官员特征、激励错配与政府规制行为扭曲
———来自中国城市拉闸限电的实证分析
袁凯华 李后建
【摘要】论文基于拉闸限电的政策背景，从理论上提出了激励错配下，官员
特征影响政府规制行为扭曲的内在机理，并借助于相关数据进行检验。研究表
明，拉闸限电并非一般的简单粗暴型行政行为，而是激励错配下，政治官员片
面追求晋升利益的扭曲行为。具体而言，年龄越长、晋升概率越小的官员越倾
向于短视政策，但政治风险承担较低的特性会使此类行为发生的频率降低。本
地官员由于需要回报当地特定的利益集团，往往更倾向于采取这种有偏政策；
但是，较长的任期可以引致官员的理性发展，可以有效降低短视行为发生频率。
以上因素导致政策执行出现区域分化的个体特征，这表明，纠正当前政府扭曲
行为不仅需要提升环境激励，更须侧重官员个体差异。此外，即使考虑到政治. All Rights Reserved.
更替的潜在冲击，论文的研究结论依旧稳健。
【关键词】拉闸限电 地方政府 攫取行为 官员个体特征
【中图分类号】Ｄ６３ 【文献标识码】Ａ
【文章编号】１６７４－２４８６（２０１５）０６－００５９－２４
一、引言
尽管凯恩斯学派告诉我们，市场的健康发展离不开政府的适当调控，但是
由于官员作为政府机构的执行代表，裙带关系和腐败行为难以彻底避免
（Ｓｈｌｅｉｆｅｒ＆Ｖｉｓｈｎｙ，１９９４），既得利益集团可能通过操纵官员谋求个人私利
（Ｒａｊａｎ＆Ｚｉｎｇａｌｅｓ，２００３），导致政府所追求的目标并不总是社会福利的最大化，
而有可能追求个人私利。因此，政府这只“看得见的手”既可能是一只“帮助
袁凯华，厦门大学环境与贸易专业，博士研究生；通讯作者：李后建（ｌｉｈｏｕｊｉａｎｇｕｏｙｉｎｇ
＠１２６ ｃｏｍ），四川农业大学管理学院，特聘副教授。感谢匿名评审人的意见。
基金项目：教育部人文社会科学基金青年项目“中国式分权下的地方政府质量提升路径
研究”（１２ＣＪＬ０２２）。
之手”，也可能是一只“掠夺之手”（Ｐｏｒｔａｅｔａｌ．，２００２）。合理约束政府的不当
行为，将会成为维系市场发展的关键所在。而从１９９２年的南巡讲话到
２０１３年的十八大报告，理顺市场与政府关系的议题始终构成了中国经济改革与
发展的主要导向。尽管这一议题引导着改革开放的进程不断深化，但是“强政
府、弱市场”所造成的困境却时常凸现。如２０１０年的节能考核，某些地方政府
为了避免行政问责的尴尬境地而强制性采取了简单的拉闸限电措施。颇具讽刺
意味的是，尽管这一行为带来了诸多争议，但其最终效果却极大地促进了“十
一五环境规划”顺利完成。那么，拉闸限电这一快速激进的运动式治理模式是
否隐藏着规制行为的扭曲？又有哪些因素造成了相同行政体系下地方政府的规
制行为呈现迥然分化？进一步完善当前的经济体系需要怎样的吏治整顿？
事实上，面对这种快速追求数字绩效、甚至不惜扭曲政策初衷的治理模式，
政府治理领域的相关学者较早地做出了回应。立足于“淮河污染”（刘效仁，
２００４）、“食品安全”（刘亚平，２０１１）、“网络情”（杨志军，２０１５）等周期
性反弹的案例研究，学者们发现常规性政府监管的缺失导致了运动式治理“久
治不愈”、循环往复、周而复始的种种弊端。而为了弥补地方政府规制主体缺失
的研究不足，周雪光（２０１２）则进一步上升到官僚体制角度，试图利用差异化
利益诉求下的失控危险和交易成本进行政府治理研究的内在化剖析。
. All Rights Reserved.
