民间借贷新规解读：⼩额贷款公司是否适⽤《民间借贷2020新规》
非常6十1⼀、《民间借贷2020新规》的适⽤范围：
1、《新规》修改内容：
《新规》第⼀条规定了民间借贷的范围：“本规定所称的民间借贷，是指⾃然⼈、法⼈和⾮法⼈组织之间进⾏资⾦融通的⾏为。经⾦融监管部门批准设⽴的从事贷款业务的⾦融机构及其分⽀机构，因发放贷款等相关⾦融业务引发的纠纷，不适⽤本规定。”
《新规》修改了第⼀条，但未做实质修改。仅将原来的表述“其他组织之间”修改为“⾮法⼈组织”，更加规范，与《民法总则》、《民法典》表述⼀致。《新规》将原来的“及其相互之间”删除，法条更加精炼规范。关于不适⽤《民间借贷司法解释》范围的规定，与2015年规定完全⼀致。
2、适⽤范围：
《新规》规定民间借贷主体为⾃然⼈、法⼈和⾮法⼈组织，“⾦融监管部门批准设⽴的从事贷款业务的⾦融机构”不适⽤《新规》。⼩额贷款公司、融资租赁公司、典当⾏、保理公司、融资担保等是否属于“⾦融监管部门批准设⽴的从事贷款业务的⾦融机构”⽽不适⽤《新规》呢？这涉及到全国数万家⼩额贷款公司、典当⾏等民间⾦融机构。
⼆、⼩额贷款公司的发展历程：
⼩额贷款在我国发展有⼏⼗年的历史。上个世纪80年代，⼀些国际组织、慈善机构提供赠款在中国开始推⾏⼩额贷款，曾在国内有300多个贷款试点。2005年5⽉，央⾏正式决定，在中西部地区民间融资⽐较活跃的⼭西、陕西、四川、贵州四省进⾏民间⼩额贷款试点，央⾏只确定基本原则，具体实施⽅案由各地根据实际情况制订。2005年12⽉26⽇，中国第⼀批⼩额信贷公司-⼭西省平遥县⽇升隆⼩额贷款有限公司⼭西省平遥县晋源泰⼩额贷款有限公司，同⽇在中国⾦融业的发源地--⼭西省平遥县成⽴。2008年5⽉4⽇，中国银⾏业监督管理委员会和中国⼈民银⾏联合颁布《关于⼩额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）。2009年9⽉，⼴东省⾦融办颁布《⼴东省⼩额贷款公司管理办法（试⾏）》。饶
⾃2008年5⽉银监会与⼈⾏颁布《关于⼩额贷公司试点的指导意见》起，是⼩额贷款⾼速发展的12年，各地⼩额贷款公司如⾬后春笋般涌出。2018年全国共有⼩额贷款公司8133家，贷款余额9550亿元。2019年后略有下降，但2019年10⽉21⽇颁布《关于办理⾮法放贷刑事案件若⼲问题的意见》后，各地⼜涌现出设⽴⼩额贷款公司的⼩⾼潮。国家加强打击⽆放贷资格的⾮法放贷，利于⼩额贷款健康发展。但2020年8⽉20⽇的《民间借贷2020新规》出台，⼜让⼩额贷款公司⾯临艰难的选择。这个问题⼀直困扰着⼩贷⼈和法律⼈：⼩额贷款公司是否属于⾦融机构？中国春节10个风俗
银行保函三、⼩额贷款公司是不是⾦融机构：
1、银监会与⼈⾏对⼩额贷款公司的定性：
关于⼩额贷款公司是否属于⾦融机构，⽬前⽆任何法律和政策明确规定。最早有关⼩额贷款公司的⽂件是2008年5⽉4⽇银监会与⼈⾏联合颁布的《关于⼩额贷款公司试点的指导意见》。该《指导意见》在第⼀条“⼩额贷款公司的性质”中明确指出：“⼩额贷款公司是由⾃然⼈、企业法⼈与其他社会组织投资设⽴，不吸收公众存款，经营⼩额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。该《指导意见》第五条“⼩额贷款公司的监督管理”并没有明确⼩额贷款公司的主管部门，⽽是规定“凡是省级政府能明确⼀个主管部门（⾦融办或相关机构）负责对⼩额贷款公司的监督管理，并愿意承担⼩额贷款公司风险处置责任的，⽅可在本省（区、市）的县域范围内开展组建⼩额贷款公司试点。”可见，该规定没有直接确定⼩额贷款属于⾦融机构，从⽂义理解，银监会与⼈⾏把⼩额贷款公司定义为“不能吸收公众存款、可以从事⼩额放贷”的普通公司。
2、根据我国的《⾦融机构编码规范》，⾦融机构实⾏三级编码制。
（1）⼀级编码有：A－货币当局、B－监管当局、C－银⾏业存款类⾦融机构、D－银⾏业⾮存款类⾦融机构、E－证券业⾦融机构、F－保险业⾦融机构、G－交易及结算类⾦融机构、H－⾦融控股公司、Z－其他。
（2）D-银⾏业⾮存款类⾦融机构中的⼆级编码有：信托公司、⾦融资产管理公司、⾦融租赁公司、
