第20卷㊀第6期2020年㊀㊀12月
中
国发展
China Development Vol.20㊀No.6
Dec.㊀㊀2020
收稿日期:2020-12-01
作者简介：吴非，主任医师㊁教授㊁博士生导师，致公党大连市委参政议政委员会主任，主要从事医学影像与介入(呼吸系统与泌尿)㊁人才培养与学科建设等方面的研究；康新，主任医师㊁教授㊁硕士生导师，主要从事急诊医学㊁呼吸系统与发热等方面的研究；崔岩，专职副主委，主要从事数据分析与统计等方面的研究；张建伟，参政议政专干，主要从事社会服务与管理等方面的研究㊂
新冠疫情下思考：如何加强城市公共卫生治理能力
大连市2020.7.22日新冠 疫情 发生分析
吴㊀非1，康㊀新1，崔㊀岩2，张建伟
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(1.大连大学附属中山医院，辽宁大连116001;2.致公党大连市委员会，辽宁大连116001)
摘㊀要：新型冠状病毒疫情是中国的一次重大突发公共卫生事件，给中国社会与经济带来了巨大冲击㊂2020年，大连市共发生两波新冠肺炎疫情，在中共中央㊁国务院和省委㊁省政府正确领导下，大连全体人民的努力下，疫情防控取得决定性成效㊂既展现了大连市公共卫生服务建设的成就，同时也暴露了公共卫生治理方面的诸多问题和不足㊂该文通过展示大连市抗疫成就，分析公共卫生治理的短板和不足，借鉴兄弟城市抗疫经验，提出了加强大连市公共卫生治理能力的十一条对策和建议，以提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平，为保障人民生命安全和身体健康㊂
关键词：新冠疫情；公共卫生；治理
中图分类号:D630㊀㊀文献标识码:A㊀㊀文章编号:1671-2404(2020)101-0037-05
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引言
2020年，突如其来的新冠肺炎疫情，是中国一
次重大突发公共卫生事件，给中国社会与经济带来了巨大冲击[1]㊂大连市今年先后发生两波新冠肺炎疫情，是大连建市以来传播速度最快㊁感染范围最广㊁防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，也是对城市公共卫生治理体系和能力的一次大考㊂面对这场 没有硝烟的战争 ，全市人民团结一致，共同打响了疫情防控的人民战争，并取得了阶段性胜利㊂此次抗疫成功，表明大连公共卫生服务体系基本具备了应对突发公共卫生事件的处理能力，但同时也暴露出其公共卫生治理方面的诸多问题㊂为此，通过展示大连市抗疫成就，分析公共卫生治理的短板和不足，借鉴兄弟城市抗疫经验，提出了加强大连公共卫生治理能力的对策和建议㊂
1㊀此次 战役 展示大连市公共卫生治理能力的有效成就
㊀㊀大连7.22新冠疫情以来，在党中央㊁国务院和省委㊁省政府正确领导下，在国家卫健委专家组㊁省工作组指导下，市委㊁市政府认真贯彻落实上级部门疫情防控决策部署，统一调度，第一时间进入战时状态，市委㊁市政府领导靠前指挥㊁亲力亲为，全员核酸检测㊁全部流调溯源㊁严格规范隔离㊁生活物资保障㊁医疗救治院感㊁宣传舆情引导等十几个工作组通力合作，采取了最坚决㊁最果断㊁最严格的精准防控措施，在短短的20多天内就迅速遏制了疫情的扩散蔓延，取得了新冠肺炎重症病例清零，全市中高风险地区清零，确诊病例零死亡，医务人员零感染等系列战果㊂8月16日全面恢复正常经济社会秩序，广大市民全面恢复正常工作和生活㊂
大连市医保局预付了2020年上半年的医保周转金4000万元，保证了各大医院正常运转与诊治
患者的资金保障，尤其是对定点医院拨付应急周转金的及时到位，成为此次战胜疫情的一大亮点㊂
大连疫情防控和卫生治理工作得到了国家专家
组和辽宁省工作组的充分肯定㊂认为大连应对本次疫情指挥有力㊁组织有序㊁措施有效㊁成果丰硕，病毒传播接近阻断，疫情防控取得决定性成效㊂大连疫情防控取得超出预期成效，体现了 大连效率 ㊂这是大连在新冠肺炎疫情防控常态化下应对局部聚集
