践执行层面不到位，影响考试录用的有效性
“凡进必考”原则坚持不彻底。《国家公务员法》明确规定，凡是录用主任科员以下的非领导职务人员，必须经过考试择优录用。但从当前公务员录用的实际情况看，有相当一部分所录用人员没有经过考试，存在“划转”公务员和“集体转正”现象。
公务员报考资格认定具有随意性。我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位来随意规定，这就严重地影响了考试录取工作的公平性，而且为考试录用中的不正之风开了方便之门。如某个用人单位想录用某个关系人，这个人27岁，那就把年龄限制为28岁以下；专业是经济管理，那就把专业限定为经济管理；如果还未婚，再把未婚规定为一个限制条件；工龄两年，就把社会工作经验限定为两年以上(含两年)。这样一来，就把大多数原本有资格报考该职位的考生拒之门外，竞争性大大削弱，一旦该关系人成绩上线，就再利用面试阶段的操作，使他顺利通过，从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的一场作秀。若该关系人不幸连面试的机会都没有，那么就以候选人条件不符合岗位性质为理由，选择来年重新招考。
考试录用监督工作不力。我国长期以来，传统的干部选拔任用工作神秘化,“暗箱操作”，几乎很少有信息反馈，更谈不上有效的监督。改革开放以来，尤其是建立公务员制度以来，公务员的录用任用逐步走向公开化、民主化，透明度有了增加，但是考试监督体系依然不完善，用人上的不正之风和徇私舞弊行为时常发生。在我国的公务员考试录用中监督环节相当薄弱，主要存在以下两方面的问题：第一是立法方面的工作落后；第二是监督管理机构尚未独立。现在，我国《公务员法》规定的公务员的考试录用和此种活动的监督管理都是一个部门，监督也就往往流于形式。
二、公务员考试录用制度存在的问题归因
(一)制度系统不完善
由于时间不长，经验不足，制度本身不完善，因而在我国公务员考录系统上具有两面性。一方面，公务员考试录用制度已经基本建立起来，其理论基本完善，技术措施初具，实践环节明确，在实际中逐步承担了应有的职责，为国家选拔了大批优秀的行政管理人才，同时我国的录用制度也逐步与国际通行的考试制度接轨。而另一方面，也存在制度层面受限制，技术保障层面缺失，实践环节不足等弱点，致使整个公务员考试录用制度的系统功能难以很好地发挥出来。因而在实际工作中依然存在人员录用的“双轨制”：一方面推行公务员考试录用制度，一方面还是一纸公文决定公务员的升降去留；一方面讲公平、公正、机会均等，一方面又大量招录当地人士；一方面要推行民主政治建设，依法治国，一方面又制度不完备，考试录用规范不全面。制度建设是个系统工程，系统内外的对立统一并朝着理性的良性的方向和目标运动是一个过程。
(二)非正式制度相异的结果
我国公务员考试录用制度有着特殊的历史传承，是西方文官制度移植后进行人为理性设计的结果，而所借鉴的西方文官录用制度又受我国古代科举制的影响，即从我国古代，到西方现代，再至我国当代。而考试录用则是唯一的共性，也是正式制度中的中性制度，在封建社会、资本主义社会、社会主义社会，这些不同性质的、具有不同非正式制度的环境，考试录用都能存在且适用。但与考试录用相关的内容与程序等就不能忽视非正式制度的影响。西方文官录用制度对我国古代科举制借鉴的仅仅是考试录用，即通过考试实现官员的选拔和任用，而我国对西方公务员考试录用制度的移植却不同于西方对科举制的引
进。西方公务员录用制度的运作对象是事务类公务员，政务类公务员通过选举或任命产生，负责的是决策、领导等工作。事务类公务员是在“政治中立”的前提下负责日常行政事务，因此西方文官录用考试主要是为了考查考生处理日常事务的能力，而非决策、领导能力，在此基础上进行的职位分析必然是静态的，在此基础上的内容设定也必然与拟招职位相匹配的能力相关。而我国公务员录用制度的运作对象虽然也是非领导职务的公务员，但通过晋升制度，领导职务的公务员也将从这些非领导职务的公务员中产生，这是与西方文官制度最大的区别。因此，对考生的考查，固然要衡量其与拟任职位相匹配的能力，但与此同时“政治参与”的原则必然要求考生与官方意识形态相容，且考生职业生涯的发展可能也要求其具备领导与决策的潜能。中西公务员录用的运作对象表面相似，但存在着实质性差异，而我国却在此前提下大量引入西方文官录用制度的内容和程序，这种录用考试内容和程序的设
45
定往往是国家的制度环境要求与相关非正式制度的体现，因而我国当前的公务员录用制度，很多内容的设定和程序的安排都带有西方价值和西方伦理的彩，这必然和我国诸如“德才兼备”、