汽车⾦融公司、贷款公司。
其中贷款公司的定义是：经中国银⾏业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内商业银⾏或农村合作银⾏在农村地区设⽴的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的⾦融机构。显然，⼩额贷款公司不属于《⾦融机构编码规范》中的贷款公司。
（3）⼩额贷款公司列⼊了《⾦融机构编码规范》：
Z-其他类的⼆级编码仅有⼩额贷款公司。《⾦融机构编码规范》对⼩额贷款公司的定义是“由⾃然⼈、企业法⼈或其他社会组织依法设⽴，不吸收公众存款，经营⼩额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。
从《⾦融机构编码规范》科⽬编制看，似乎将⼩额贷款公司视为⼀种特殊的⾦融机构。该《⾦融机构编码规范》的⽬的是为了⽅便对涉⾦融业务的分类监管，被列⼊编码范围内的⾦融机构的法律性质、权利义务以及监管法规并⾮相同。如将“企业年
⾦”编⼊“F－保险业⾦融机构”项下。因此，不能以此得出⼩额贷款列⼊了《⾦融机构编码规范》就必然享有与其他⾦融机构同等法律地位、同等权利的结论。
3、《商业银⾏法》及《银⾏业监督管理法》对⾦融机构的认定：
根据《商业银⾏法》第⼆条规定：“本法所称的商业银⾏是指依照本法和《中华⼈民共和国公司法》设⽴的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法⼈。”《银⾏业监督管理法》第⼆条第⼆款规定：“国务院银⾏业监督管理机构负责对全国银⾏业⾦融机构及其业务活动监督管理的⼯作”，第三款规定对在中国境内设⽴的⾦融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、⾦融租赁公司等机构进⾏监管，适⽤本规定。显然，⼩额贷款公司虽然有类似银⾏的放贷资格，但与《商业银⾏法》、《银⾏业监督管理法》中的银⾏⾦融机构并不相同，不属于⾦融机构。
4、《⾦融违法⾏为处罚办法》对⾦融机构的认定：
该《办法》第⼆条第⼆款规定，⾦融机构是指在中国境内依法设⽴和经营⾦融业务的机构，包括银⾏、信⽤合作社、信托投资公司、⾦融租赁公司和财务公司等。这些公司都是由⾦融监管部门批准设⽴，如银保监会批准设⽴银⾏、保险公司，证监会批准设⽴证券公司、基⾦公司等⾮银⾏业⾦融机构等。⼩额贷款公司的主管单位，2008年颁布的《关于⼩额贷款公司试点的指导意见》未明确规定，⽬前各地均由地⽅⾦融监管局（⾦融办）批准设⽴。因此，⼩额贷款公司不是⾦融机构。
5、最⾼法院对⼩额贷款公司性质的认定：
（1）2018年8⽉7⽇颁布《最⾼⼈民法院关于上海⾦融法院案件管辖的规定》（下称《上海管辖规定》），明确了上海⾦融法院管辖案件范围。该《规定》第⼀条明确上海⾦融法院管辖上海市辖区内
应由中级⼈民法院受理的下列第⼀审⾦融民商事案件有：证券、⾦融借款合同、融资租赁合同、典当等纠纷和独⽴保函、保理、私募基⾦、⾮银⾏⽀付机构⽹络⽀付、⽹络借贷、互联⽹股权众筹等新型⾦融民商事纠纷等。有观点据此认为最⾼⼈民法院终于把⼩额贷款公司列⼊了⾦融机构的范畴，这显然是误解。案件管辖与案件性质是两个完全同的概念，不能顾名思义地以法院名称定性案件（主体）性质。
（2）最⾼法判例中明确了⼩额贷款公司性质：
2019年7⽉30⽇，中国裁判⽂书⽹发出了⼀则最⾼⼈民法院民事裁定书——姜再学、⾼俊岐民间借贷纠纷再审审查与审判监督民事裁定书（2019）最⾼法民申2218号：姜再学等因与被申请⼈肇东市嘉泰⼩额贷款有限责任公司（以下简称嘉泰公司）因借款发⽣纠纷。姜再学在再审申请中提出“嘉泰公司是⼩额贷款公司，属于⾦融机构，不适⽤《最⾼⼈民法院关于审理民间借贷案件适⽤法律若⼲问题的规定》”。最⾼法在裁定书中对⼩额贷款公司是否属于“⾦融机构”进⾏了解释：“关于⼩额贷款公司是否适⽤《最⾼⼈民法院关于审理民间借贷案件适⽤法律若⼲问题的规定》的问题。姜再学等⼈、亿鹏公司主张嘉泰公司是⼩额贷款公司，属于“⾦融机构”，不适⽤《最⾼⼈民法院关于审理民间借贷案件适⽤法律若⼲问题的规定》。应予明确，《最⾼⼈民法院关于审理民间借贷案件适⽤法律若⼲问题的规定》是⼈民法院正确审理民间借贷纠纷案件的重要依据，其规制的范围是民间借贷即民间资⾦融通⾏为。本案案由为民间借贷纠纷，当事⼈之间属于民间借贷纠纷，受《最⾼⼈民法院关于审理民间借贷
