二战后加拿大的土著民族自治政策及存在问题_丁见民
山东师范大学学报(人文社会科学版)                  JOUR NAL OF S HANDONG NORM AL UNIVER SITY (Hu mani t ies and Soci al Sciences) 2007年第52卷第6期(总第215期)2007 Vol.52 No.6(General No.215)
二战后加拿大的土著民族自治政策及存在问题
*
丁见民
(南开大学世界近现代史研究中心，天津,300071)
摘要: 二战后，加拿大国内形势发生了有利于土著民族的重大变化。土著自治政策作为土著的重要组成部分也随之取得了很大进步，土著自治权利逐渐得到加拿大政府的承认，并在实践上取得了相当大的进展。但无可否认的是，土著自治政策的实施过程中存在着诸多矛盾与问题，制约着土著自治政策的进一步发展，土著自治的实现还有很长的路要走。
关键词: 加拿大；土著民族自治政策；努纳武特；城市印第安人
中图分类号: K711  文献标识码:A  文章编号:1001-5973(2007)06-0117-06
*收稿日期:2007-08-15
作者简介：丁见民(1976) )，男，河南平顶山人，南开大学世界近现代史研究中心讲师，博士。
加拿大土著在第二次世界大战后发生重大变化，经历了从否定土著民族权利到逐步承认并保护土著权利，从同化土著民族入主流社会到承
认土著民族自治、恢复土著土地及保护土著民族文化的转变。在这个过程中，土著民族自治是土著政策的核心与主要内容。土著民族经过长期的斗争和努力，最终促成联邦政府制订并开始执行土著自治政策。目前国内学术界关于加拿大土著的研究还很薄弱，对土著民族自治政策的研究仅有阮西湖先生的/加拿大印第安人自治问题初探0(阮西湖与王丽芝主编:5加拿大与加拿大人6，北京：中国社会科学出版社,1992)和傅俊的/宽宥、包容、妥协与多元文化政策)))加拿大努纳武特地区诞生的启示0(5镇江高专学报62001年3月，第14卷，第一期)。另外，王红英论文/加拿大政府与印第安土著探悉0(5辽宁师大学报62000年第二期)也涉及到土著民族自治政策。本文力图对二战后加拿大土著民族自治政策的制订、实施过程进行阐述，并在此基础上分析政策制订实施中的问题与矛盾，以加深我们对加拿大土著的了解。
一、加拿大土著民族自治政策的背景在欧洲/发现0新大陆之前，北美土著民族有自己的氏族、部落、部落联盟和初始状态的自治政府。
欧洲人来到新大陆后，土著自治权利日益受到外来力量的干涉而被逐渐侵蚀。加拿大土著民族与其他地区土著民族一样，由于受到外来殖民势力的侵扰,
其正常的社会秩序被打乱。特别是1867年加拿大联邦成立后，联邦政府继承了英王对/印第安人及保留给印第安人的土地0的权力，长期推行同化与镇压相结合的，极力压制和否认印第安人的自治权利，使土著民族的自治力量逐渐削弱。1876年加拿大联邦通过的第一部印第安人法，便是一个例证。加拿大学者帕尔玛#帕特森认为,/该法影响和界定了印第安人生活的几乎所有方面。它不仅决定谁是印第安人，而且调整诸如法律权利、财产继承、税收、遗嘱及禁酒等事务。它创造了部族政府，规定其权力和成员构成。它还干涉教育及那些处于其管辖之下的人的公共与私人生活的其他诸多方面。0
[1](P 187)
此后，印第安人法虽然几经修改，但在20
世纪70年代以前，关于土著民族的管理方式并没有发生实质性变化。
70年代以后，加拿大国内形势发生了重大变化。法裔人口占多数的魁北克省在政治经济领域发生重大变化，即所谓的/平静革命0。1968年，针对各族裔的多元主义要求，联邦参议院设立/皇家双语与二元文化委员会0，调查各族裔的状况。在这种形势下，加拿大总理皮埃尔#特鲁多于1971年宣布，联
