“十四五”和更长时期我国经济社会改革的方向与重点
“十四五”和更长时期我国经济社会改革的方向与重点◎ “面向基本实现社会主义现代化目标的经济社会重点领域改革研究”课题组
一、基本实现社会主义现代化对经济社会重点领域提出的改革要求
按照党的十九大部署，中国在全面建成小康社会的基础上，到 2035年要基本实现社会主义现代化。从国际比较的角度看，就是要用15年的时间，以2019年人均收入达到1万美元为起点，稳定步入高收入社会，并接近或初步达到发达国家发展水平。
金融危机时间
从世界银行的世界发展指数看，2018年我国和美国名义人均GDP（国内生产总值）分别为9800美元和62800美元，我国的水平相当于美国的15.6%。同年，我国和美国人口分别为 13.9亿和3.3亿，我国是美国的4.2倍；我国和美国的GDP分别为13.6万亿美元和20.5万亿美元，我国相当于美国的66%。
有关方面预测，到2035年我国人口14亿左右，美国3.6亿，我国约为美国的4.1倍。
届时，如果我国人均GDP能达到美国的25%，大约相当于2018年智利和匈牙利相对于美国的水平，则我国GDP总量将和美国相当。如果我国人均GDP能达到更高水平，则GDP 总量将超过美国。比如，如果届时我国人均GDP水平达到美国的37%，大约相当于2018
年捷克、爱沙尼亚、沙特和葡萄牙相对于美国的水平，则经济总规模将达到美国的1.5倍。
到2035年我国人均GDP 水平能够达到美国的多大比例，对此我们可以从国际经验中有所借鉴，虽然不能机械地加以类比。
我们选取日本和韩国人均GDP 相对于美国的水平与我国目前情形接近的年份作为起点。1960年，日本名义人均GDP 是美国的15.9%，10年后的1970年达到美国的39%，17年后的1977年达到美国的67%。1986年，韩国名义人均GDP 是美国的14.7%，8年后的1994年达到美国的37%，之后的1996年一度达到美国的44%，后来因东南亚金融危机影响，韩国人均GDP 相对于美国的水平大幅度回落，但2003年
又重新提高到美国的36%。日本和韩国的经验表明，从人均GDP 相当于美国的15%开始，如果发展进程顺利，10年就可以达到美国的37%，即使有所反复，17年后也
能够达到美国的37%。
类比上述日本和韩国的经验，即使考虑到我国已转入中速增长阶段，只要能够实现高质量、可持续发展，避免大起大落，管理好对外经济关系，从增长潜力上说，到2035年基本实现现代化时，名义人均 GDP 达到美国的37%、经济总量达到美国的1.5倍，是有可能的。
世界银行、国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（以下简称“经合组织”，OECD）认为，2018年成为发达经济体的门槛为以现价美元计算的人均GDP 达到美国的28.4%。如果这一相对水平保持大体稳定，到2035年，我国人均GDP 将达到美国的30%左右，可以认为初步进入发达经济体行列。在这一时期，经济社会发展动能将会呈现两类特征的交织或融合。一类是常规追赶型经济体固有的特征，另一类则是由发展理念、技术进步和全球化等新因素
按照党的十九大部署，中国在全面建成小康社会的基础上，到 2035年要基本实现社会主义现代化。图/
中新社
催生的特征。前者是中国作为一个后发经济体通常会有的特征，主要包括: （1）消费占总需求的比重持
续上升，比照OECD国家的平均水平，将由2018年的53.4%增加到74.2%，其中居民消费由 38.7%上升到53.8%，居民服务消费占比则由20.7%上升到40.1%，投资比重相应下降；（2）服务业在产业结构中的比重持续上升，比照OECD国家的平均水平，将由2018年的52.2%上升到66.1%，其中生产性服务业、享受型和发展型服务业更有潜力，并与制造业转型升级融为一体；（3）出口增速放缓并趋于稳定，净出口在增加值中占比下降，出口中知识技术密集型产品比重上升；（4）城市化进入都市圈和城市加快发展阶段，成为经济增长的新引擎，城市人口占比由现阶段的60%上升到80%左右；（5）经济处于追赶阶段，仍有一些已有的先进技术需要引入消化吸收，但面临部分“脱钩”风险，创新在