“官本位”、“权力寻租”等非正式制度相冲突。制度的模仿造成了公务员录用正式制度的诸多困境，而这种困境主要是西方非正式制度与我国非正式制度相异的结果。
(三)官文化的作用
中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的历史积淀就是“官本位”———一种根深蒂固的官文化思想。在“官本位”的影响下，公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点。社会上形成了严格的上下层级制度，形成了以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。“官本位”以其特有的渗透力注入社会的每一个角落，它不仅以观念形态的形式存在和积淀，而且还以社会习俗、个人习惯和习惯势力的形式存在和积淀。在“官本位”惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用，有的掌权者通过权力的运用而获得无限的利益。于是许多中国人追求权力就像西方人追求上帝，中国人崇拜官吏就如同西方人崇拜神灵。[2]332我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点，使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行，为部门或个人的利益“跑马圈地”。
三、公务员考试录用制度的创新构想
(一)营造良好的考试外部环境
公务员报考资格对公务员考试录用制度，目前社会上普遍存在两种错误认识：一是“朝中有人好做官”，二是“考上了公务员就是端上了金饭碗”。这两种错误思想的存在，不同程度地影响了公务员录用制度的实施效果。应该让人们认识到，实行公务员考试录用制度是我国干部人事制度改革的重大举措，是保证公务员素质的有力措施。它贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则，报考者能否被政府机关录用，主要取决于个人的政治
业务素养，要步出“朝中有人好做官”的认识误区。针对后一种错误认识，更要做好宣传工作。一直以来人们认为公务员社会地位高、工作待遇好，再加上近年来公务员“加薪”，更加激发了人们对它的热捧。2007年国家公务员考试，中央、国家机关及其系统共有97个部门10282个职位面向社会公开招聘，而报考人数接近100万人，几乎只有1%的录用率。有关部门应该帮助考生认识到公务员这一职业虽然具有一定的社会优越性，但是毕竟岗位有限，再加上工作岗位的匹配性，并非人人都能胜任，要走出“公务员是金饭碗”的认识误区。
另一方面要让政府机关和用人单位的领导也认识到公开招考公务员是人才流动和人才资源优化配置的需要，是选拔优秀人才、提高政府工作整体效能的需要。要确立人才是人民所有、是国家财富的观念，破除人才部门所有、单位所有的狭隘思想，积极推荐、输送和吸纳人才。
(二)毫不动摇地坚持“凡进必考”
“凡进必考”是公务员录用制度的第一道门槛，也是公务员制度的一面旗帜。[3]要把它作为公务员考录制度改革的突破口，坚定不移地坚持“公开、平等、竞争、择优”的考录原则，树立人事考试的公平理念，搭建一个机会公平、规则公平的竞争平台，真正做到组织者体现公平、招考者感受公平、社会认同公平。今后在相当长的时期内，公务员考录工作的任务将是不断清除招考中的种种不公平因素，使更多的人参与公平竞争，并刹住不经考试就进入公务员队伍的不正之风。
(三)尽快完善公务员考录制度体系
制度体系的不健全使实际的公务员考试录用工作有了极大的随意性。无论从资格的设定，还是考试科目的内容确定，以及面试的内容和方式，都受不确定因素影响很大，使公务员考试的公平性、公正性大打折扣。《公务员法》的施行填补了我国公务员考试法律上的欠缺，我们要继续在公务员法的指引下完善配套法律规章，推动公务员考试录用制度建设，形成考试录用制度体系，约束公务员考试中的主观随意性。要健全考试录用制度的第二、第三层次法规。同时可采取面试考官异地交流、建立流动考官库、随机抽取面试考官、纪检监察部门对招考工作全程跟踪监督等办法，以防止考录中的不规范操作。在法规不断健全的基础上，加强依法执行的力度也很重要。
(四)逐步建立全国统一的录用考试制度
现在公务员考试既有中央和国家机关层次上的，也有省级层次上的，每一层次的公务员招录都需要单独的一次报名。为了节约资源，方便考生，可以将这些层次的报考合并进行，考生填写一次相关信息即可，各级主管部门可以共享这些信息。可参考高等院校招生考试的方式，在全国范围内统筹规划录用名额，各地固定统一时间考试。