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邦政府接受皇家双语与二元文化委员会的建议，将/双语结构内的多元文化主义¹0作为处理民族事务的国策。这是加拿大建国一百多年来第一项成文的综合性。1982年，多元文化主义政策被写进宪法。1988年7月,5加拿大多元文化主义法6生效。该法明确阐述了联邦政府的多元文化主义政策,/确认所有加拿大人能够完全平等地参与加拿大社会0。1993年，加拿大联邦政府又成立了多元文化部，由专职的内阁部长负责多元文化事务。自1971年以来，加拿大政府在多元文化方面的拨款也日益增多,1971年为159万加元,1981年为830万, 1991年达到4200万[2](P186)。于是，随着多元文化主义政策的确立和实施，加拿大政府开始调整土著，着手解决土著自治问题。
二、土著民族自治政策的制订
为了重新掌握自治的权利，土著民族进行了长期斗争。二战后他们要求自治的呼声更是日益高涨。各省与各地区土著组织展开了积极的活动，纷纷提出本部族自治计划，其中最突出的有两例。1973年，加拿大因纽特人兄弟会代表整个西北地区所有因纽特人提出建立独立的努纳武特行政区，后由于各个部族之间的分歧而撤回。1977年12月，该土著联盟代表东部和中部极地土著民族再次提出建立努纳武特的建议。他们要求该行政区具有准省地位，对司法、教育、住房、土地开发和野生动物保护等方面有管理权。另一突出事例是/丹国0的组建及5丹国宣言6的发表。1968年，来自16个部族的土著首领建立了西北
地区联合会，称之为/丹国0。1973年，梅蒂人组织了自己的西北地区联合会，不久也并入丹国。他们一起发表5丹国宣言6，要求获得加拿大联邦和国际社会的承认。
正值土著民族自治浪潮汹涌彭湃之时，加拿大宪法归国º,1982年,5人民权利与自由宪章6获得通过。这些加拿大政治方面的历史性进展标志着土著重大转折的开始，有力地推动了土著自治政策的制订与实施。首先，加拿大1982年宪法以根本法的形式确认了土著民族的/已有权利0和/条约权利0，为他们日后争取自己的权利特别是土著自治权利的斗争提供了宪法保证。宪法还授权联邦总理邀请土著民族代表参加宪法会议讨论土著权利，其中当然也包括土著自治权。从此以后，土著民族开始走上通过宪法谈判争取自治权利的新的斗争道路。此外，宪法确认梅蒂人和因纽特人为土著民族，改变了他们的权利长期遭到忽视和压制的局面。梅蒂人和因纽特人从此可以争取自身的合法权利，为土著民族自治运动注入了新的活力[3](P16)»。
在1982年宪法推动下,1983年联邦众议院设立了土著自治特别委员会以/考察印第安保留地的部族政府之地位、发展与责任以及加拿大政府与印第安部族之间的关系0[4](P107)。该委员会后来公布了5加拿大印第安人自治：特别委员会报告6，即著名的潘纳报告。报告认为/结束依附关系将会激励(土著民族的)自信心并促使其社会复兴0，因此支持印第安人完全控制诸如教育、儿童福利、健康卫生及部族成员等事务[5](P381)。报告建议联邦政府/与土著民族建立一种新型关系，而这种新型关系的基础就是确认土著民族自治0；这种关系将/直接列入宪法并确立之0[6](P243)。总之，潘纳报告和联邦政府以前的政策文件
相比，在处理土著民族与加拿大关系上展现出相当大的进步。尽管潘纳报告并不是正式的官方文件，但它反映了加拿大政府对土著民族态度的巨大变化。不过，对于1982年宪法第35条有关土著权利的定义，加拿大政府与土著民族看法不一。土著民族认为，该条款是一个/万宝盒(full box)0，除了宪法明文禁止的权利外，它承认土著民族享有其他的所有权利，而联邦与各省政府则认为，在宪法第35条得以实施之前，应对土著民族权利先行界定[7](P259)。
根据1982年宪法规定，加拿大在1983、1984、1985和1987年连续召开宪法会议。除了1983年会议外，其他三次会议都讨论了土著权利问题，但三次会议均以失败而告终，既没有就土著权利达成一致，也没能够制订出关于土著自治的宪法修正案。特别
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¹