技术进步中的重要性明显上升，并逐步成为主要来源；（6）收入差距扩大对增长和稳定的影响加大，扩大中等收入体将成为内需市场和经济增长最重要的源泉。
由新因素催生的特征则具有明确的时代印记，是先行发达国家在相同发展阶段未曾有过的特征，例如：（1）数字技术快速发展，不断拓展应用场景，数字技术实体化、实体经济数字化已成潮流；（2）生态文明建设和绿发展成为社会共识，通过重新界定收益成本，推动发展方式转型；（3）全球化遭受重挫，新冠疫情对全球产业链带来新的冲击，但更高水平的对外开放格局和调整后的全球化愿景仍可期待。这些特征具有明显的“横向”影响力，所波及的并非部分领域，而是所有行业、地区和具体领域，进而使常规经济增长被打上深刻的时代烙印。
两类特征的融合发展提供了理解和评估我国
经济发展优势和短板的重要背景，并展示了下一步深化改革的方向和重点。这一时期我国经济的优势包
括超大规模统一市场，市场竞争力逐步增强的多种类型企业主体，产业门类齐全，配套能力强，供应链较为完整，数字技术领域的有利优势，经济内部的巨大对冲功能，等等。短板则既与以往遗留下来的体制性、结构性矛盾有关，也与发展环境变化后的不适应有关，包括人口老龄化、劳动力等要素成本上升、要素市场改革滞后、收入和财产分配差距过大，以及基础研究能力薄弱等。
这一时期的改革应当明确并顺应经济社会发展的规律和特征变化，扬长“补”短。优化资源重点是中高级生产要素配置，持续提高全要素生产率。改革的目标应当是建设对内适应高质量发展、对外引领全球化方向的高标准市场体系。就改革的驱动力来说，可分为三种类型的改革。一是“补短型改革”，主要是应完成但未完成的改革，如国有经济战略性调整和国有企业治理结构改革，要素市场自由流动改革，行政性垄断领域市场开放改革，等等；二是“升级型改革”，如与数字经济、绿发展等相关的改革；三是“接轨型改革”，重点是在高水平对外开放中，适应并引领国际经贸、投资、金融等领域规则变革而进行的改革。这些改革中的相当多内容应在“十四五”时期重点推进。
二、稳定预期、竞争中性为导向的产权制度和企业治理结构改革
稳定预期有着较以往更重要的意义。过去一个时期，在对民营经济的看法上出现混乱，影响到民营企业的生产经营和投资。下一步产业转型升级、创新驱动，首先要有长期稳定预期，对产权保护、企业治理结构有效性提出了更高要求。应进一步明确定位民营经济的地位和作用，给民营经济吃长效定心丸。
党的十八届三中全会提出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。在此基础上，建议考虑提出：公有制经济和非公有制经济都是我们党长期执政、领导全体人民建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦的依靠力量。
把所有制分类与企业分类区别开来。按照国有、民营区分企业类型，实际上是市场经济发育程度低的表现。随着市场经济的发展和成熟，企业的股权结构趋于多元化和相互融合，要到一个单一所有制的企业越来越难。应摒弃按所有制对企业进行分类的传统做法，而应以企业规模、行业归属等进行分类，如大中小企业、工业企业、服务业企业等。同时进行投资者分类，比如中央国有资本投资者、地方国有资本投资者、机构投资者、个人投资者、投资者等。
确立竞争政策的基础性地位。除了对为数不多的特定行业和企业实行进入限制或经营活动管制，其他行业和企业一律实行“竞争中性”，切实落实党的十九届四中全会提出的“各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护”。建立和完善现代企业制度，在市场上公平竞争。国家对所有企业一视同仁，无歧视地平等对待，制定并实施不是针对某种类型企业，而是无差别地对所有企业平等保护、公平竞争的法律。消除由于不公平竞争引起的资源错配，任何企业都不能从免于竞争的保护中获取特殊利益。
按照“管资本”的思路明确国有经济的作用范围。国有资本布局调整和国有企业改革到位，是实现公平竞
