我国公办性质幼儿园政策发展:历程与特点
第１７卷　第６期教育学报Ｖｏｌ．１７，Ｎｏ．６２０２１年１２月ＪｏｕｒｎａｌｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎａｌＳｔｕｄｉｅｓＤｅｃ．２０２１
我国公办性质幼儿园政策发展：
历程与特点
庞丽娟　王红蕾　袁秋红　杨大伟
（北京师范大学教育学部，北京１００８７５）
  摘　要：当前，我国发展目标与战略实施对学前教育公共服务体系建设提出了更高要求，亟须扩大普惠并有质量的学前教育资源。长期以来，公办性质幼儿园是我国普惠性学前教育资源的重要组成部分，数量较多且质量优良；同时公办性质园发展历经波折，特别是２０世纪９０年代中期至２１世纪初，园所运转和发展困难。聚焦我国公办性质园政策发展的过程与特点，将其置放于国家经济社会改革的大背景中分析其历史演变，深入剖析四阶段体制机制和政策制度特点与规律，揭示了其体制机制和政策制度变迁与国家经济社会改革的关系。并进一步基于历史经验，对健全完善我国公办性质园发展的管理体制、投入体制和教师政策制度等提出启示与未来展望，以为我国学前教育体制机制和政策制度改革提供重要借鉴。
关键词：普惠性学前教育资源；公办性质幼儿园；体制机制变革；政策制度变迁；管理体制；投入体制；教师政策制度
中图分类号：Ｇ６１　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３ １２９８（２０２１）０６ ００５８ １２
ＤＯＩ：１０．１４０８２／ｊ．ｃｎｋｉ．１６７３ １２９８．２０２１．０６．００６
新时代，我国基本实现现代化远景目标，科教兴国、人才强国、乡村振兴战略和三孩生育政策等实施，特别是经济社会高质量发展对我国国民素质整体提升，并对作为其基础性支撑的学前教育公共服务体系建设提出了更高要求，当前亟须有效扩大普惠并有质量的学前教育资源。２０１８年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“央九条”）明确提出，到２０３５年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。要保障上述目标的实现，亟待多途径有效扩大普惠性学前教育资源。
收稿日期：２０２１ ０３ １４
作者简介：庞丽娟（１９６２—），女，浙江人，北京师范大学教育学部教授，主要从事学前教育政策、基础教育政策等研究，Ｅ ｍａｉｌ：ｌｉｊｕａｎｐａｎｇ＠１６３．ｃｏｍ；通讯作者：王红蕾（１９８９—），女，安徽人，北京师
范大学教育学部讲师，主要从事学前教育政策研究，Ｅ ｍａｉｌ：ｗａｎｇｈｏｎｇｌｅｉ＠ｂｎｕ．ｅｄｕ．ｃｎ；袁秋红
（１９９１—），女，重庆人，北京师范大学教育学部博士研究生，主要从事学前教育政策研究；杨
大伟（１９９０—），男，山西人，北京师范大学教育学部博士研究生，主要从事学前教育政策研究。
基金项目：本文系中宣部等文化名家暨“四个一批”人才工程项目研究成果。
第６期我国公办性质幼儿园政策发展：历程与特点５９
　公办性质幼儿园，是由我国除教育行政部门外的党政机关、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、集体（包括街道、村集体）等，利用国有资产、集体资产及财政经费举办的幼儿园，包括了其他部门办园、企业办园、事业单位办园、街道办园、村集体办园等，是除了教育行政部门利用财政经费举办的幼儿园（即通常所称狭义的“公办园”）之外的公有性质幼儿园。长期以来，公办性质园是我国学前教育资源特别是普惠性教育资源的重要组成部分，不仅数量多，而且不少是历史悠久、质量优良、口碑声誉好的优质园，［１］为广大家长与社会提供了就近就便、普惠并有较好质量的学前教育公共服务，为缓解当地“入园难”“入园贵”发挥了重要作用。