适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究
区域经济评论2021.02
REGIONAL ECONOMIC REVIEW 【城市经济研究】
适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究*
李晓琳
摘要：行政区划调整在不同的时代背景下具有不同的特征，但无论是20世纪90年代的“县改市”热潮，还是近年来重新进入大众视野的特大镇改市，其实质都是在城镇化发展的不同阶段背景下，对资源配置格局再调整的需求体现。长期来看，行政区划调整要充分考虑区域资源优化配置，形成高效率的组织体系。但也要看到，中国所特有的行政区经济模式在短期内难以改变，一定时期内行政等级仍将是不同行政单元间资源配置的重要依据。短期内，要抓紧解决一批矛盾集中的行政区划调整问题，解决当前行政区划与承载人口不匹配的突出矛盾。
关键词：城镇化；行政区划调整；因地制宜
中图分类号：F061.6文献标识码：A文章编号：2095-5766（2021）02-0116-09收稿日期：2020-12-21
*基金项目：2020年国家高端智库选题“适应未来发展需要的城市化发展战略研究”（A2020051010）。
作者简介：李晓琳，女，国家发展和改革委员会宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员（北京100038）。
行政区划包括建制类型、建制层级和区划范围。在中国，行政区划设置代表了中央政府对于不同行政区划主体的确权和赋能，直接影响了不同行政单元的资源获取能力和发展话语权。在城镇化快速推进的过程中，中国行政区经济模式与人口流动、要素流动需求之间的矛盾已经凸显。通过优化行政区划调整，构建与城镇化未来发展需要相匹配的城镇体系，是值得深入思考和研究的重要命题。
一、城镇化未来发展对行政区划
设置的新要求
行政区划作为地方行政体制的基础，必然会受到城镇化进程的影响；同时，科学合理的行政区划设置也是城镇化战略有序推进的重要保障。从现阶段到2035年，中国城镇化将依然处于快速推进阶段，大量农业转移人口进入深度市民化阶段，区域协调发展要求进一步提高，一系列新变化都对中国行政区划设置提出了新要求。
1.需要开拓更多低成本、高活力城市载体
人口和各类经济活动向城市集中、集聚的进程将持续推进。2019年，中国大陆地区常住人口城镇化率
为60.60%，仍处于城镇化快速推进的阶段。①根据国土开发与地区经济研究所课题组测算，2020—2035年，中国城镇人口将累计增加近2亿人。当前，中国各类高等级城市和中心城市发展成本快速上升，房价高企、资源环境限制加大、居民幸福感低、“大城市病”等问题已经出现并日益加剧。从空间上寻新的载体来承载新增农业转移人口，承担产业和功能疏解作用，降低转移人口的就业成本、落户成本和土地成本，是摆在中国未来城镇化道路上的重要命题。
2.需要更加重视匹配人的需求
习近平总书记要求未来“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民众高品质生活的空间”。进入全面建设社会
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主义现代化的新阶段，以人为本是城镇化的主题，与过去“以产为本”将有很大的不同。行政区划作为上层建筑必须依据城镇化引发的各要素空间重组变化而做出相应调整（熊竞，2013），要转变“以产为中心”的单一导向，将人的需求纳入考量标准。
3.需要打破行政区划对要素流动形成的壁垒
从世界城市发展历程看，随着城镇化的快速推进，城镇之间的相互影响越来越密切。中国的城镇化发
展已经开始从个别城市“单打独斗”进入区域一体化新阶段。破除地区之间的行政壁垒，推动形成区域和全国统一大市场，实现不同区域和城市之间要素的自由流动和有效配置，是符合中国高质量城镇化需求的必然趋势。未来，需要加快打破行政区经济模式下产生的区域市场壁垒，为发挥市场配置资源的决定性作用、促进各类生产要素自由流动、提高资源配置效率创造条件。