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性疫情的不懈探索，也是大连多年来不断提升公共卫生治理体系和治理能力建设水平的具体体现㊂2㊀此次 战役 凸显大连市公共卫生治理能力的短板和不足
2.1㊀卫生投入结构不尽合理，公共卫生事业投入不足
㊀㊀对卫生事业逐年增加的财政收入大多投向大型医疗机构，对公共卫生事业投入较少；而中央转移支付项目经费到年底才能拨付；个别地区资金被挪用，未拨付到位，致使财政对各级公共卫生经费不能保证及时到位㊂以大连市疾控中心拨付的财政专项经费为例,2018年是2042万元,2019年骤减至1657万元㊂投入经费不足极大地桎梏了公共卫生治理工作的运行㊂
2.2㊀新技术遭遇 管道梗阻
卫生健康㊁民政㊁公安㊁海关㊁电信等信息数据仍做不到实时共享，只能靠人工推送+公安㊁社区人工排查，实现相对精准管控㊂一度使用的 市民云 ㊁ 行程码 和 辽事通 ，由于可能存在个人申报缺陷(记忆主观故意遗漏，手机号码不精准㊁不实名㊁一人多号等)导致关键信息不精准，目前健康筛查记录和核酸检测结果不能在健康码中实现共享，在实践中仍存在较大改进空间㊂而卫生健康系统内的各级各类医院㊁诊所㊁急救中心㊁疾控中心等数据仍未整合，学校㊁养老机构㊁药店㊁民政殡葬㊁互联网舆情等不同系统的数据碎片化分散存在，综合性监测网络预警平台仍未建立，个案病例追踪管理㊁预测预警信息模型等还未实现，难以为公共卫生苗头事件风险研判提供及时㊁有效的数据支撑㊂
2.3㊀核酸检测能力不足
目前大连核酸检测定点机构29家，但硬件设施不足，仪器设备老化，故障率及维修成本高，无法满足工作需要；实验室和操作人员严重不足；农村地区核酸检测能力很薄弱㊂
2.4㊀基层社区医疗服务能力和农村基层卫生力量薄弱
㊀㊀具体表现在医务人员不足，众对基层社区医疗依从度不高，民营社区医疗机构很难行使公共卫生职能等问题㊂多数乡镇卫生院，没有CT，基本不具备对新冠病毒肺炎的初筛能力㊂2.5㊀进口食品的卫生监管存在巨大漏洞
7.22疫情发生和传播，与进口冷链海产品在入境㊁流通等环节未执行严格的卫生检查有关㊂检测人员对新冠病毒长期性存在的警觉性不足，入境冷链产品病毒核酸检测量不足㊂
2.6㊀公共卫生人才队伍建设不足
大连市的常驻人口698.7万人，按照国家标准(1.75人/每万人)比例核定，需公卫人才1222人，但目前仅有455人，缺口巨大㊂高学历人才明显不足，无博士，硕士也只有38人㊂此外，骨干人才流失情况也十分严重㊂2019年大连市疾控中心人才流失共26人，其中公卫专业12人，检验专业13人，管理专业1人；其中30岁以下7人,31-35岁之间15人,36-40岁4人㊂由于人员太少，年龄老化，现有人员无法满足疾病防控和重大疫情处置的工作需要，已经严重影响公卫队伍的梯队建设和制约公卫事业发展㊂
3㊀兄弟城市公共卫生治理能力建设的成功经验
3.1㊀武汉市
在初期短期失利后，转变观念，积极应对，在封城76天后转向 重启 ，期间取得了大量的抗疫经验:(1)果断封城，隔离，关闭离汉通道，有效切断传播途径;(2)充分发挥了中医药抗疫的优势，取得了远超西方发达国家的效果;(3)全国联动，调动各省医疗资源，援助武汉，迅速解决当地医疗资源不足的问题;(4)建设火神山医院㊁雷神山医院㊁方舱医院和大量隔离场所，解决病人收治难题;(5)社区封闭管理持续升级，各小区实施最严格封闭措施;
(6)对患者㊁密接㊁无症状感染者都进行隔离㊂武汉抗疫的宝贵经验，为大连市疫情防控提供了良好的借鉴[2-3]㊂
3.2㊀浙江省
浙江是全国第一个启动 一级应急预案 的省份，也是全国唯一一个发文要求省内各地不得层层加码防控举措，不得封路封小区，不得影响居民生产和生活的省份，却实现了零死亡，成为了新冠病毒科学和有效防控的典范㊂其防控的主要经验是:(1)全省重型㊁危重型患者集中统一救治，相关学科和专家集中，联合作战;(2)政府推动下，最大限度整合资源，不计代价㊁不计成本，保障防护及救治物资供