º
»加拿大艾伯特省卡尔加里大学政治学教授罗格#吉本斯在5加拿大印第安人政策：一个宪法的陷阱6(Roger Gibbins,0Canadi an Indian Policy:A Constitutional Trap0)一文中指出,1982年宪法及此前长期的政治辩论，对印第安人来说是一个陷阱，它们使省政府卷入印第安政策的发展过程中。其结果是，印
第安组织对自身所在领域的特别关注不如以前那样受到联邦政府和各省政府的重视。See Cana-dian J ournal of Native Studies.Vol.4(1984),No.1.什么事丁克族
加拿大原是英国殖民地,1867年成立自治领后，仍然是英帝国成员。加拿大1867年宪法5英属北美法案6只是英国议会的一个法案，其修改权在英国议会。此后数次修宪都未改变这一点。经过加拿大人民的长期争取,1982年加拿大联邦政府收回了宪法的最终修改权，此即所谓的宪法归国。
按照5加拿大大百科全书6的解释，多元文化主义有三层含义:(1)一个以族裔和文化的多元性为特征的社会;(2)一个国家的各个族裔之间平等和相互尊重的观念;(3)指1971年联邦政府以及后来一些省份所宣布的政府政策。See The Canadian Encyclopedia.Edm-onton:Hurtig Publis hing,l td.,1988,p.1401.
是在1987年米奇湖会议上，四位西部省省长中的三位都反对将土著自治权利写进宪法，其理由是宪法关于土著权利的规定太模糊。与此形成鲜明对比的是，他们却建议承认魁北克/独特社会0的地位。可以说,/土著自治权利成为省权祭坛上的牺牲品。0[8](P594)
这几次宪法会议虽然失败了，但对土著自治的发展还是产生了重要影响。一方面会议动员了土著组织并使之更为紧密地团结起来。四个全国性土著组织第一民族大会、加拿大土著理事会、全国梅蒂人理事会和因纽特人全国问题委员会，在资金匮乏和领导人又不断变动的情况下，继续为争取土著自治权利而努力。另一方面，会议把土著自治观念介绍给加拿大公众，并把这个问题提上了政府的议事日程，有待解
决[7](P259)。
80年代以来，加拿大土著民族争取权利的斗争日益集中于土著自治。正如帕特森所言,/自80年代中期以来，自治成为一个占主导地位的问题。,，土著领导人把它看作是生存与发展之关键。土著权利与印第安人自治被认为是同义语。0[1](P192)这样，随着土著组织的宣传和游说，土著自治观念日益深入人心，终于促使加拿大联邦及各省政府于90年代改变了态度。在1990)1992年的夏洛特城宪法会议上，加拿大政府正式承认了土著自治权利，使加拿大土著政策有了一个新起点。这次会议于1992年达成夏洛特城协议¹。协议修改了1982年宪法第35条第一款，增加了土著民族拥有在加拿大内部实行自治的/固有权利0的内容，并指出土著民族的固有权利应与承认土著政府作为加拿大三级政府之一的规定相一致。另外，第一条第三款规定了/固有权利0的范围，还对土著民族合理组成之立法机构的权利范围作了界定，其范围包括:(1)保护和发展土著民族语言、文化、经济、土著地位、机构及传统;(2)维持、巩固和加强他们与土地、河流及环境的关系，以便根据本民族的价值观和优先考虑决定和控制社会发展并确保社会团结一致[9](P231)。
总之，夏洛特城协议包括了加拿大历史上关于土著问题的最为全面的一系列改革建议。固有的自治权利得以确认，土著政府被描绘为加拿大三级政府中的一级，土著民族的/语言、文化、经济、土著地位、土著机构及传统0要得到保存。协议还承认条约复审程序的必要性，承诺加拿大政府会以真诚态度处理关于条约的不公平现象[7](P261)。这样，经过土著民族近20年的努力，土著民族自治由1980年代初期一个
有争议的问题变成90年代为人们普遍接受的加拿大政策。可以说,1992年夏洛特城协议为土著民族自治运动的兴起奠定了基础，从而大大加速了土著民族自治的进程。
三、土著自治政策的实施
