9·11”事件是自1941年珍珠港事件以来外敌对美国领土发动的第一次攻击，也是迄今美国遭受的最为严重的恐怖主义灾难。面对这场前所未有的挑战，布什政府对美国安全战略进行了自冷战结束以来最大幅度的调整，由此导致美国的对外政策出现若干重大变化。本文拟对这些变化及其趋向作一剖析。
胖妹妹一、对外政策目标的优先次序出现重大变化
国家的对外政策是为了促进国家利益而设计的超出国家边界的明确或不明确的行为。制定什么样的对外政策最根本地取决于政策设计者对于本国国家利益的界定，这种界定又决定了国家在制定和实施对外政策时所追求的目标。根据1999年克林顿政府公布的《新世纪美国国家安全战略》报告，美国的国家利益被分为三类：一是生死攸关的利益，即美国及其盟国的领土安全、美国公民的生命及财产保护、美国的经济繁荣和基础设施的保障等；二是重要的利益，即美国的安宁和公民的福祉以及美国所处世界的性质等；三是人道主义及其他利益，主要指美国价值观的维护和传播，包括支持民主化、促进人权、维护法制等。
“9·11”之前，美国被认为是世界上安全最有保障的国家。虽然从90年代起针对美国的恐怖活动日趋频繁，但美国所担心的主要是对其海外目标的袭击，至于国土安全，美国人则持比较乐观的看法。然而，“9·11”打破了美国领土坚不可摧的神话。它使美国人痛切地认识到，在全球化带来的各种跨国威胁日益增多的时代，美国的首要地位并不意味着美国不易受攻击，即使是一个拥有前所未有的超强
实力和影响力的国家也无法完全置身于每一个威胁或危险之外；对于美国来说，最大的威胁不是来自传统的民族国家，也不是来自中、俄之类的“潜在战略对手”，而是来自非国家角——国际恐怖主义组织及其支持者。基于这种认识，美国朝野强化了对国土安全这一“生死攸关的利益”的重视，并把以“基地”组织为代表的恐怖主义和大规模毁伤武器扩散视为这类利益所面临的最严重和最紧迫的挑战。与对国家利益的轻重缓急调整相适应，布什政府把“打击恐怖主义”和“制止谋求核生化武器的政权威胁美国和世界”确定为本届政府的两大“宏伟目标”，并将其提至“至高无上”的地位。
需要指出的是，上述两大目标核心地位的确立并不意味着美国会松懈对冷战结束以来所确立的其他目标的追求。就民主人权问题而言，尽管由于反恐战争的需要布什政府在很大程度上改变了在此问题上对相当一部分国家施压和制裁的做法，但这只是表明在大敌当前的情况下，其他一切问题都必须“暂时”服从和服务于反恐这个大局，也表明布什政府在反恐条件下对其他国家采取的是一种实用主义态度，以免意识形态问题妨碍美国筹组反恐联盟和趁机扩张势力。布什提出的以是否支持美国反恐作为划分敌友亲疏的标准的“非友即敌”说，就是出于这一考虑所采取的一种权宜之计。从长远看，由于扩展美式价值观体现了美国意识形态霸权利益的需要，因此美国决不会因为反恐而淡化这一目标，而是要谋求反恐、扩展民主、促进经济自由和扩张势力多管齐下。正如美国国务院政策计划主任理查德·哈斯所说：美国面临的挑战是“如何在打击恐怖主义与推进其他目标之间寻求平衡。我们必须谨慎行事，不要仅仅出于打击恐怖主义的名义而把目光从不愉快的现实中移开。寻求平衡并不意味着对于那些从
事我们所不赞同的行为的政府撒手不管。相反，它意味着必须把国内改革作为我们(同外国的)双边关系的一项重要内容。”他还特别指出，寻求政策平衡是一个原则问题；反恐虽是优先考虑，但不是美国对外政策的组织原则。2002年9月20日公布的《美国国家安全战略》报告提出，新世纪美国安全战略的主旨是：“通过政治和经济自由促进…人的尊严‟”，“通过打击恐怖主义和制止大规模毁伤武器扩散确保安全”，以及“干预冲突地区和保持与盟国接触”。还提出：“美国将利用此刻的机遇向全球扩展自由的利益。我们将积极努力，以便把民主、发展、自由市场和自由贸易的希望推进到世界的每一个角落。”