4.需要重视中西部地区调整
从区域来看，东部地区②的城镇化率已经远远超过60%，大量城市和地区的城镇化率达到80%以上，但是中西部地区，大量城市和地区的城镇化率在60%以下。2019年，中部地区6省（区、市）中除湖北外，其余地区的城镇化率均低于全国平均水平；西部地区12个省（区、市）中，除重庆和内蒙古外，其余地区的城镇化率均低于全国平均水平，西藏、甘肃、云南和贵州4个省（区、市）的城镇化率低于50%。但是差距也是潜力，未来一段时期，中西部地区是中国城镇化加速的主要区域。这就需要通过优化行政区划调整，加快推进中西部地区城镇化进程，提高中西部地区吸纳新增城镇人口的比重，推动中西部地区农业转移人口就近城镇化，缩小中西部地区与东部地区之间的发展差距。
二、中国行政区划调整实践及特征
中国行政区划是在长期历史发展进程中形成的，决定了一个地区的社会政治属性，行政区划调整往往会对地方经济发展和城镇化进程产生极其深刻的影响（史育龙，2014）。伴随着经济社会的不断发展，
中国行政区划调整和设置形成了具有中国独特特的模式和特征。
1.中国行政区划调整的四种主要形式
改革开放以来，中国行政区划调整主要可以分为市制设置调整、市辖区行政区划调整、县以下行政区划调整以及多种手段变相的区划范围调整。其中，县以下行政区划调整相对简单和频繁，而涉及市一级行政区划调整的政策则不断出现变化。整体来看，1997年，撤县设市叫停之后，市辖区行政区划调整成为市一级建制调整的主要形式。
第一，市级建制设置调整。市级建制调整的主要方式包括县改市、撤地设市、撤镇设市、撤市合并。1980—1997年，以县改市和撤地设市模式为主，中国市级建制数量由1980年的223个迅速增加到1996年的666个。这一阶段“撤县设市”随意性较强，导致“城市”概念泛化，在数据统计、社会认识、行政管理、公共服务供给等方面产生一定的混乱。鉴于此，1997年国家基本冻结了撤县设市的审批。直到2013年年底，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，国家才在官方层面明确提出再次启动撤县设市。撤镇设市是“切块设市”的一种，近年来实践案例较少，2019年8月，浙江苍南县龙港镇实现“撤镇设市”，引发社会各界广泛关注，再次激起了一轮关于撤镇设市的讨论。龙港镇是中国东部地区一批特大镇在城镇化过程中受限于行政级别，难以满足人口承载需求的缩影。此外，近年来，也有个别省份选
择以撤市合并的方式做大做强省会城市或区域性大城市。如2019年年初，济南合并莱芜，当年，济南的GDP就稳超9000亿元，人口数量也大幅增加，提前迈入特大城市行列。第二，撤县（市）设区。近年来，全国范围，特别是东部地区的市辖区设置已进入深度调整阶段，在增设市辖区的同时也伴随着市辖区的重组。1997年国家叫停撤县设市后，地域型行政区划转变为城市型行政区划的主要路径只剩下撤县（市）设区。1979—2003年，伴随着市管县体制的推广，地级市数量快速增长，市辖区数量也随之增加了437个。2004—2012年，由于撤县（市）设区的审批被收紧，再加上部分城市对市辖区的合并重组以及地改市进程基本结束，市辖区数量仅增加了15个。2013年以来，随着城市的快速发展，“撤县（市）设区”成为城市拓展发展空间、提高人口和经济规模的重要手段，市辖区数量开始了新一轮快速增长。市辖区数量从2013年年底的
872个增长到2019年年底的965个，6年间增加了适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究
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燕麦片的功效区域经济评论2021年第2期
93个。“撤县（市）设区”一定程度上有利于整合发展资源，降低沟通矛盾，为大城市发展创造条件。但由于设区标准不明确，在设区过程中存在一定的随意性，部分城市撤县（市）设区能否实现预期目的，有待观察。第三，市辖区合并。市辖区合并主要发生在城市的连续建成区范围内。从政策目标来