加拿大土著自治政策的制订进程缓慢，其实施更是举步维艰。因为这涉及到加拿大社会方方面面的各种关系，诸如联邦与土著民族、省政府与土著民族、省政府与联邦政府及土著民族各部族之间等。这种关系涉及范围之广、影响之深，令人难以想象。不过，土著民族并没有因此却步，加拿大政府也作出了各种努力，终于使土著自治一步一步地取得了进展。
印第安人自治问题上最早出现的转机是70年代在教育上取得的突破。1972年12月，全国印第安人协会向印第安事务及北方发展部部长递交了5印第安人控制印第安教育6的报告。该报告要求按照印第安人的文化观念培养印第安儿童，提出由父母与地方当局负责教育，让印第安人直接参与教育改革，并自己管理学校。它建议父母和印第安人部落负责制订教育目标，由部族管理土著学校的财政开支，负责学校设施建设，制订课程计划和雇佣学校职员。另外，各省学校委员会中还应有充足的印第安代表以保证土著民族能够参与教育改革的决策过程[10](P131-149)。1973年，联邦政府接受该建议，并以此作为发展印第安教育的基础。此后，尽管存在着许多问题，印第安教育取得了无可否认的巨大进展。据统计,1987年加拿大条约印第安人达到415,868人，其中居住在保留地的有267,474人。在条约印第安人中，幼儿园、
小学和中学生共有76,192人，大学生12,000人。印第安人大学生和中小学生占人口的21%，大学生在每10,000人中就有258人[2](P184)。
除了教育以外，土著部落还着手与加拿大政府谈判实施自治。最早进行此种尝试的是克里人。1984年，加拿大联邦和魁北克省两个政府、詹姆斯湾克里人、魁北克因纽特人及塞弗维尔纳斯卡皮人达成协议，并由联邦议会通过5克里-纳斯卡皮法6。根据该法，土著民族放弃大片土地的所有权以换取保留地、财政补偿和渔猎捕捉权及对地方事务的自
119¹协议本身由于没有通过公民投票的半数而失败，但土著自治权利得到了广泛认可，特别是加拿大联邦政府的承认。
治权。协议免除了印第安人法对纳斯卡皮部落和八个克里人部落的控制，保留地以外的土著人口不在此列。根据法案成立的管理部落事务的部落公司取得了更大独立性，并有权制订地方法规。这些权利包括在特殊形势下出售土地、从私人机构贷款、采取措施确保经济活力等。[11](P60)
随后，不列颠哥伦比亚省赛卡尔特部落与政府进行了谈判，并于1986年达成协议，颁布了5赛卡尔特印第安部落自治政府法6(1987年生效)，批准在不列颠哥伦比亚省建立赛卡尔特土著自治政府。根据该法规定，赛卡尔特部落可以制订部落宪法和相关地方法规，并根据宪法建立管理委员会、金融机构等。在此基础上，自治政府有权决定人们是否可以进入赛卡尔特及在该部落居住，决定土地的分区和使用计划，
管理建筑物的建筑、使用、维修和拆除，对保留地土地及占有者和租赁者征收地方税，负责部落土地的管理和经营，决定教育、社会福利、健康服务、宗教、商业贸易等有关事务。
土著自治运动在经历了早期的尝试和种种努力之后，在90年代蓬勃发展起来。仅1993年一年，加拿大政府就与土著民族签订了四个终结性自治协议:Teslin Tlingit议事会自治协议;Champagne与Aishihik第一民族自治协议;Nacho Nyak Dun第一民族自治协议;Vuntut Gwitchin第一民族自治协议(上述协议都于1995年生效)。1995年，加拿大政府公布了51995年联邦土著自治政策指南6，对土著自治中的众多概念进行界定和规范，提出了土著自治框架，并对自治谈判的程序作了详细规定。这个文件成为土著自治谈判的指导性文件，加速了土著自治进程。1995年以后，加拿大政府处理土著自治问题的速度明显加快。它在1997年分别与Selkirk、Mik-maq、Little Salmon and Carmacks三个土著民族签订了终结性自治协议；在1998年与Trondek Hwechin签订了终结性自治协议，与Anishinaabe签订了Anish-i naabe政府原则协议，与Anishinabek签订了关于管理Anishinabek的政府框架协议；在1999年与Nisga.a 签订了终结性自治协议，与Micmac签订了Gespeg Micmac自治谈判框架协议；在2000年与多格里布(Dogrib)签订了多格里布原则协议概要；在2001年又分别与苏族达科他(Sioux Valley Dakota Nation)，青草湖第一民族(Meado w Lake First Nation)签订了相关自治原则协议。