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给，保证产业的正常运行;(3)临床科研充分融合，采取多学科团队联合救治方案[4]㊂
3.3㊀北京市
在不到一个月内，采取切实有效的措施，迅速控制住了2000万人口的新冠疫情蔓延的势头㊂重点防疫是北京抗疫的成功经验[5]㊂北京没有让所有人都在家里隔离，而是有针对地封锁重点社区㊂高风险区域的家庭只能一人购买必需品，并稳定价格㊂对全部街道㊁乡镇进行风险等级精准管理，有效避免盲目 一刀切 ㊂大数据分析，提前防范，做一些相关的检查把疑似病例㊁接触者筛选出来，采取封控和阻隔，弥补漏洞㊂一环扣一环的科学应对，施行外科手术式定点抗疫措施，构建起非常科学的 城市免疫系统 ㊂北京的疫情防控和卫生治理经验值得全国各地学习㊂
3.4㊀青岛市
通过积极流调溯源，发现新冠病毒诊治定点医院却成了疫情中心，暴露出医院管控不严的问题㊂必须强化定点医院的管理，坚决杜绝 院感 问题发生㊂
4㊀大连市加强城市公共卫生治理能力的重点对策
㊀㊀今年新冠疫情的突然来袭，使我们深刻地意识到大连市公共卫生应急与治理能力建设的战略性㊁重要性和紧迫性㊂为此，特提出建议和对策，以进一步完善公共卫生体系，提高城市公共卫生治理能力㊂
4.1㊀加快‘大连市突发公共卫生事件应急办法“地方性立法工作
㊀㊀使公共卫生应急工作能在法制框架下有序进行，出台地方性法律㊁法规㊁条例，建立起一套统一指挥㊁高度协调的公共卫生事件应急体制与机制㊂4.2㊀进一步完善城市突发公共卫生事件监测预警机制
㊀㊀建立与完善国家㊁省㊁市㊁县突发公共卫生事件网络直报系统；改进不明原因疾病和异常健康事件监测机制，提高评估监测敏感性和准确性；建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警机制，提高早期监测预警㊁实时分析㊁集中研判的能力；加强实验室建设，提升传染病检测能力；建立公共卫生机构和医疗机构协同监测机制，规范设置医疗机构发热门诊㊁肠道门诊，发挥基层哨点作用，做到 早发现㊁早报告㊁早隔离㊁早处置 ㊂
4.3㊀改革完善重大疫情防控救治体系
提高公共卫生部门的行政位置，建立国家省市县机构的垂直管理，统筹应急状态下医疗卫生机构动员响应㊁区域联动㊁人员调集；建立健全分级㊁分层㊁分流的重大疫情救治机制；全面加强公立医院传染病救治能力建设，市级和各设县(镇)按照常住人口数规划设置传染病等专科医院或相对独立的感染性疾病院区，加强综合医院和中医院感染㊁重症等学科能力建设；完善综合医院传染病防治设施建设标准，提升应急医疗救治储备能力；以城市社区和农村基层㊁县级医院和中医院为重点，完善城乡三级医疗服务网络；建立健全临床㊁疾病控制㊁医疗保障㊁物资供应㊁科学研究等有效协同机制；做好食品，特
别是入境冷链食品的病毒检测工作，限制出口国检测不达标的货物离境㊂
4.4㊀健全完善应急物资保障体系
建立健全应急物资保障相关工作机制和应急预案，以及疫情时期的紧急征用机制；加快完善应急物资储备体系，建立应急物资紧急采购和动员机制，构建纵向到底㊁横向衔接㊁规模合理的市县镇三级应急物资储备网络，加快实现应急物资储备的信息化㊁网络化㊁智能化；建立应急物资保障资金长效投入机制㊁调运联动机制㊁跨区域援助机制，优化重要应急物资产能保障和区域布局㊂建立医疗卫生机构卫生防护物资储备机制，作为政府储备的补充；鼓励学校等人员密集场所和各企事业单位建立口罩等物资储备和应急保障制度㊂
4.5㊀建立新型公共卫生安全确定及发布机制
遵循科学理念㊁秉承专业精神，向科学要答案，向专业要方法，确立新型公共卫生安全确定及发布机制，摆脱因行政约束㊁形式主义或官僚主义所导致的信息误判等情况，给广大人民众带来的巨大痛苦㊂医疗卫生人员发现发生或可能发生突发公共卫生事件线索的，向本单位和疾控机构报告，情况紧急时可以越级报告㊂对经调查核实的报告人，给予奖励，对非恶意的不实报告不予追究责任㊂
4.6㊀加强公共卫生人才队伍建设