一方面，不断增多的政治学、社会学文献从整体角度揭示了政府扭曲行为
的激励所在，然而单纯的定性分析不足以把握当前运动式治理的弊端，忽略相
同行政与激励体系框架内地方政府行为差异的特点又同样加重了人们理解地方
政府行为逻辑的困惑。另一方面，为了避免对地方政府行为差异的阐释不足，
追逐利益导向的政治官员亦成为政治经济学领域破解治理难题的焦点所在。立
足行政首长更替与经济增长波动（Ｊｏｎｅ＆Ｏｌｋｅｎ，２００５）、政治派别与改革政策
的制定（Ｄｒｅｈｅｒｅｔａｌ．，２００９）、政府官员的任期与公共资本政策（Ｇａｒｃｉａ－Ｖｅｇａ
＆Ｈｅｒｃｅ，２００５）之间的量化分析，国外文献对于官员特征与政府行为扭曲理论
进行了补充完善；与国外研究类似，国内研究同样聚焦于官员个体特征与经济
增长（张军等，２００７）、违法征地（张莉等，２０１３）、财政支出（王贤彬等，
２０１３）之间的关系。尽管宏观层面的研究对于当前的官员治理作了一定的借鉴，
但是作为市场经济主体的企业长期被排斥在研究视野外的特点，却间接导致了
有关官员规制市场行为的研究长期处于空白状态。
对比以上研究可以发现，现有文献虽然从不同层面对于政府行为予以一定
的丰富完善，但针对官员激励角度把握政府行为扭曲逻辑所在的文献却相对鲜
见，而微观视角的相对缺失又进一步导致了现有研究难以针对地方政府行为的
差异给予合理解释，亦无法给予当前转型市场经济中的官员治理提供有效参考。
因此，研究官员的行为逻辑必须落实到微观主体层面，但立足于企业个体，针
对地方政府行为扭曲的识别却相当困难。庆幸的是，世界银行２０１２年中国企业
运营制度环境质量调查提供的大量企业样本为我们的研究提供了一个良好的契
机。利用此次微观调研与地方政府官员匹配后的数据，本文得出以下结论：首
先，和以往单纯批驳运动式治理的定性研究不同，我们立足于晋升诉求视角，
对于这种模式下的政府规制行为扭曲进行了企业层面的量化识别；其次，政府
行为扭曲背后有着深刻的行为逻辑，受制于个体特征与政治晋升之间的关联机
制，不同年龄、任期时间和来源背景的官员在短视政策的形成与实施方面迥然
分化，进一步的政府改革必须将其落实到官员个体的激励层面；最后，即使考
虑到企业所有制差异、官员更替等外部冲击因素，官企微观特性影响政府行为
逻辑的机理依旧显著成立。
相对以往文献，本文从以下几个方面进行了拓展。首先，本文尝试立足微
观个体的激励角度，提出导致政府“援助到攫取”行为扭曲的逻辑所在。在这
种逻辑中，我们立足于个体微观视角，强调中国解决政府官员激励和政府治理
问题的独特方式，丰富了我们对政府规制短视行为的理解。其次，我们坚信中
限电令国政府攫取行为的背后定有与之相对应的强大的激励扭曲和导致这些激励扭曲. All Rights Reserved.
的制度安排。问题的关键在于，中国政府攫取市场背后的激励扭曲会有很多本
土的特，与西方世界标准的理论解释会很不相同，我们必须寻具有中国特
导致不当行为的制度安排，并提供一种新的制度安排，以缓解市场化进程中
的官员治理问题。最后，我们利用Ｈｅｃｋｍａｎ纠偏模型，系统验证了政府规制并
非单一的“攫取”或者“援助”行为，而是基于现行激励体系下的，根据官员
个体与企业特性做出的策略选择行为，并对当前的扭曲行为提出了相应的政策
建议，为市场化转型下地方政府改革与官员治理提供了有效参考。
在接下来的部分，本文将作如下安排：第二部分为政府扭曲行为机理的提
出，通过对地方政府拉闸限电事件以及官员治理的相关文献回顾，提出这一短
视行为的内在关联；第三部分为研究设计，说明本文的数据来源、样本选择以
及实证研究中各变量的定义；第四部分是针对研究假说的实证分析；最后是本
文的结论与政策内涵。
二、拉闸限电行为的决策机理
（一）拉闸限电行为事件回顾
改革开放以来，中国经济呈现出高速增长的态势，堪称“增长的奇迹”。目
前对于中国经济增长奇迹，市场维护型财政联邦主义和政治晋升锦标赛理论给
出了一定的经济学解释。然而，在中国经济增长奇迹的背后，发达国家上百年
工业化所导致的环境问题，却在中国短短３０年的快速发展中集中出现。根据国
家环境规划院的估算，中国２００４—２０１０年间环境退化成本的增速已达１３ ７％，
远超经济增长速度。面对日益严峻的生态问题，中央政府三令五申强调环境保
护的重要性，但激励不足下的环境规划未能从根本上扭转这一态势。
正是基于这一背景，中央政府在２００６年的全国人大会议上，首次将能源消
耗降幅２０％、污染总量减排１０％的多个指标列为“十一五”期间的约束性考核
任务，并于２００７年正式出台了《主要污染物总量减排考核办法》，明确表示将
约束性考核指标作为各省、自治区、直辖市人民政府领导班子和领导干部晋升
考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制。这一政策的出台不仅表. All Rights Reserved.