看，市辖区合并重组主要是希望做大做强市辖区，从而完善城市功能分区和规划布局，推动城市发展。如，2010年北京将东城区、西城区分别与崇文区、宣武区合并，设立新的东城区和西城区；上海于2000年和2011年先后将南市区和卢湾区并入黄浦区。一些市辖区的合并有利于资源重组，但更多的合并主要是在空间规模上做简单的加法。这种以做大市辖区空间规模为导向的市辖区调整模式，科学性待考。第四，多种变相调整模式。由于行政区划调整面临的阻力较大，特别是涉及市一级的行政区划调整是一项系统性工程，调整的层级越高，利益博弈越大，成本代价越高。但在现实发展过程中，一些城市又面临着发展空间、产业融合、城市拓展等迫切需求。因此，多种变相调整模式在实践中产生，这些模式跳过了行政区划的直接调整，造成了发展空间的实质性变化。如，以成都代管简阳为代表的“代管模式”，以深汕特别合作区为代表的“飞地模式”，以“长三角生态绿一体化发展示范区”为代表的“区域一体化模式”等。
2.中国行政区划调整的本质
1994年分税制改革以后，各级地方政府的经济主体地位不断强化。行政区划成了地方政府能够向上争取、横向联系整合的资源池，从4个方面直接影响着一个地区的经济发展空间，并由此逐步形成了中国的行政区经济特征。
第一，影响地方政府经济社会管理权限。20世纪80年代，市领导县体制全面推行之后，形成了现阶段
以“省—市—县—乡”四级制为主的地方行政层级。按照行政分级原则，不同层级建制政府拥有不同的经济社会管理权限。进一步细分，即使同为地以上城市建制，直辖市、副省级城市、地级市享受的管理权限又有较大差异，直辖市享有省级经济社会管理权限，副省级城市在计划单列市基础上被赋予省级经济管理权限，明显高于一般地级市的管理权限。第二，影响政治资源获取能级。行政层级直接影响了能够向上级争取支持的话语权，高层级的
行政主体往往容易获得更多的政治资源优势，例如行政审批权、法律法规制定权、先行试点权、上级政府的支持等。差异化的区域政策使一部分地区获得了发展优势。受此影响，越来越多的地方政府希望通过提高建制层级获得更多的政治资源。第三，直接影响财税资源获取。财税资源分布表现出明显的向上集中的特征。在中国分税制财税体系下，财税分配的主要依据就是建制层级。以增值税为例，在中央和地方共享的增值税中有75%归中央，其余25%由各省确定省内各层级的分享比例。在分税制格局下，城市政府（直辖市政府除外）财政收入的很大一部分要依赖中央和省级的转移支付以及各类建设项目补助资金，这部分资金同样按照自上而下的路径实现，这就意味着层级越低的政府就会受到越多层级的“削减”。行政层级越高，也就能够掌控更大规模的资金。以苏州为例，苏州50%的财政都来自下辖镇，镇一级政府90%的财政所得需上交给县级市政府和地级市政府。第四，直接影响土地指标分配。土地资源是地方发展的核心资源之一，具有自上而下分配的典型特征。由国土资源部向各省分配，再由各省级部门分配到各市。大部分土地指标优先分配在省会城市和重点地级城市，省会城市占比约30%以上，镇一级政府基本没有土地话语权。
总起来看，行政区划不仅是一个简单的空间关系，而是一种权力关系。在行政区经济下，大量的资源要素是按照行政等级分配，并逐级分流。等级越高的城市，获取资源的机会越多。这种权力由于行政层级的差异而形成了明显的势差，也构成了各地行政区划调整的直接动因，行政区划调整的本质是不同行政区划间资源配置的调整。
3.中国行政区划调整的效果
整体来看，中国行政区划调整的实践受政策导向的影响非常大。这些调整一定程度上符合中国城镇化进程的需要，起到了积极的推进作用，但伴随着城镇化进程的深入推进，也暴露出了一些矛盾。改革开放40多年来，经济发达的东部地区行政区划调整频繁，对中国城镇化进程起到了一定的促进作用。整体来看，中国城镇型行政区的分布与“胡焕庸线”高度吻合，县级市和市辖区大多分布于“胡焕庸线”的东南侧（朱建华等，2015）。城市与农村的社会经济结构大不相同，需要不同的管理体
