我国⾦融监管发展历程
转载⾃，有部分删减。
我国的⾦融监管体系⼤致从改⾰开放之后慢慢形成，在此次银保监合并之前，可以⼤致分为三个阶段。
1978-1992年，是混业监管初试阶段。1978年，⼈民银⾏从财政部独⽴出来，但那时⼈民银⾏的中央银⾏职能和商业银⾏职能尚未完全区分。直到1983年，国务院做出《关于中国⼈民银⾏专门⾏使中央银⾏职能的决定》，明确⼈民银⾏履⾏货币政策和⾦融监管职责，⾃此开启了我国⾦融混业监管的时期。
1992-2003年，是分业监管确⽴阶段。20世纪90年代以来，随着我国经济体制改⾰加快，为了更⾼效地⽀持和保障⾦融业的快速发展，证监会（1992年）、保监会（1998年）、银监会（2003年）相继成⽴，由此确⽴了对我国影响深远的分业监管格局。
2003-2015年，是协调监管探索阶段。分业监管为我国⾦融监管制度打下了坚实基础，但监管机构之间的协调也⽇渐重要。⾃2003年起，三会就签署了合作备忘录，开始建⽴联席会议制度。
到了2013年，由⼈民银⾏牵头的⾦融监管协调部际联席会议制度正式确⽴，时任⼈民银⾏⾏长的周⼩川同志担任召集⼈，三会的主席及时任外汇局局长的易纲同志担任成员，通过季度会议或临时会议开展⼯作，落实国务院交办事项。
然⽽联席会议制度⾥有⼀项重要的⼯作要求——“不改变现⾏⾦融监管体制，不替代、不削弱有关部门现⾏职责分⼯”。这说明从根本上来看，联席会议终究只是⼀种论坛式活动，不具有决策功能。
随着近年来混业经营的趋势逐渐凸显，⾦融监管协调⾯临众多挑战，市场乱象层出不穷，监管体系的质效急需提升，因此监管改⾰势在必⾏。
于是，从2015年⾄今，我们迎来了“⼀委⼀⾏两会”的改⾰阶段。
那么此次监管改⾰的主要动因及⽬标是什么呢？
⼀句话——为了更好地实现功能监管和⾏为监管。
功能监管和⾏为监管
2017年，第五次全国⾦融⼯作会议着重强调，要“加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视⾏为监管。”
当时，很多⼈可能对“宏观审慎管理”⼀词不算陌⽣，但对后⾯的“功能监管”和“⾏为监管”则有所茫然。因⽽，这两个名词被当作“新概念”，引发了⾦融圈吃⽠民⼯的强势围观和热烈讨论。
其实，这并不是我国⾸次提出功能监管和⾏为监管的概念。
在2016年，我国“⼗三五”规划纲要就明确要求，要“改⾰⾦融监管体系，以加强宏观审慎管理、统筹监管系统重要性⾦融机构、建⽴功能监管和⾏为监管框架为重点”。
可见，围绕相关概念的⾦融监管改⾰早已在国家战略层⾯谋篇布局，并且以强⼤的执⾏⼒在之后的五年内迅速铺开。
那么何为功能监管？何为⾏为监管？⼆者是⼀回事吗？
⾸先，我们来了解⼀下功能监管的含义。
功能监管源⾃美国的监管理论和实践。
1993年，美国经济学家Robert Merton在⼀篇论⽂中提出功能监管的概念，他认为从机构监管向功能监管的转变是不可避免的趋势。
功能监管可理解为在混业经营的环境中，对不同类型⾦融机构开展的相同或类似的业务，进⾏标准⼤致统⼀的监管，它关注的是⾦融机构从事的业务活动，⽽不是⾦融机构本⾝。
由于在持续的⾦融创新中，⾦融机构的产品范围及⾦融市场的边界都在不断变化，传统的机构监管者不断⾯临监管真空和监管重叠并存的局⾯。⽽功能监管通过统⼀的管理，能在很⼤程度上减少监管套利空间，因此Merton认为从机构监管向功能监管的转变是⼤势所趋。
接下来，我们再讲⼀下⾏为监管的含义。
它与功能监管有所相似，但⼜不完全相同。
⾏为监管由英国学者Michael Taylor在其1995年的“双峰”监管理论中提出，他认为⾦融监管存在两个并⾏的⽬标，即审慎监管⽬标和⾏为监管⽬标，前者是为了维护⾦融机构的稳健运营和⾦融体系的稳定，后者是为了促进市场公平竞争和维护消费者权益。
具体来看，⾏为监管可理解为对⾦融机构经营⾏为实施的监管，其对象是从事⾦融活动的机构与⼈员。⾏为监管包括禁⽌误导销售及欺诈⾏为、充分信息披露、个⼈⾦融信息保护、实现合同及交易公平、打击操纵市场及内幕交易等⽅⾯，致⼒于实现消费者保护及市场有序竞争的⽬标。
为何提倡功能监管和⾏为监管
⾸先，我们来看⼀下功能监管的实施背景。
⾃从2003年中国银监会成⽴以来，我国便开始实⾏“⼀⾏三会”的机构监管模式。