争的重要前提。落实党的十八届三中全会精神，国家对国有经济由“管企业”为主转向“管资本”为主。按照党的十九大所指出的，做强做优做大国有资本。国有资本的使命和任务，是服从国家发展战略的需要，对国民经济发展全局发挥支撑性、引导性作用，为此，国有资本应聚焦于提供公共服务、完善社会保障、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进
步、保障国家安全等。对这些领域进行战略性投资，对其他领域则少进入或不进入，如确有必要进入，也主要是财务性投资，设定退出期限。国家主管部门对国有资本投资领域要进行合规性审查。
对已有国企全面进行现代公司治理结构改造。除了为数不多、需要国有资本独资经营的特定企业，普遍推进混合所有制改革。国有资本的特定使命和任务，通过国家安全管理、特定行业管制和企业股东会、董事会等方式得到落实。国有资本持股企业实行董事会、管理层“双轨制”，董事会中的国有资本代表由国有资本管理机构派出，可由行政序列的公职人员担任；管理层人员则通过市场化途径和规则聘任并履行职责。国有资本持股企业的股东会、董事会、管理层，按照法律行使权利、发挥作用。有效发挥国有资本运营公司和投资公司在调整国有资本布局方面的作用，把部分国有股份划转到社保基金或类似持股机构。进一步健全和完善国有资本经营预算制度，加大将国有资本收益和国有股转让收入收缴公共财政的力度，加强对国有资本金注入和转增的规范化管理，对国有资本持股企业实行法治化破产制度。
三、治理效能提升为导向的中央地方财税体制改革
国家治理现代化的核心就是建立现代公共财政体制。为了适应发展阶段、产业结构、政府职能转变的需要，改革应从中央和地方各级政府的事权和支出责任界定入手，重新匹配中央和地方的事权财权关系，在新的基础上，建立权责分明、事权财权相匹配、预算硬约束、可追溯可问责的财政新体制。
科学合理界定中央和地方政府的事权和相应的支出责任。中央政府要加强宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一，建设全局性重大社会基础设施体系。针对近期出现的突出问题，应在公共卫生应急管理、食品药品安全、国家安全、跨地区司法公平公正、跨地区环境保护等领域加强中央部门垂直管理能力。与此同时，以公共服务为导向确定地方各级政府的事权和支出责任，加快由建设型政府向服务型政府的转型。增强地方自主权，减少中央对地方的直接行政干预，必要的干预更多通过法律程序进行。顺应城市化发展的趋势，提升城市治理在国家治理体系中的地位和作用。城市不论大小，在生产要素获取、基本公共服务提供、环境建设发展等方面具有平等地位和权利，逐步确立与企业和社团法人类似的城市法人地位，把城市管理者行政级别与城市法律地位分开，不因城市管理者行政级别更高而使城市拥有特殊权力和利益。
推进与经济结构转变相适应的税制改革。改革重点是从流转税为主导转向直接税和间接税的混合型框架，从单一针对企业法人征税转向对自然人和法人共同征税，逐步形成纳税人与享受公共福利相匹配的格局。流转税征收环节也要从仅对生产环节征收转向对生产环节与消费环节共同征收，征收价外型消费税，减轻地方对土地财政的过度依赖。
规范财政收入来源，形成制度化的稳健的预算收入。在预算法基础上，切实打通税收收入、政府基金收入、国有资本所得收入和社保收入之间的联系，做到统一预算。更重要的是统筹支出，特别是建立将国有资产所得收入作为调节社保支出的规范化制度保障。在老龄化的高峰阶段，可通过国有资本变现的办法来弥补社保支出。
在强化地方预算约束的基础上扩大并稳定地方政府财力来源。增加地方性税种，引入房地产税、消费税等，推动服务业增值税由生产型转向消费型，逐步减少地方对土地财政的过度依赖。完善分税制，保持地方财力格局总体稳定。改革转移支付制度，增加一般转移支付占比，压缩专项转移支付。试点推进财政层级“扁平化”，实现中央、省、市三级政府和三级财政，促进城市之间的平等竞争。消除上级政府对下级政府债务的

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