案件适⽤法律若⼲问题的规定》的规制。姜再学等⼈、亿鹏公司主张嘉泰公司属于“⾦融机构”，但并⽆事实及法律依据，其该项再审申请理由不能成⽴。”这是⽬前为⽌，我国司法机关对⼩额贷款公司最权威、最明确的定性。农村信用社如何贷款
四、⼩额贷款公司尚不具备被认定为⾦融机构的条件，条件成熟后可被认定为⾦融机构：
从国家试点和设⽴⼩额贷款公司的初衷看，当初也是为了将已经形成较⼤规模的地下借贷⾏为，通过设⽴准⼊门槛的⽅式，逐步规范化、阳光化，避免地下⾦融对国民经济和⾦融秩序造成破坏。从实践分析，⼩额贷款公司的股东条件门槛较低，设⽴程序简单，管理较为松散，监管措施尚不完善，各种条件均未达到传统⾦融机构的标准。改⾰开放特别是本世纪初以来，我国民间⾦融发展⼀直摸索、容错阶段。各类民间⾦融法律严重滞后，经营⽔平良莠不齐，系统风险层出不穷。
我国⽬前民间⾦融形态有：融资担保、商业保理、典当、⼩额贷款、供应链⾦融、投资公司等。但对于此类民间⾦融业态的制度，⼤部分都是由相关部委出台，没有全国性适⽤的法律法规。根据《⽴法法》规定，国务院部委颁布的部门规章与省级⼈民政府颁布的地⽅政府规章属于同⼀法律层级。这导致部委颁布的“中央政策”在地⽅⽆法得到落实，各地监管⽔平不⼀，导致了众多民间⾦融业态发展良莠不齐，不断爆发地⽅性系统风险。如⼈⾏规定⼩额贷款公司对外融资不得超过注册资本⾦的0.5倍，⼀些省为了扶持本地区⼩额贷款公司发展，分别规定融资杠杆为2倍、3倍甚⾄5倍。如2017年国务院
颁2017年8⽉2⽇颁布《融资担保公司监督管理条例》前，各省对融资担保公司的担保责任余额、单笔业务占注册资⾦⽐例、资产⽐例管理等规定都不⼀致，导致⼤量融资担保公司抽逃注册资本⾦，仅以⼀张“融资担保许可证”玩起空⼿套⽩狼，最终导致2012年以华⿍、中京担保公司为代表的⼀⼤批担保公司。《融资担保公司监督管理条》颁布后，银保监会2018年颁布1号⽂，出台4个配套⽂件，分别是：《融资担保业务经营许可证管理办法》、《融资担保责任余额计量办法》、《融资担保公司资产⽐例管理办法》、《银⾏业⾦融机构与融资担保公司业务合作指引》。经过3年的发展，⽬前融资担保公司才有了⼀定起⾊。虽然业务规模较2009-2011年⾼峰期仍有较⼤距离，但限制的融资担保管理更加规范有序，融资担保公司在中⼩企业融资的增信价值越来越重要。
遗憾的是，⽬前我国民间⾦融业态中，仅有融资担保⾏业出台了⾏政法规层级的法律。如商业保理、⼩额贷款等，只有部委层级的规定，典当的法规还是2005年公安部、商务部联合颁布的《典当管理办法》，银保监会2020年5⽉虽发布《关于加强典当⾏监督管理的通知》，但仍未以⾏政法规的形式做出系统的规范。近两年，银保监会已完善⼩额贷款公司、典当⾏、商业保理企业等六类机构的监管规制，但这些监管规定的法律层级仍较低，这些民间⾦融机构的社会地位、法律性质仍模糊不清，不利于⾏业发展。
2018年3⽉14⽇，国务院办公厅发布“关于印发国务院2018年⽴法⼯作计划的通知”，将《⾮存款类放贷组织条例》列进“提请全国⼈⼤常委会审议”的⽴法项⽬。但该《条例》草案由国务院法制办公室于2
015年8⽉12⽇发布⾄今，仍未能正式出台。可见，民间⾦融⽴法滞后，严重影响了民间⾦融⾏业的有序发展，其中也体现了民间⾦融业务的复杂性。
综上所述，在认定⼩额贷款公司的法律地位以及其借贷⾏为的法律性质时，不能简单以其企业名称、主管归⼝、⾏业分类甚⾄管辖法院等来机械确定。判断⼀个法律⾏为的法律性质，必须综合考虑其⾏为特征、主体性质、主体的权利义务等因素。相信随着民间⾦融⾏业不断试错、改善、发展，国家也将逐步出台更⾼层级的民间⾦融监管法规，不断赋予民间⾦融机构更优的法律地位。⼩额贷款公司等民间⾦融机构最终被认定为⾦融机构也将成为现实。
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