在实行全国统一考试的基础上，可考虑合并考
55
试，使公务员考试变成公务员资格考试，就像法官、检察官任职需通过统一的司法资格考试一样。考生每年只需参加一次考试，达到了合格线就获得一定的面试资格，可以规定考试资格的有效期。还可以借鉴西方国家的经验，实行一次考试多次动态录用的机制。
(五)采取分级分类考试体系
实行职位分类是公务员管理体制区别于传统干部管理体制的一个重要标志，是对公务员进行科学管理、录用的依据。根据职位分类法逐步实现科学的分类分级考试是考录制度走向科学化的一个方向。目前我国的公务员考试并没有和管理上的职位分类法相挂钩，不论学历、年龄基本上是实行整齐划一的考试内容,“千人一卷”，忽视了个人的学术背景和专业优势。可以参照国外的做法，实行分级分类考试。我国各级政府在推行公务员制度转换过程中，对局级以下领导干部也曾实行过竞争上岗制度，其程序、方式、内容与公务员招考大同小异，所以，可将某些领导岗位公务员选拔列入考录范围，设立领导岗位公务员入口考试，为硕士以上学历、具有一定工作经验的人才直接报考各级领导岗位建立通道，并将程序、方式、内容等以法律形式加以规范。
(六)建立独立于政府行政系统之外的主考机关
一般来说，国家公务员管理机构的设置有部外制、部内制和折衷制三种基本类型。各国都是根据具体情况而采取相应的类型。我国目前采取的是部内制，也就是指在政府行政系统内设置公务员管理机构。我
国本来就有久远的封建专制的传统，家长制作风根深蒂固，任人唯亲。而实行国家公务员制度本身就是依法治国、依法行政，进行民主政治建设，反对家长制、封建专制和任人唯亲的一项重要举措，所以应当在制度设计方面充分考虑到如何才能真正实现制度本身的目的。部内制最大的缺点就是行政长官集事权与用人权于一身，有碍于客观、公正地选拔人才。应当根据我国的实际情况不再实行部内制，而坚决实行部外制，也就是在政府行政系统之外设立独立的公务员管理机构，掌管公务员的管理大权，独立行使公务员的考试权，负责录用人才的选拔。目前，考试和录用均由人事部门负责，难以适应大规模的考试录用需要，事实上，公务员的考试录用工作是一个复杂的程序，需要有高效的职能部门来统筹管理，建立相对独立的主考和管理机构，有利于保证考试的公正、权威及录用的透明。
(七)加强考试内涵的科学性建设
一要科学设定报考资格。只能以职位本身的要求来规定考试的资格条件，不能一年一个样，也不能把同一职位的资格条件规定得五花八门。我国公务员考试的资格条件应由独立的公务员管理机构在广泛调查研究的基础上以职位本身的要求为中心进行设定，避免用人单位的不正当参与，真正给考生营造一个客观公正、平等竞争的考试环境。二要合理设定考试科目和内容。我国现行的公务员考试一般包括公共科目和专业科目，而公共科目包括行政职业能力测验和申论，专业科目的考试则是在公共科目考试通过后，由招考部门对考生进行测试。问题是我国公务员考试的科目和内容并没有从本国的实际情况出发，没有根据职位本身的要求为中心来进行设计和安排。应科学地对待考试命题，聘请专家，包括行政学专
家、考试学专家和资深的政府领导人共同研究，认真出题，以避免考察范围过于宽泛、考试重记忆轻能力以及偏题怪题等降低试卷信度效度的情况出现，同时还可以拉开考分的层次、区分度，从而便于挑选更加合格的人才。三要提高面试水平。因为面试是一个主观性较强的环节，因此公务员考试录用能否公正、公平，面试环节是关键。面试内容最根本的一点，就是要看试题有没有针对性，面试试题应紧扣面试的目的，不能拘泥于哪一种固定的形式，应根据职位的要求，积极探索和试行心理测量、系统仿真测试、情景模拟和文件筐等人才测评新技术；采取结构化面试和非结构化面试相结合的方式，试行必答题与选答题相结合，掌握一定的灵活性，形成考官与考生谈论问题的互动，更好地考察考生的水平和能力。打分是面试最后一个环节，也是关键一环。如果打分这个环节出现了不公平、不公正问题，就会破坏整个面试工作的成果，使前面的工作前功尽弃。面试打分是为了区分优劣，挑选出优秀人才来，因此只要能拉开一定差距，解决区分度的问题即可，不一定要把分值差距拉得很大。分值差距拉得过大，会给随意拉抬或压低评分的行为有操作空间。四要加强考官队伍建设。一方面要提高面试考官的综合水平，挑选素质强、业务精、公道正派的人担任考官，并进行必要的考官资格培训，实行考官持证上岗；另一方面要优化考官组合和结构，打破行政垄断和权力垄断，使考官组成既有组织、人事部门参与，又有社会上聘请的专家、学者介入，还要广泛接受各方监督。要建立考官人才库，对考官进行分级资格授予。