据教育部统计，２０１９年，我国共有公办性质园１７９１６所，占全国幼儿园总数的６．３７％；其在园幼儿数３３０．０６万，占全国在园幼儿总数的７．１３％。据本团队实地调研显示，部分省市，如北京、山东等，公办性质园不仅占比大，且不少为省级示范园、市级示范园或一级一类园。若予以积极适宜的政策支持，公办性质园发展是当下最多快好省地扩大我国普惠性学前教育资源的有效途径。但是，自２０世纪９０年代中期至２１世纪初，我国公办性质园数量呈现断崖式下降，不少或被迫关停并转，或断奶推向市场、自谋生路，运转和发展出现了困难。实践与研究表明，我国公办性质园发展历经波折，原因固然是多方面的，但主要原因在于体制机制的不到位与相关保障政策制度的缺失。
本研究将我国公办性质园发展体制机制和政策制度置放于国家经济社会改革发展的大背景中分析其历史演变，对公办性质园体制机制和相关政策制度的发展变化过程及其特点进行了深入研究与剖析，总结概括了各阶段体制机制和政策制度的特点与规律，揭示了其体制机制和政策制度变迁与国家经济社会改革的关系，与公办性质园发展乃至整个学前教育事业发展的关系。并进一步基于历史经验和教训，对当前着力健全完善我国公办性质园发展的管理体制、投入体制和教师政策制度等提出了启示与展望，以为我国当前和未来学前教育体制机制和政策制度的改革完善提供重要借鉴。
本研究表明，我国公办性质园发展体制机制和政策制度演变过程呈现明显的阶段性特征，不同阶段公办性质园体制政策与当时的经济社会改革、举办单位所属行业改革及学前教育事业发展等密切相关。具体而言，我国公办性质园发展体制机制和政策制度的演变具有以下四个阶段及其突出特点。
一、１９４９—１９７７年：社会主义改造与建设时期，
公办性质园重要性得到充分肯定，管理体制、
投入体制、教师政策制度等有效建立
  本阶段，在国家经济建设与社会发展亟须解放妇女劳动力背景下，各类厂矿、企事业单位、集体等举办幼儿园是服务国家经济社会发展的重要保障性条件。同时，我国实行的计划经济体制下国有经济和集体经济迅速发展，社会各方面包括教育体制机制的不断建立与完善，在各项政策的引导和支持下，各厂矿、
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　教育学报２０２１年企业、机关、集体等的办园积极性高涨，公办性质园得以快速发展。
（一）将发展公办性质园作为支持妇女参加生产劳动和国家经济社会发展的重要保障性条件
新中国成立后，学前教育发展受国家重视程度不断提高。１９５１年，中央人民政府政务院颁布的《关于学制改革的决定》确立了幼儿教育是整个学制的第一环。［２］同年教育部出台的《幼儿园暂行规程（草案）》规定幼儿园的任务，包括教养幼儿使其身心获得健全发育和为母亲参加政治生活、生产劳动、文化教育活动减轻负担。［３］社会主义经济建设客观上要求大力发展学前教育来解放广大妇女劳动力，为此，当时由单位和集体举办的幼儿园成为将广大妇女从家庭育儿中解放出来、走上工作岗位的最为有效和便利的方式。１９５１年教育部召开的第一次全国初等教育会议，即明确学前教育工作的重点首先应该放在工业地区的企业部门，其次是机关、学校及郊区农村，主要为解决工农妇女对孩子的教养问题。［４］１９５６年教育部、卫生部、内务部《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》（简称《联合通知》）明确指出，为帮助母亲解决照顾和教育孩子问题，应当按照“全面规划、加强领导”和“又快、又多、又好、又省”方针，同时根据需要和可能条件积极发展托儿所和幼儿园，在城市中由厂矿、企业、机关等举办，在农村中提倡农业生产合作社举办。在这些政策引领下，厂矿、企事业、机关单位、城镇和农村集体等纷纷举办幼儿园，全国形成了多主体、多样化的办园格局，公办性质园蓬勃发展。