土著自治方面迄今为止最重大的进展是/努纳武特0的建立。1990年10月，西北地区政府与努纳武特土著联盟签订协议，决定建立一个独立行政单位。1992年11月，东部极地因纽特人投票决定分割西北地区，
将东部极地变成一个独立管理的行政区)))努纳武特。在努纳武特大约20,000居民中, 17,500人为因纽特人。许多人把努纳武特的建立视为土著自治的大胆尝试[8](P540)。1993年，在与土著民族进行长期协商后，加拿大政府通过了5努纳武特法6，决定于1999年建立努纳武特地区，组织地区政府并相应地修改有关法律。该法规定了即将成立的努纳武特地区的地理范围，行政、立法与司法机构的组成、任期和权限，以及过渡时期努纳武特与西北地区的关系等。1999年4月1日，加拿大政府与因纽特人合作完成了所有筹备工作，正式建立加拿大第13个省级行政单位，努纳武特地区(面积约200万平方公里)。努纳武特政府由普选的19人(其中15人为因纽特人)组成立法委员会管理，因纽特语为主要工作语言。
现在看来，加拿大土著自治经过长期广泛而深入的讨论，已逐渐为广大公众所熟悉，也日益得到政府认可，成为加拿大土著的主要内容，而且土著自治政府在一些地区和部族已经建立，并在实践中取得了相当大的进展。随着土著自治政策的制订及实施，土著民族有权控制和影响与自身利益密切相关的领域，印第安人法控制下的部落体制及其父权主义特征也将逐渐消失，土著民族将在自治的基础上按照本部族的特点寻求不受外来侵扰的管理内部事务的新方式。
四、土著自治进程中存在的问题
无可否认，二战后加拿大土著自治政策的实施还存在着诸多问题与矛盾，制约着土著自治政策进一步发展。其中较为突出的包括对土著民族自治观念的理解不同以及政府与土著民族、土著民族与主流社会之
间的矛盾与冲突等等。在这些矛盾与问题的影响下，土著自治进程自然不可能一帆风顺。首先，联邦政府与土著民族关于土著自治的概念界定就存在着很大分歧。联邦政府所谓土著自治具有以下原则：固有自治权利是已经存在的土著权利，它们在加拿大宪法中已经得到承认和确定；自治将在现有的宪法框架下实施，加拿大所确认的土著自治并不意味着具有国际意义上的主权，土著民族仍然是加拿大公民;5加拿大权利与自由宪章6就像它适用于其他各级政府一样，也完全适用于土著政府；在相关各方达成一致的情况下，自治权利将受到1982年
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宪法第35条的保护；联邦、省和地区与土著政府法律必须保持一致；在谈判自治协议时所有加拿大人的利益都应得到充分考虑；土著自治政府的重建将使土著民族重新把握自己的命运并作为加拿大联邦中的一员而行使权力。
除了坚持上述原则以外，加拿大政府还极力推行市政型土著自治模式，即土著自治政府相当于地方各市，从属于联邦和省政府，其权力范围也基本与各市一样。早在1973年，联邦政府曾公布了一份关于土著土地赔偿的声明，该文件就只允许部落/享有与加拿大城市管理委员会一样的由联邦政府赋予的权利0[12](P120)。1987年,5土著自治政府：涵义何在?6的政府文件问世。它明确指出,/这些谈判必须与以社区为基础的土著自治政策相一致，尊重已有的宪法原则和政府惯例。0[13](P175)事实上,1984年5克里)
卡斯纳皮法6的签订就是依据这些原则实现的。根据协议所创立的克里人自治政府是市政型结构，从属于魁北克省。克里人只能在上级政府具体赋予他们权力的公共领域立法，仅拥有有限的创议权和豁免权，而且向魁北克省的对应部门负责[12](P115)。