至于建立美国领导下的单极世界这一总体目标，布什政府比其前任更是有过之而无不及，所不同的是打的旗号有所改变。冷战时期美国高举的是“反共”旗帜。冷战结束后，由于“共产主义威胁”减轻，美国又从“民主、人权和自由”的价值观中到了扩展势力的道义支柱。“9·11”恐怖事件引起国内民众的义愤填膺和国际社会的广泛同情。这不仅为布什政府开展反恐创造了有力的舆论条件，也为其利用反恐彰显实力和扩大影响提供了契机。美国当政者的逻辑是：既然恐怖主义已经成为文明社会的一大公害，那么只要给政策行为贴上“反恐”的标签，谁还有理由说三道四呢?实际上，随着反恐重心的转移和战线的扩大，布什政府的反恐政策已经不限于反恐本身，而是在谋求更大、更广的目标。
二、对外决策指导思想急剧保守化和右倾化
美国人的政治倾向历来有自由主义和保守主义之分，不过，在对外政策领域这两大派别的界限却很难
划清，而是根据美国所处的历史条件和国际环境经常变化的。90年代中期以来的保守主义的“美国至上论”和“美国例外论”为信条，从狭隘的国家利益观出发，主张要充分利用两极体制终结后美国作为唯一超级大国所面临的前所未有的有利条件，采取一切必要手段以维护和巩固美国在全球政治、经济、军事和文化领域的领导地位。实际上，在谋求全球领导地位这一点上，自由主义和保守主义并无原则性区别，他们的不同点只在于政策手段的运用上：前者侧重于国际主义、多边主义和有选择的干涉主义；后者则强调权力政治、单边主义和全面干涉主义。
五柳先生传一般认为，保守主义更多地是与共和党联系在一起的。90年代大部分时期(1993—2000)，行政权一直掌握在民主党人手中，共和党虽然未能主导政府决策，但随着该党在1994和1996年的国会选举中取得多数地位，美国的政治风向开始缓慢地向保守的右翼倾斜，保守主义大有兴起之势，其右翼势力的声音越来越大。在2000年的大选中，共和党不仅夺回总统宝座，还继续主导了国会两院，(注：此次国会选举中，共和党在众院多得10个席位，在参院虽然与民主党所得席位相等，但由于该党鹰派人物副总统切尼兼任参院主席，因此实际上处于有利地位。)从而使得美国政坛40多年来首次出现了共和党既控制白宫又控制国会的局面。
如果说共和党得势为右倾保守主义主导政府决策敞开了道路的话，那么“9·11”事件则为其大行其道创造了契机。“9·11”发生后美国社会在国土安全和反恐问题上达成了空前的共识和团结，党派之争暂时被搁置起来。在此背景下，以国防部长拉姆斯菲尔德、副总统切尼和国防部副部长沃尔福威
茨为代表的右翼强硬派在政府的安全和对外决策中占据支配地位，而以国务卿鲍威尔为首的主张保持克林顿政策连续性的温和派则受到排挤。这些鹰派人物不仅竭力推动政府采取以军事为导向的反恐政策，通过持续的军事打击消灭针对美国的一切，而且还鼓吹要扩大军事打击的目标，促使美国所不喜欢的国家“改变政权”。他们的核心主张是：建立一个以美国的优势地位为基础、由美国的军事力量加以强制的世界秩序——即一个由美国制定规则同时又不对美国的行动自由构成制约的单极世界。在他们看来，美国的军事力量对于国际秩序起着关键作用，美国必须具有使用这种力量的意愿，任何对于美国权力和行动自由的限制都必须予以排除，为达此目的，美国可以不受国际机制和舆论的制约，必要时不惜采取单边行动。作为共和党保守派政治首领执掌行政大权的布什总统虽然有时需要在各派之间搞平衡，但在更多情况下则是偏向强硬派一边。2002年11月，共和党在国会中期选举中再一次赢得胜利，不仅扩大了在众议院的优势，还取得了在参议院的多数。(注：此次共和党在众院保持前一次优势基础上又增加了15个席位，在参院则比民主党多得4个席位。)这标志着“鹰派得到增强而鸽派受到削弱”，使得“布什将在对外政策方面显得更加自信”，“在国际问题上采取更加强硬的立场”。(注：合众国际社华盛顿2002年11月6日。)
三、对外政策手段突出军事强权主义
美国的全球战略是靠多种因素支撑的，其中保持超强的军事力量和不失时机地彰显这一力量起着不可替代的关键作用。作为由鹰派主导的一届政府，布什班子将这一传统推向了新的高度。在此方面，他