（二）教育部门业务领导与主办单位行政管理的“双主体”管理体制基本建立在大量公办性质园兴起与发展的同时，教育部
门与主办单位共同管理的“双主体”管理体制建立了起来，并且主办方和教育部门的管理职责较为清晰。１９４９年１１月，刚成立的中央政府教育部初等教育司就下设了幼儿教育处，３年后调整成为一个直属教育部的独立单位，［５］领导我国３～６岁幼儿教育事业，包括公办性质园在内的所有幼儿园的业务都统归教育行政部门管理。１９５４年７月，教育部就幼儿教育领导关系进一步明确，“工矿、企业、机关、部队、团体等单位办的幼儿园的业务由当地教育部门统一领导”［３］。１９５６年教育部等三部门的《联合通知》进一步明确了主办单位和教育部门的管理职责，指出对各类幼儿园的经费、人事、房屋设备和日常行政事宜，均由主办单位负责管理；有关幼儿园方针、政策、规章、制度、法令、教育计划、教育内容等业务，统一由教育部门领导。该文件正式确立了公办性质园“双主体”共管的管理体制。
（三）主办方投入为主，同时可获财政或集体经济支持的投入体制基本形成在管理体制形成过程中，公办性质园经费投入体制也相应建立起来。１９５２年《幼儿园暂行规程》和１９５６年《联合通知》对各级各类园的经费投入与保障均做出了规定，明确幼儿园经费由设立者负责。主办单位负责所办园的各项经费，包括基本建设、日常开支与人员支出等。这适应了当时国家实行统收统支、财政与企业财务合二为一的计划经济体制。［６］同时，各类公办性质园发展受到财政经费或集体资金的保障。具体而言，各机关、事业单位办园所需的基本建设、公用、
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　人员等经费按照中央规定标准，在政府和单位经费中列支，由财政保障；企业办园经费由厂矿、企业“各部门统一列入‘营业外’开支，编入财务计划”，［７］通过“合理留利”的方式，间接获得公共财政支持；街道办园主要依靠街道集体企
业的自有收入支持；农村集体办园可由村集体投工投料进行校舍建设和维修，通过记工分负担人员报酬，由集体经济予以保障。这一时期，适应于当时财税体系、集体经济的公办性质园经费投入体制基本形成。
什么是企业性质
（四）教师身份明确，多数公办性质园教师待遇得到较好保障
新中国成立伊始，教师与政府部门的工作人员一起，统称为国家干部。［８］作为国家干部，教师工资待遇根据其职务级别所对应的干部级别标准统一确定。［９］此时期，机关、高校、企事业单位、部队等公办性质园的教师与教育部门所办公办园的教师同样，都为国家干部身份，并享有同样的工资待遇。１９５３年教育部、财政部、卫生部联合发布的《关于适当解决小学、幼儿园教职员工福利问题的几项原则的决定》中进一步明确规定，“除了私立和民办小学和幼儿园教师，其他教师均应享受产假和公费医疗预防待遇”。此时期的农村集体办园教师则“参照”小学民办教师政策，享有与农村小学民办教师同等的待遇。［１０］
“文化大革命”时期我国学前教育事业与其他事业一样，遭到严重破坏，公办性质园前期所建立起来的基本体制也遭到巨大破坏。但仍有一些地区的学前教育工作者在重重困难中，坚持办园，直到２０世纪７０年代初，各地抓住机遇，一手抓生产，一手抓办园以恢复生产，各地幼儿园逐渐恢复，但增长缓慢。［４］
二、１９７８—１９９１年：国家工作重点转移到现代化建设上，
公办性质园双重价值进一步被深刻认识，制度化的
管理体制、投入体制、教师政策制度等基本形成
  党的十一届三中全会作出将国家工作重点转移到社会主义现代化建设上的决定，学前教育重新被纳入发展规划与政府重要议事日程。这一阶段，公办性质园对于学前儿童健康成长和解放妇女劳动力的双重功能价值进一步被深刻认识并充分发挥；同时，随着各项社会和教育事业发展体制机制逐步恢复，各类公办性质园的管理体制、投入体制与教师政策制度等更加规范与制度化。
（一）明确公办性质园承担儿童教育和解放妇女的双重重要功能