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制，城镇化发展必然对行政区划建制的城乡结构、数量和规模等提出新的要求。近年来，中国行政区划调整已经从新中国成立之初的调整城市数量，转向微观优化城市空间结构和格局。通过行政区划调整拓展城市发展空间、优化空间布局，实现中心城市发展空间的延伸，在一定程度上表现出适应城镇化高质量发展需要的特征。
现阶段，中国行政区划调整在政策目标上具有强烈的发展主义导向，大部分是上级城市希望通过行政区划调整集聚、优化资源配置，扩展和整合城市空间结构，提升城市的竞争力。随着行政区划调整制度红利的不断释放，矛盾积累也越来越多。城市管理粗放、中小城市活力不足等负面影响开始显现，上级城市发展主义导向强烈与下级城市发展活力之间的矛盾日益突出，如果继续通过行政手段粗放式地推动行政区划调整，必然会加剧矛盾冲突。
三、国际实践对中国行政区划调整的启示
五一节快乐的祝福语
从世界范围来看，行政区划调整的方式标准与一国的历史、文化、政治体制特征等多种因素密切相关，并没有统一的准则。但在城镇化推进过程中，仍有一些共性的规律和趋势值得关注与思考。
1.行政区划调整是城镇化快速推进时期的必然选择中国为什么要买美国国债
从世界范围来看，在城镇化高速发展阶段，主要发达国家都进行了较为频繁的行政区划调整。日本在20世纪50年代进入城镇化快速发展阶段后，3年内增设了213个市；韩国在20世纪60年代进入城镇化快速发展阶段后，将140个县设置为一级正式基本区划单位；英国从20世纪60年代以来，地方政府发生了4次重组，许多地方政府特别是大都市区地方政府被合并（王开泳，陈田，2011）。未来一段时期，中国进入高质量推进城镇化阶段，如何通过更加科学的行政区划设置，提升行政区划与人口集聚趋势匹配程度，是需要再次审视的重要命题。应在正视行政区划调整的问题下，通过充分科学论证，
积极稳妥地推动行政区划调整工作。2.城市设置标准普遍较低
总体来看，发达国家的城市设置标准普遍较低，一般人口规模达到几千人的城市就可以申请设立城市。欧美等国家通常将城市作为一种统计上的概念，只要达到了某些客观标准，例如人口密度、昼夜人口比、生产总值等，无须经过特别批准就可以称之为“城市”。由于城市设置标准较低，因此欧美等国的城镇数量要远多于中国。如，美国有2万多个小城镇，法国、德国等都有数千个城镇。美国作为市的行政主体有19000多个，但人口规模超过
3万人的只有1100余个。在中国，大量镇区人口规模已经远远超过国外中大城市人口规模。
3.促进区域整体发展
第二次世界大战后，西方发达国家的城镇化进程普遍迈入大都市区化阶段，城市区域的空间形态与规模都发生了变化，以功能区域为导向的大都市区范围超越了核心城市的行政区域，这种形式在解决跨区域环境污染、公共交通、土地利用等方面发挥了重要作用。“城市政府+大都市区政府（或城市联合政府）”的双层管理体制被公认为大都市区政府体系的典范。例如，美国多中心体制的大都市区几乎遍及全国，已经超过600个（王开泳，陈田，2011）。大都市区的实践反映了区域合作的一种趋势，即通过城市合作打破行政壁垒，扩大人口承载空间。当前，中国推进都市圈建设，实际上就是以非行政区划调整的强制性手段打破行政区划壁垒，提高区域整体发展水平。
4.着力构建扁平化行政管理体系
在大部分发达国家，不同城镇建制往往代表的仅仅是服务人口规模的差异，并保持相对平等和独立。人口规模不同，所需要的公共服务也会有所差异，城镇政府所担负的城市职责也相应不同。在美国的官方统计中，城市政区包括市、市镇和村镇，面积、人口各异，形式不同，但都隶属于州，行政级别相同；加拿大2100多个城市行政区，都是独立的地方自治单位。未来，中国行政区划调整需要为进一步理顺不同级别城镇间关系，积极构建更为扁平化的行政管理体系，特别是要加快构建突破公共资源配置的行政级别体系，更加突出人本导向，为各层级城镇提供平等的发展机会和广阔的发展空间。
四、中国行政区划调整存在的主要问题