依托大连大学医学院和大连医科大学，适当增设增加公共卫生相关专业招生规模；从应届户籍高中毕业生中定向培养公共卫生专业人才，由大连市政府出台专门政策；鼓励学生攻读硕士学位，享受力
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度更大的补贴政策，以便提高人才层次水平；面向高校公共卫生专业学生开展定向选调或培养，充实人才队伍；探索建立公立医疗机构与专业公共卫生机构之间的人才流动机制，促进医防融合㊂市政府专项资金投入，保证人才培养经费，人才编办，做好公共卫生人员的编制工作㊂
4.7㊀加快建设公共卫生应急指挥(临床)中心
建立市公共卫生应急指挥(临床)中心，依托各县市(区)三甲医院建立分中心，根据需要适度配置负压病房㊁负压ICU㊁负压手术室㊁专用呼吸机㊁体外膜肺(ECMO)㊁专用CT等必备设施设备，同时作为全市医疗应急物资储备中心和应急救援培训基地㊂4.8㊀积极推动基层(社区和农村)医疗服务能力和分级诊疗体系的建设
㊀㊀继续加大对基层医疗的设备和人才投入，强化基层社区医疗设备的集中采购㊁设备更换报废㊁设备交流等制度建设；健全㊁完善医疗人才培养机制和激励评价机制，推动专家资源和技术资源下沉，实现
人才回流；从制度上保证，除急诊病人㊁危重病人外，社区居民到三级医院就诊，需全科医师转诊，推动分级诊疗工作的真正落地；打破三级医院与基层社区医疗机构之间的信息壁垒，建立信息化联系，实现患者的就医行为充分数字化；以分级诊疗为抓手，建立以全科医师核心的社区服务团队(含健康管理师㊁康复理疗师)建设；改变固有的就医观念，鼓励居民分级就诊，从而实现 小病在社区，大病进医院，康复回社区 的理想就医格局㊂
4.9㊀提高公共卫生科研能力
提高公共卫生支出在地方财政总支出中的占比，设立重大疫情专项资金；加强疾控机构实验室能力建设，切实发挥省市级实验室检验的领军作用；优化资源配置㊁实现集约化运作出发，支持市级整合辖区实验室资源㊁建成区域公共卫生中心实验室㊂4.10㊀做好公共卫生教育工作
建立长期宣传工作计划，线上和线下相配合，做好公共卫生突发事件和传染病相关咨询㊁预警㊁救治，康复，心理保健等教育工作；逐步完善专业性宣讲教材与音像制品；强化市县级疾病预防控制机构相关教育工作的技术指导㊁人员培训㊁质量控制和督导评价等㊂
4.11㊀完善重大疾病保险和救助制度
探索建立特殊体㊁特定疾病医药费豁免制度，在重大疫情应急响应机制启动等紧急情况发生时，确保
医疗机构先救治㊁后收费；建立新发㊁突发传染病救治的减免补偿机制，及造成医源性感染的国家赔偿和责任追究机制㊂
4.12㊀将中医药深度融入公共卫生应急与治理体系
中医药是这次新冠肺炎疫情防控的一大特和亮点，应将中医药深度融入公卫应急与治理体系[6-8]㊂具体对策：落实 中西医并重 方针，要给中医药以 位 ，要从制度上给中医药第一时间㊁全面参与重大疫情防控救治以保障，以充分发挥中医药在新突发传染病等公共卫生事件中的作用；中医推进中西医结合传染病重点学科和重点专科建设，培养符合中医思维的传染病防治人才，夯实中医防疫队伍；对家庭签约医生㊁社区全科医生的中医药知识培训要落到实处，特别要注重对他们的中医药防疫知识培训；加大科研倾斜力度，给中医药传染病研究助力，建议扶持中医药人员或中西医结合人员，遵循中医科研思路，深入挖掘中医疫病诊治规律，尤其是加大中医预测预警方面的特优势发挥；针对新冠肺炎疫情产生的心理问题，加强交叉学科研究，发挥中医调 心 优势，在中医学思想指导下，吸取现代心理学研究成果，结合中医 形神合一论 ㊁ 五脏情志论 等学术观点，发挥中医 身心同治 特优势，探索中医药在突发事件前的危机心理预防机制㊁突发事件中的心理应急干预机制和突发事件后的持续心理救助机制[9]㊂
4.13㊀分区域按社区有序接种新冠病毒疫苗
疫苗上市后，依据户籍(居住地)划分片区(社区)，自愿申请，到定点机构有序接种新冠病毒疫苗㊂