改革开放后国家十分重视学前教育发展，进一步肯定了其对儿童发展、未来公民培养以及劳动力解放的重要价值。１９７９年《全国托幼工作会议纪要》（以下简称《纪要》）明确提出：“我国托幼事业的发展对培育祖国的新一代，解放妇女劳动力，促进工农业生产等方面都发挥了重大的作用”，并明确继续提倡机关、部队、工矿、企事业、学校等单位积极恢复和建立幼儿园，公办性质园对于学前儿童健康成长和解放妇女劳动力的双重价值被深刻认识，也因此这一时期公办性质园获得平稳发展，园所数量占全国幼儿园总数的比例除１９９１年外均在９０％以上，是我国学前教育的供给主体。１９８８年国家教委等八部门联合发布的《关于加
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　教育学报２０２１年强幼儿教育工作的意见》（简称《意见》）进一步对幼儿教育的性质地位做出明确规定，指出幼
儿教育是我国社会主义教育事业的一个重要组成部分，有利于促进儿童身心健康发展，对提高民族素质具有深远意义；同时有利于解决劳动者后顾之忧，为他们安心参加社会主义建设提供便利条件。
（二）恢复“文化大革命”时期被破坏的教育部门与举办单位“双主体”共管的管理体制
为了尽快促进学前教育事业恢复正常发展、发挥上述双重功能，“文化大革命”后国家注重学前教育管理机构建设和人员配备，对公办性质园再度明确教育部门与举办单位的职责分工。在管理机构建设上，１９７８年教育部恢复了幼儿教育处，一些省份教育厅也陆续恢复和新建幼儿教育行政领导机构，配备专职或兼职幼教干部。１９７９年，在全国托幼工作会议上成立了全国托幼工作领导小组，由时任国务院副总理陈慕华任组长，这是新中国学前教育史上第一次由国务院副总理率领政府有关部门共同协商托幼事业的发展分工等问题。［１１］关于公办性质园的管理职责分工，总体上延续改革开放前的模式，即教育行政部门负责业务指导，举办单位负责行政领导，在《纪要》中予以了规定。后续政策进一步对教育部门、举办方的职责进行了明确，１９８７年国家教委等九部门联合指出，教育部门“负责对各类幼儿园的业务指导，建立视导和评估制度”，“幼儿园的行政领导由主办单位负责”。
（三）举办方主负责的经费投入体制发生转变，收费开始成为筹资方式之一这一时期公办性质园一开始恢复此前举办方负责幼儿园经费的投入体制，随着经济社会发展，不同类型公办性质园的经费来源和保障状况出现分化。总体上，机关、企事业单位办园主要还是由举办方负责幼儿园的建设、运转和人员等经费，集体办园随着集体经济渐渐消解，筹资渠道呈现多样化态势，收费开始成为其经费来源渠道之一。１９７９年《纪要》规定，各级教育部门办园经费由教育事
业费列支；各企业、事业、机关等办园经费由各主办单位自行解决。１９８３年教育部《关于发展农村幼儿教育的几点意见》指出，农村幼儿教育的经费可采取社（乡）统筹，生产队（村）统筹，众集资，家长缴纳少量保育费等多种渠道，有条件的地方财政给予适当补助。城乡集体办园的多渠道经费筹集机制在１９８８年国家教委等八部门《意见》中进一步明确，城镇街道办园应实行合理收费、独立核算、自负盈亏，地方政府对其开办、添置大型设备及房屋修缮等可酌情补助；乡、村举办的集体园经费则由举办单位自筹解决，并可适当向家长收费。随后１９８９年国务院《幼儿园管理条例》进一步规定幼儿园可以依据本省（区、市）人民政府制定的收费标准向家长收取保育费、教育费。
（四）教师国家干部和“单位人”身份并存，待遇由国家财政和单位保障同存此阶段，公办性质园教师政策制度表现出既延续了上阶段“国家干部”身份，同时对其所属单位的依附性逐步明显的特征。并且由于举办单位性质不同，不同类型公办性质园教师身份与待遇差异逐渐显现。机关和事业单位办园教师中

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