(八)时代呼唤公务员考试录用制度下更多的改
65
革新作
2003年初以来，上海、武汉、无锡、长沙、深圳、珠海等地都在不同层面推行政府雇员制。从目前各地的做法来看，主要有两种应聘方式，一种是吉林模式，实行高薪制；一种是深圳模式，实行与公务员的同等待遇，实质上是“无编制公务员”。毋庸置疑，雇用制度的推行，本身就是市场化改革和竞争机制对公务员队伍的冲击所带来的公务员录用制度的重大改革。它对公务员队伍的工作方式、工作态度和政府组织结构的变迁必将产生不可忽视的影响。2008年9月,《中国劳动保障》在《日臻完善的国家公务员制度》一文中讲到了几件新事：一是云南昆明面向全国公开选拔100名县处级后备干部。为体现面试过程的公平、公正，将按照沿海地区1Π3、中部地区1Π3、本地1Π3的比例聘请面试专家组成面试组，并实施面试考官地域回避。此次公选还打破以往公开选拔对地域、人员身份和性质的限制，不管是公务员、企业或事业单位人员，还是留学归国人员，只要符合报名条件的都可以参加招考。二是上海浦东打破公务员“终身制”。上海浦东新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约，聘期为1至3年。这标志着公务员不再是“终身制”职业了。此次浦东聘任制公务员在体制上实现了两个突破，即实行了合同制管理和协议工资制度。聘任的公务员不执行有关公务员职务任免规定，不再有科、处、局等职级。在薪酬待遇方面，也不执行公务员工资、福利、保险等规定，而是由新区政府参照市场同类岗位、同类人员薪酬水平，兼顾政府机关的实际情况，通过双方协商确定。另外，在招聘考试中，也一改常规的“大统考”方式，
而是采用“一岗一卷”，着重考察岗位所需的相关专业储备。三是广东韶关市在公务员录用面试时采取考官、考生临时抽签确定考场的“三抽签”制。此制度的实施将最大限度地杜绝公务员录考过程的“人情分”、
“关系分”。四是山东考核公务员“德能勤绩廉”，连续两年不称职就辞退。
以上这些改革的新事值得我们关注和思考。我们改革的注意力既要放在考试录用制度本身，又要关注整个公务员制度的改革，更要思考深化政府机构改革和民主政治制度的运作。我们相信，公务员考录制度改革的一些新观念、新构想一定会变成新作品、新现实。
[参考文献]
[1]王 .论公务员录用制度存在的问题及完善[J].湖南财
经高等专科学校学报,2008(4).
[2]谢晖.法律信仰的理念与基础[M].济南：山东人民出版
社,1997.
[3]刘亮.当前公务员考录工作中存在的问题及建议[J].人
事人才,2008(3).
The Problem Analysis and I nnovation R esearch of the System
of Civil Service Exam R ecruitment
ZHANGJian-hua
(Lianyungang T eachers C ollege,Lianyungang22006,China)
Abstract:It is very im portant to make a study of the system of the exemination recruitment,which is the core of the civil service system.The paper makes an analysis of the problems and reas ons existed in the three levels of system preparation, thechnical support and practice in our present civil service system of the examination recruitment and puts forward8inno2 vative ideas to perfect it according to the logical system of concept-system-operation.
K ey w ords:civil service;system of examinations in recruitment;problem analysis;innovative ideas
75
版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。
发表评论