相较于当前中国城镇化深入推进的要求，中国行政区划调整的制度设计及相关配套制度设计和调整相对滞后，城市载体数量、质量和区域分布等适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究
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方面的问题逐渐暴露，不仅无法满足大量农业人口转移的需求，还造成城镇发展的低效。
1.城市型载体不足
支付宝扫码领红包商家怎么赚赏金近年来，市以下行政单元转化为市级建制的渠道十分有限，相较于中国城镇人口转移的趋势需求，市制设置改革总体滞后，城市型载体数量总体不足，一些经济强县和特大镇设市的需求已经十分强烈。
第一，城市数量滞后于城镇化的需求。中国人口城镇化的进程不断加快，城镇化的速度远远超出了设市审批的速度。1997年国家叫停“撤县设市”后，市的行政建制设置紧缩，设市成本高、难度大、渠道狭窄。1998年，中国城市建制共有664个，城镇人口约为3.8亿人；截至2019年年底，中国8.5亿多城镇人口，城市建制共690个。22年间，城镇人口增加了4.7亿人，城市建制仅增加12个。如图1所示，2018年，市辖区人口规模介于200万—400万人口的全国地级及以上城市数量为42个，比2005年增加17个；介于100万—200万人口的城市数量为99个，比2005年增加24个。未来，容纳庞大的新增城镇化人口，决定了未来中国需要增加城市数量、合理拓展城市空间。
第二，经济强县和特大镇发展受到严重挤压。经济强县和特大镇经济发展程度超越了与其相匹配的行政权力，遇到人权、事权、地权、财权等各项权限的天花板，限制了这些载体在城镇化进程中作用的发挥。无论是镇改市的努力突破、还是扩权强镇的改革实践，集中体现了中国特大镇受限于不合理的政区设置，导致地方经济社会发展受阻、政府管理服务资源不足等问题。在长三角、珠三角一带，很多镇集聚的经济和人口规模已经达到中等城市标准，常住人口规模已经远高于户籍人口，但由于收到乡级行政区划层级的限制，特大镇处于行政等级的最基层，更多是为上级城市“输血”，其机构设置、人员编制、权力职能都只能按照乡级行政区划的标准建制，“小马拉大车”“人大衣服小”的窘况严重制约
最好玩的网络游戏排行榜了当地经济发展和居民公共服务的获取，这些经济强县和特大镇突破行政区经济发展限制需求迫切。
2.市辖区过度扩张趋势显现
近年来，市辖区调整由于门槛较低，成为城市扩张的主要手段。“求大”成为城市调整市辖区的主要诉求，部分市辖区过度扩张，不顾实际的发展冲动强烈。
第一，部分调整超出最优规模。为了取得短期内的迅速扩张，市级政府对城区扩张的冲动十分强烈。1996年以来，中国城市建设规模不断扩大。如图2所示，1996年平均每个城市的建设用地为28.5平方千米，2018年则增加到83.32平方千米。空间规模对城市发展的影响并不是简单的正相关关系，而是呈现出复杂化态势，大致类似于“N ”型。城市空间规模的不断扩大容易诱发交通通勤成本过高、社会问题增多、生产生活成本上升等一系列“城市病”，导致集聚经济在城市的空间规模达到一定程度后出现边际效应递减。
第二，部分调整导致“假性城镇化”。除了在县域经济发达、城镇化水平较高的东部地区，很多新设市辖区无论是产业结构、基础设施建设，还是政府管理形式，都具有浓厚的县域彩，与市辖区的建制性质名不副实。特别是那些新设置于中西部地区小城市、远离中心城区的市辖区，由于地理位置偏僻、人口集聚不足，
市政基础设施水平与中心
城市个数（个）
图1按市辖区年末总人口规模的中国地级及以上城市个数数据来源：《中国统计年鉴（2006年）》《中国统计年鉴
（2019年）》。
平均每个城市建设用地面积（平方千米）
城市个数（个）
（年）
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图2中国城市总量和平均每个城市建设用地规模变化数据来源：《2019年城乡建设统计年鉴》。
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