土著民族所认同的自治与加拿大政府的土著自治原则及实践有很大差别。他们要求建立的自治政府应该是与省政府处于同等地位并构成政府结构中惟一而又独特的一级，自治政府应拥有对土著社会事务的控制权。这些自治权利不是由联邦政府赋予的，也不是由加拿大法律创造的，而是反映了一种源于造物主的土著固有权利。正如土著组织第一民族大会领导人奥威德#莫科瑞迪所说:/自治意味着我们有权控制自己的生活，并管理本民族的日常事务，而不必被要求如何做。0[11](P24)
其次，即使在加拿大这块多元文化主义的土壤上，公众对土著自治的支持也是谨慎的，甚至彼此对立，并不时出现抱怨和反对之声。公众支持最多的是较为温和的模式，即46%的人支持土著政府行使与城市相似的权力；仅有15%的人赞成土著社会行使各省所拥有的权力(如控制卫生、教育及自然资源)；只有11%的人支持土著民族作为真正的主权政府，拥有和联邦政府同样的权力[14](P26)。从上述数字可以看出，相当多加拿大人反对土著自治。而大多数支持者在面对具体的土著自治目标时，特别当土著自治可能触及其利益时，态度就会动摇。例如，土著事务皇家委员会在1996年要求，以后15年内每年拨款10到20亿加元作为政府未来投资用于土著政策实施。在委员会调查报告公布后虽有60%的人支持委员会的政策建议，但其中54%的人后来都在这个问题上止步退缩了[14](P27)。
第三，加拿大土著自治政策演变过程中还有一个十分突出的问题，即城市土著人口的自治问题。二战后，加拿大土著人口城市化进程加快，城市印第安人不断增加。据1986年统计，加拿大主要城市土著人口及所占比例如下：多伦多32,955人，占1. 0%；温哥华32,035人，占总人口的2.3%；温尼皮格28,320人，占4.4%；埃德蒙顿27,950人，占3.7%；蒙特利尔22,700人，占0.8%；加尔加里15,245人，占2.2%；渥太华13,593人，占1.6%；萨斯卡通10, 015人，占4.8%；里贾纳8,610人，占4.5%；维多利亚6,340人，占2.5%。到1991年，大约525,000名注册印第安人中，有60%居住于保留地。但如果将非条约印第安人和梅蒂人考虑在内，仅有36%的土著人口居住于保留地。在1967-1996年期间，生活在保留地的印第安人比例从78%下降到58%。土著人口最多的城市包括温哥华、埃德蒙顿、温尼皮格、多伦多和蒙特利尔，其土著人口都在40,000到45,000之间[11](P6)。印第安人并未因为移居城市而改变其身份或地位，他们作为印第安人的特质还存在。
但加拿大土著自治政策的对象仍然局限于居住在保留地的土著民族。联邦印第安事务部在1980年代公布了土著自治谈判原则，其中很明确的一条就是，政府只与有保留地或通过土地赔偿而获得土地的土著社区进行自治谈判[11](P48)。正如一位学者所说:/有这样一种顽固观念，印第安人生活的重心是保留地，保留地是文明开化的训练所。因此在保留地以外居住就意味着融合过程令人满意地开始了，印第安事务部的任务已经完成。0[15](P56)然而，这种观念无法否认/保留地以外的土著人口也是一个问题0，而且学者们还发现,/因为很难设计出适应那些没有土地基础以促进经济发展的城市印第安人的自治模式。把
这个观念(城市印第安人自治)变成现实将是对安大略等省提出的挑战。0[11](P28)城市印第安人问题还远远没有得到政府应有的重视。对于城市土著人口来说，联邦政府对他们的漠视是极为不公平的，也是战后土著民族自治政策的一个显而易见的问题。
毫无疑问，第二次世界大战以后的加拿大在推行土著民族自治政策上取得了重大的进展，但即便是在这个以多元文化主义为国策的枫叶之国，争取土著民族权利的斗争还有很长的路要走。
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