似乎从里根时代获得了更多的启发。这位同党前任当年所发起的以“战略防御计划”为核心的军备扩张和将安全战略从“遏制”改为“推回”以及以善恶对立划分国际关系的理念，已经在布什的对外政策中得到了新的、程度更大的反映。布什上台伊始在NMD问题上的强硬态度和将军费预算提至空前水平的举措就已经显露出这届政府更加突出军事强权的征兆。“9·11”所印证的NMD并非美国安全当务之急的事实也丝毫没有削弱他推进这一扩军计划的决心。
化妆品进货海湾战争和科索沃战争的胜利助长了美国以武力塑造世界秩序的意志，“9·11”后国土安全的凸现则促使美国更加倾向于施用武力。诚然，面对惨无人道的恐怖活动，采取军事手段予以坚决打击是完全必要的。但要确保今后不再遭受恐怖主义灾难，则必须着眼于消除滋生恐怖主义的国内和国际根源。不少西方舆论指出，本·拉登“基地”组织之所以向美国发难，部分原因在于他们代表了伊斯兰世界对于美国的一种不满和仇恨情绪，即长期以来美国在巴以冲突中所扮演的不光彩角、对伊斯兰世界根深蒂固的偏见、对中东石油的控制、对阿拉伯国家某些腐败政权的支持、以及对伊拉克制裁所导致的人道主义灾难。(注：参见伊曼纽尔·沃勒斯坦、布热津斯基等著：《大变局：30位国际顶级学者研制“后9·11”时代的世界格局》，江西人民出版社2002年版，第29—83页。)美国旧金山大学国际问题学者施蒂芬·聪茨指出，美国所以成为恐怖主义的袭击目标，很大程度上归因于美国的傲慢、虚伪和贪婪，只有成为国际社会更加负责任的一员，美国才会变得安全和强大。然而，至少从目前看，美国的反恐政策并不是立足于标本兼治，也没有从根本上反思和修正其不合理的对外政策。布什政府2003年军费预
算高达3930亿美元，占全球军费总支出的36.3%，超过了位于其后的15—20个军费支出大国的总和。但美国的对外援助却只有军费开支的约1/20，比其他任何工业发达国家都要少。2002年3月，布什虽然宣布在今后三年内把对落后国家的援助每年增加50亿美元(即增加50%)，但同时又提出诸如政府改革、民主人权、自由经济等附加条件。面对频临失控的巴以暴力冲突，国际社会普遍希望美国发挥建设性作用，但布什政府不仅放弃了其前任所扮演的推动巴以和谈的调解人角，继续偏以压巴，反而把中东政策的重点放在对伊拉克动武之上。这已经引起阿拉伯世界新的反美浪潮. 最能体现布什对外政策军事强权彩的莫过于其对美国军事—安全战略的调整。一是在核战略方面抛弃奉行已久的“消极安全保证”政策，扩大动用核武器的适用范围。“消极安全保证”是1978年卡特政府通过国务卿万斯在联合国特别裁军会议上提出的，主旨是，美国不会对无核国家使用和威胁使用核武器，除非这些国家与核国家联合起来攻击美国及其盟友。此后，历届政府均坚持这一承诺。1996年非洲国家签署《非洲无核区条约》后，克林顿政府还签署了不对签约国使用核武器的条约议定书。然而，到了布什任内，美国国防部在2002年1月提交的《核态势评估报告》中除了以对付敌对国家或非国家行为体的所谓“即刻的、潜在的或意外的紧急情况”为托词外，不对使用核武器设置其他任何条件，而且还明确列出核打击的7国名单。这说明美国在选择核打击对象时将不再以对方是否拥有核武器为条件，而是以是否有能力对其构成威胁为前提。此举显然旨在通过加强核讹诈来贯彻美国的意志。
二是在安全战略上抛弃长期坚持的“遏制”和“威慑”战略，实行进攻性的“先发制人”战略。战后50多年来，
美国的防务战略虽历经调整，但都没有脱离立足于防御的“遏制”和“威慑”的轨迹。“9·11”后，受新保守主义安全理念的支配，布什政府力图借反恐战争名义冲破防御性战略的束缚。2002年6月1日布什在西点军校演讲时称，遏制和威慑战略已不能适应对付恐怖主义威胁，今后将对拥有核生化武器的敌对者实施“先发制人”的打击。9月20日公布的《美国国家安全战略报告》正式把“先发制人”定为新世纪美国防务战略的支