这种模式在我国⾦融市场发展的初期阶段发挥了重要作⽤，为我国⾦融监管制度打下了坚实的基础，然⽽发展到近年，⾯对⾦融机构⽇趋复杂的综合经营业态，机构监管的压⼒加⼤、成本增加，存在着监管竞争、监管空⽩、监管套利等问题，已经难以较好地防范系统性风险。
就拿对银⾏的监管举例来说，由于原银监会对银⾏表内业务监管严格，银⾏便通过与信托合作转为表外资产从⽽绕开监管，后来银信渠道受到监管后，银⾏⼜转⽽与券商渠道合作，再后来⼜转向基⾦⼦公司……⾦融机构避开监管的⽅式层出不穷，监管始终滞后。
可见，功能监管的缺失使得监管套利频发、监管效率低下、监管疲于追赶乱象。
⽽在功能监管框架下，不同机构的同类业务在设⽴之初就会趋于统⼀标准，有助于提⾼监管质效，更好地实现维护⾦融市场稳定的⽬标。
⽐如，2018年12⽉出台的《商业银⾏理财⼦公司管理办法》，其业务规定中⼤量出现“参照其他资管产品监管规定”的措辞，⽬的正是为了实现对资管业务的功能监管，减少套利空间。
再来看⾏为监管。
长期以来，我国的监管体系较为重视审慎监管，⽽对⾏为监管⽅⾯的⽀持⼒量不⾜。尽管我国于2012年在银证保三会内部都设置了消费者保护局，但是多头消保机构往往没有统⼀的投诉受理、纠纷解决及消费者救济渠道，导致监管资源的浪费和低效。
尤其是近年来，我国⾦融市场持续发展，⾦融产品⽇益多样化、复杂化、混业化，⽽⼤多数⾦融消费者并未掌握相当的专业⾦融知识，⾦融机构与消费者之间信息不对称的形势有所加剧。
⾦融机构⾮法参与民间⾦融、私售飞单、欺诈销售、操纵市场、个⼈信息泄露等严重侵害⾦融消费者权益的⾦融乱象屡屡发⽣，使得消费者保护⼯作⾯临⽇益加⼤的压⼒。因此，强化⾏为监管亟待落实。
本轮监管改⾰过程
正因为我国现阶段的问题和需求，在2016年“⼗三五”规划的要求下，瞄准功能监管和⾏为监管的改⾰⼤幕徐徐拉开。
两年时间内，国务院⾦融稳定发展委员会宣告成⽴，央⾏强化了宏观审慎主体地位，银保监会也完成了合并。⾄此，我国开启了“⼀委⼀⾏两会”的新格局。
银保监会的合并，有效落实了“⼗三五”规划纲要提出的宏观审慎管理、功能监管和⾏为监管这三项核⼼要求。
在宏观审慎管理⽅⾯，银保监会合并后便剥离出了银⾏业和保险业重要法律法规、审慎监管制度的拟定权交给央⾏，从⽽有助于央⾏在今后系统性风险防控⼯作中起到有效的牵头作⽤。什么是金融业
在功能监管⽅⾯，银保监会的合并，使得我国从机构监管到功能监管的过渡率先在银⾏业和保险业实现。随着银保产品功能交叉趋同及银保合作不断深化，银⾏与保险统⼀监管是顺应综合经营⼤势的必然选择，有助于集中整合监管资源，提⾼监管质效。
在⾏为监管⽅⾯，两边消费者保护局在合并后，将着⼿研究⾯对消费者投诉统⼀⾼效处理的机制。与此前银监会和保监会不同的是，银保监会新的职责中明确指出，将致⼒于保障消费者权益。
虽然银保监会在定位上已经清晰地体现出⾏为监管的核⼼⽬标，但其并未把⾏为监管独⽴出来，因此⽬前形成的模式可以看作是“弱式内双峰”监管模式，未来仍有进⼀步演化的空间。
回顾及展望
回顾我国改⾰开放的40年，也是我国⾦融监管历经变⾰的40年。
40年内，我国监管经历了从综合性监管到分业监管，再重新向综合性监管过渡的历程。
有⼈将其概括为“合久必分，分久必合”，但长颈⿅认为这句话并不准确。
每⼀次的改⾰都与特定环境背景密不可分，每⼀个阶段都在不断完善⾦融市场，始终在向着⼀以贯之的⽬标螺旋式前进。⽽此次的“合”，正是更⾼层次的“合”。
展望未来，我们需要结合本国国情，适度参考国际经验，不断探索和完善适⽤于我国的监管架构。
在推进功能监管⽅⾯，我们要持续发挥机构监管和功能监管相辅相成的作⽤，明晰机构监管部门和功能
监管部门各⾃的职责划分，避免⼆次监管重叠和监管真空的发⽣。同时，还需建⽴长效的信息共享机制，降低监管成本，促进监管协调。
另外，⾏为监管有进⼀步深化发展的空间。
⽬前在我国的“弱式内双峰”模式下，消保部门设在银保监会和证监会内部，并未与审慎监管主体分离，⾏为监管在充分发挥职能上⾯临挑战。
⽬前我们的消保职责往往局限在处理投诉⽅⾯，注重在核查⾦融机构的⾏为是否合规，⽽较少涉及维护市场信⼼等其他⾏为监管⽬标。
因此，如果想真正达到⾏为监管的⽬标，还需要在制度层⾯提升监管主体的独⽴性，提升监管⼿段的有效性。
现在，如果再问你，如何看待银保监的合并以及我国的⾦融监管改⾰呢？你会回答了吗？
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