积力之所举，则无不胜也 ㊂在这场不期而遇的战 疫 中，我们已取得阶段性重大胜利㊂但我们也要清醒地看到，疫情平稳并不等于战疫结束，抗疫大考尚未到真正交卷之时，也有可能新冠病毒感染常态化，因此我们应放眼长远，总结经验教训，抓紧补短板㊁堵漏洞㊁强弱项，着力完善公共卫生应急管理和治理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平，为保障人民生命安全和身体健康筑牢防线!
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Thoughts against the Backdrop of the Covid-19Epidemic:How to Strengthen Urban Public Health Governance Capacity An Analysis of the Outbreak of the Covid-19Epidemic in Dalian on Jul,22
WU Fei1,KANG Xin1,CUI Yan2,ZHANG Jianwei2
(1.Affiliated Zhongshan Hospital of Dalian University,Dalian Liaoning Province116001,China;
2.Dalian Municipal Committee of China Zhi Gong Party,Dalian Liaoning Province116001,China) Abstract:The Covid-19epidemic is a major public health emergency in China,which has brought heavy so-cial and economic impacts.Since2020,there have been two waves of Covid-19epidemic striking Dalian.Under the correct leadership of the CPC Central Committee,the State Council,and Liaoning province,as well as the con-certed efforts of all people in Dalian,the epidemic has been under effective prevention and control.Through the epidemic,Dalian has shown its urban public health governance capacity.Meanwhile,it also exposes many prob-lems and shortcomings.This paper,through analyzing its achievements in fighting against the covid-19epidemic, explores Dalian s drawbacks in terms of public health governance.Coupled with lessons from other cities experience to fight against the epidemic,this paper concludes with11pieces of advice on strengthening Dalian s capacity to deal with public health governance,with an aim to improve its ability to cope with major public health events and to safeguard the life and well-being of all people.
Key words:the Covid-19epidemic;public health;governance
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