柱。《报告》不仅强调要对紧迫的和现实的威胁进行预先打击，还将其适用范围扩大到消除长远威胁出现的可能性，称“我们必须调整关于紧迫威胁的概念，以使其涵盖今天的敌对者所拥有的能力和目标”。即是说，只要敌对者具有威胁美国的能力，美国就可以对其实施预先打击，而无论这种威胁是否已经迫近或成为现实。关于“先发制人”战略的实质，美国学者的解读或许更为客观。波士顿大学教授安德鲁·巴切维奇指出：该战略表明，“布什政府不再将武力视为最后诉诸的手段，更确切地说，由于美国在军事领域占有无可比拟的优势，它把军事力量作为发号施令的最有效的手段”；该战略“提供了迄今为止对于美国在冷战后驾驭全球的野心的最为全面的表述。不但表明了永远确保美国军事霸权的意图，还将利用武力重塑国际秩序的愿望表露无遗”。(注：安德鲁·巴切维奇：“布什的宏伟战略”，《美国保守派》(月刊)2002年11月号。)
四、对待发展中国家更加倾向于干涉主义
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“9·11”后，美国把关注重点转向国土安全，但这并不意味着孤立主义死灰复燃，而是预示着美国将更加积极地介入国际事务，更加热衷于干涉主义的政策选择。这可以从以下几个方面得到说明。首先“9·11”事件使美国人更加深刻地认识到：“美国的安全与别国的安全息息相关，美国的繁荣有赖于别国的繁荣”；…外界‟发生的事情可能会对他们自身的生活产生重大冲击。中亚的某个失败国家、巴基斯坦宗教学校的课程设置、安第斯的法治缺失、中亚的交易、非洲的动荡不安等，都会成为影响美国国家安全的潜在因素。”在全球化所导致的国家间相互依存空前加深的条件下，作为一个在全球各地拥有广泛利益的超级大国，美国把自己的命运与外部世界联系在一起是自然而然的。问题是面对一个以主权国家为基础的、由不同文化组成的多样化的世界体系，美国往往不愿意本着平等相待、相互尊重、互利互让、协商对话的精神处理同别国的关系，而总是习惯于把自己凌驾于国际社会之上，视自己为“正义”的化身和负有“天定使命”的“救世主”和“执法官”。“9·11”后，布什一再宣称美国有责任担当起促进自由的“伟大使命”的领导重任。这一自我定位与有增无减的军事强权意志和霸权主义心态相结合，必然会导致美国更加倾向于以干涉别国内政的方式来塑造美国的安全环境。
其次，“9·11”事件促使美国以更加强硬的态度对待那些被认定支持恐怖主义和秘密发展核生化武器的具有强烈反美情绪的“无赖国家”。这集中反映在布什2002年1月发表国情咨文时把伊拉克、伊朗和朝鲜列为“邪恶轴心”这一政策声明中，认为这三国“已经构成日益严重的威胁”。它意味着今后美国将不再对这类国家采取容忍态度，而是准备采取一切手段迫其“弃恶从善”，包括必要时动用武力改变它们的政
权。布什政府近来全力投入武力“倒萨”的准备以及迫使朝鲜放弃核计划的举措，就是这一政策主张的具体体现。一旦武力“倒萨”取得成功，将为美国以军事干涉手段推翻他国政权树立又一个先例，美国将由此受到鼓舞，更加踌躇满志地实施军事干涉。“邪恶轴心”论的提出还表明，美国的新干涉主义已经超越了“人道主义”的旗号，而是要打出“消除邪恶、维护正义”的旗帜。
再次，“9·11”事件使美国更加坚信“民主和平论”，认为向海外促进美国的自由民主和市场经济价值观最终也能够增进美国的安全，并且将之提升到安全战略的高度。正如2002年9月公布的《美国国家安全战略》报告所说，“美国的国家安全战略将建立在体现我们的价值观与我们的国家利益相结合的具有美国特的国际主义基础之上。”因此美国会更加关注发展中国家的体制和意识形态问题。而所谓“具有美国特的国际主义”就是积极介入国际事务和他国内政，促使它们按照美国模式改革国内体制。
最后，“9·11”事件还加深了美国对于“失败国家”后果的认识。“9·11”以前，“失败国家”主要是被当作人道主义问题看待，“9·11”后则被赋予了战略内涵，认为一个丧失了对其领土的控制和可靠的及统一的制度的国家对于它的人民、邻国和国际社会而言是一种威胁，因此帮助这类国家建立和完善国家制度应该成为一项严肃的责任。这种主张看似颇有道义
感，但由于美国坚持西方模式优越论，而无视这类国家的国情，因此在操作过程中势必会表现出干涉内政和强加于人的特点。