明了中央政府环境治理方面更为强烈的决心，更从体制方面弥补了地方官员在
环境投入任务方面约束不足的缺陷，对于扭转以往唯ＧＤＰ是瞻而置环保于不顾
的晋升行为具有重大意义。
但令人遗憾的是，首次试水的约束性考核任务并未带来长期有效的减排。
相关数据显示，２００６—２００９年我国单位能耗ＧＤＰ虽然实现了１４ ３８％的减幅，
但距离整体目标的完成却有５ ７％的差距。而在２０１０年第一季度单位能耗不降
反升３ ２％的现象，意味着约束性考核任务的完成面临着更大的挑战。为了加快
节能减排进度，工信部于当年８月份先后下达了《国务院关于进一步加强淘汰
落后产能工作的通知》（国发〔２０１０〕７号）、《国务院关于进一步加大工作力
度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》（国发〔２０１０〕１２号）和《关于
下达２０１０年工业行业淘汰落后产能目标任务的通知》（工信部产业〔２０１０〕
２５１号）多个命令，以冀望于各地政府能够快速转变发展模式，加快节能目标
的完成进度。然而，面对着这次自上而下的市场规制，为了避免行政问责的尴
尬境地，节能压力较大的河北、山东、山西、河南等多个省份却借此之机，强
行对区域内的多个行业实行限电措施，以期降低能耗数据。
尽管这一行为带来了诸多争议，但其最终效果却极大地促进了“十一五环
境规划”顺利完成。那么，地方政府的“暴力干预”究竟有效地“援助”了节
能活动还是无情地“攫取”了社会利益？为何拉闸限电在各个地区呈现出显著
分化？哪些因素导致了这一执行策略的迥然差异？对于这些问题，现有文献似
乎涉及甚少。因此，我们有必要针对当前政府行为的特点及其行动逻辑进行激
励层面的分析，以期为进一步的政府改革提供参考。
（二）拉闸限电行为机理的提出
长期以来，对于政府行为的研究仅仅将其看作一个抽象的“黑箱”，但作为
官员集合的代表，政府行为的特征其实是实体官员动机的重要体现（钱先航等，
２０１１）。如果政府对市场干预是切实存在的，而官员作为政府的个体代表，我们
就有理由相信不同的官员动机影响下政府干预市场化进程的程度将会有所差异，
并最终反映在政策执行力度上，探讨政府的行为逻辑必须落脚于个体的激励
体系。
１．激励错配下的行为扭曲
经典激励理论认为，激励体系的设计需要遵循有效信息和激励强度原则
（Ｍｅｙｅｒｅｔａｌ．，１９９２），违背这一原则将会导致激励目标的偏离与意想不到的后
果。而当前地方政府扭曲性的拉闸限电，很大程度上在于当前激励错配所致。. All Rights Reserved.
为了改变贫穷落后的局面，中央政府早在改革之初便以“黑猫白猫”理论释放
了强烈的增长信号，而威权治理体系下的上层偏好无疑深刻影响到了“选贤任
能”的考核方向。过于强调增长的激励虽然极大地刺激了地方政府发展经济的
动机，却也加剧了地方政府行为的扭曲（周黎安，２００７）①。地方官员仅需满足
上级任务而无须向下面民众负责，存在着以牺牲环境为代价最大限度换取增长
的激励，导致了ＧＤＰ导向替代居民偏好、经济增长替代社会发展的畸形模式，
从而也造就了“染的中国奇迹”（聂辉华、李金波，２００７）。面对日益严重的
环境成本，中央政府在“十一五”期间被迫改变了侧重ＧＤＰ的激励考核方式，
转为ＧＤＰ晋升与约束达标两种并存的模式（Ｚｈｏｕｅｔａｌ．，２０１２）。然而，晋升中
的减排激励难以撼动ＧＤＰ导向的发展模式。环保事业的投资虽然可以显著改善
区域环境，但与基础设施投资带来的财税收益与晋升利益相比差距甚远，官员
的减排积极性依然难以提升（Ｗｕｅｔａｌ．，２０１４）。因此，如果当前的约束性考核
①虽然陶然等（２０１０）利用近乎同样的样本，对ＧＤＰ晋升理论提出了质疑，但其对晋
升定义的改变是导致结论发生变化的重要原因；并且，后续的文献大多支持周黎安（２００７）
的理论，即使陶然亦未能全面否定ＧＤＰ对于晋升的作用，ＧＤＰ仍是晋升考核的重要环节。感
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