五、对外政策行为方式侧重于单边主义
单边主义是表现于国际关系领域的一种对外政策行为方式。它是指一国在事关双边、多边或全球共同关心的问题上，仅从本国的价值判断和利益出发，毫不顾及其他国家的利益要求和国际社会的共同愿望，一意孤行，采取单方面的行动。本质上讲，单边主义是与国际体系的无政府状态和国家的自助特性相联系的。在国家间相互联系比较松散、共同问题不太突出的传统国际关系时代，单边主义司空见惯。然而，当今世界已经进入全球化时代，国家间的相互依存空前加深，人类面临的共同挑战日益增多。这一趋势客观上要求各国在追求本国利益时必须兼顾其他成员的立场和要求，本着协商一致、共存共荣的精神，避免采取有悖于国际社会主流愿望的单边行动，谋求“双赢”或“共赢”的政策效应。
冷战结束以来，美国领导世界的欲望日趋强烈。但无论是老布什的“世界新秩序战略”还是克林顿的“参与与扩展战略”，都是以美国主导下的“国际合作”为前提的。尽管他们也怀有单边主义偏好，但这并没有成为主流。然而，小布什上台以来，美国的单边主义急剧膨胀，已经成为本届政府对外政策的一个标志性特征。他在执政仅半年多的时间里就作出了一系列令包括西方盟国在内的整个国际社会失望和无奈的举动，如抛弃或否定前任政府曾经支持过的《京都议定书》、《禁止核试验条约》和《禁止使用杀伤性地雷条约》，全力推动修改《反导条约》，单方面退出联合国第三届反种族大会等。“9·11”后美国把外交重点转向建立国际反恐联盟，争取各国对其反恐战争的支持。但即使在此情况下，布什政府的单边主义也没有多少收敛。为了推进建立攻防兼备的绝对军事优势的计划，布什政爱字组词
府毫不顾及俄、中、欧盟等大国对其阿富汗战争的配合和支持以及在NMD问题上的反对立场，依然于2001年12月宣布退出《反导条约》。2002年5月，布什又正式宣布退出关于建立国际刑事法庭的条约，9月又拒绝出席联合国发起的旨在解决全球环境问题的“可持续发展世界首脑会议”。
在反恐问题上，美国希望得到盟国的支持，但有没有盟国的支持不是决定美国是否采取行动的唯一因素。正如拉姆斯菲尔德所言，要由任务决定盟国，而不是盟国决定任务。如果必要的话，即使没有盟国的支持，美国也会采取单方面的行动。(注：郝雨凡等著：《瞬间的力量——“9·11”后的美国与世界》，新华出版社2002年版，第37页。)伊拉克武器核查本来属于军控问题，必须在国际军控机制的框架内寻求解决。但布什政府却将其与反恐战争联系起来。尽管中、俄、法、德和阿拉伯世界等普遍主张继续通过联合国渠道政治予以解决，美国CNN电视台、《今日美国报》和盖洛普公司的联合民意调查也显示，约有80%的美国民众认为对伊动武必须得到联合国的授权，但布什政府却执意要显示美国武力的作用。11月8日安理会以全票通过的1441号决议体现了国际社会对布什政府单边主义和军事强权主义的制约，迫使其接受了先派遣核查组赴伊核查然后再根据核查结果作出下一步决定的安排。但美国的接受并不意味着它从武力“倒萨”的既定目标和单边主义的倾向退却，而是想借此给其武力行动披上一层合法的外衣。况且美国国务院发言人在该决议通过的前一天就已经表示，“不拒绝通过外交途径解决问题，但也不会被它束缚手脚”。(注：日本《读卖新闻》2002年11月7日：“美国攻打伊拉克可能性增强”。)布什在该决议通过的同一天也宣称，如果不能以和平方式解除伊拉克的武装，美国就准备“迅速动用武力”。(注：美联社华盛顿2002年11月9日。)接电话
当然，在单边主义和多边主义的政策选择之间，布什政府并不是一味地推崇前者而鄙视后者。只要不妨碍美国的行动自由和有助于推进美国的目标，布什当然会优先选择多边渠道。但问题是随着美国强势地位持续上升以及由此滋生的建立单极世界的欲望膨胀，美国越来越倾向于自我中心主义。因此，当美国无法通过多边协调来贯彻自己的意志或是当
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