中央与地方税权关系研究
作者：钟广池 林铠健
来源：《江苏理工学院学报》2020年第03期
上海服装厂 摘 要：我国央地税权关系的现状体现了我国在税权体系上存在中央强地方弱的状况，在“营改增”后，地方税权目前存在缺乏主体税种、税收收入与财政支出不相匹配等情况。《消费税法（征求意见稿）》中有关授权立法的规定没有赋予地方税收立法权，但其规定
的征税环节后移体现了对地方税收收益权的影响。应当借助消费税法的立法契机，从税收立法权和税收收益权的角度，进一步完善中央与地方的税权关系。
关键词：消费税;消费税立法;税权体系;地方税权;税收立法权;税收收益权
中图分类号：DF432.1 文献标识码：A 文章编号：2095-7394（2020）03-0088-07
一、问题的提出
1994年，我国实行分税制改革，将税种划分为中央税、地方税及中央与地方共享税三大类，将三者的税收收入分别由中央政府、地方政府以及中央和地方各按比例划分享有。长期以来，作为地方税的营业税，是地方财政收入的主体税种，而在实施“营改增”改革后，作为地方主体税种的营业税被调整入增值税，这导致了地方主体税种的缺失，地方税收收入占国家税收收入比重逐年下降。但是，与地方税收比例下降的情况相悖的是地方事权的增加，地方财政支出占国家财政支出的比例不断上升。因此，地方政府不得不依赖非税收入和发行地方债券及债务来维持收支平衡。买房子需要结婚证吗
在这种背景下，国务院在2016年4月29日印发了《全面推开营改增试点后调整中央与
地方增值税收入划分过渡方案的通知》，将原有中央与地方各占75%和25%的增值税分成比例调整成为中央与地方各占50%的分成比例。但是对地方而言，仍然不能满足其财政支出需求。因此，在2019年10月9日，国务院发布了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，该方案对于增值税，提出继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变，调整完善增值税留抵退税分担机制等措施;而对于消费税则提出了调整消费税征税环节、改革调整的税收增量部分归属地方等。以此拓展地方收入来源。2018 年，国内消费税收入为 1.06 万亿元，约占当年税收总额的6.8%①，是我国税收中仅次于国内增值税、企业所得税和个人所得税的第四大税收。中央发布该方案，深化消费税改革的关键在于优化中央与地方的收入分配，扩大地方政府的税收收入，缓解地方财政压力，健全地方税收体系。
2019年10月17日，财政部表示正在会同相关部门研究起草《消费税法》。2019年12月3日，国家税务总局和财政部正式公布了《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，将消费税由行政法规提升为法律。结合改革，在未来的消费税法中，如何体现其对央地税权关系的影响？其是否能成为缓解地方政府财政压力的有效途径？应当如何完善消费税的立法？
二、央地税权关系的梳理
目前，我国理论界对税权的概念尚未达成共识，但是大部分的定义都包含以下三个要素：税收立法权、税收征管权、税收收益权。[1]国家税权的分配，主要包括纵向分配和横向分配两个方面。[2]所谓的纵向分配是指不同层级的国家机关间对税权的划分，主要为中央与地方之间的税权分配;而横向分配则是指同级层次的国家机关间对税权的划分，例如在人大和政府之间对税收立法权的分配。纵向分配与横向分配之间不是相互独立的，對税权的纵向分配和横向分配共同构成了国家税权的整体。
（一）央地税收立法权关系现状
目前，我国现行税收体系中共有18个税种。其中，增值税、消费税、关税、印花税、契税、城市维护建设税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等9个税种由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的形式进行征管;另外，包括企业所得税、个人所得税、环境保护税、耕地占用税、船舶吨税、烟叶税、资源税、车辆购置税、车船税等9个税种则由全国人大及其常委会以制定法律的形式设立。而其中只有企业所得税和个人所得税由全国人大直接制定。
而从对税收立法权纵向分配的角度上看，虽然《立法法》规定对税种、税率、征税程序的设立均应当制定法律，无论是中央税、共享税亦或是地方税，所有的税收立法权均集中于中央。将税收的立法权归于全国人大及其常委会是随着我国社会经济水平不断发展，人民财产权意识逐渐增强，这是落实税收法定原则的应有之义。但值得注意的是，实际上对于部分税权，中央在行使税收立法权的同时，在对税收立法权的纵向分配上为地方划分了部分空间。例如，根据《环境保护税法》第六条的规定，省级政府可以根据管辖范围的实际情况，在税额幅度内确定和调整征税对象的具体适用税额。
（二）央地税收征管权关系现状
自1994年实施分税制改革以来，我国税收体系长期实行国税与地税分立的征税体制，国家税务总局对国家税务局实行垂直管理，协同省级地方政府对省级地方税务局实行双重管理，但以省级地方政府为主。省以下地方税务局实行上级地税机关与同级政府的双重管理，但以上级税务机关领导为主。在这种国地税分立的征税体系下，出现了国地税机关税收征管权限交叉[3]、机构重复设置导致的人员、经费高企[4]等问题。
2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》
，该方案提出：对省级及以下国地税机构进行合并，实行以国家税务总局为主与省级政府双重领导管理体制，以此改革国税地税征管体制;对于各项税收、社会保险费、非税收入均由税务机构来进行征收等。通过改革，优化了税务机构职能和资源配置，减少了国家税收征管成本和国家治理成本，解决了税收执法尺度不统一、税务稽查重复监管等问题，实现了税法统一执行。[5]可见，在国地税机构合并后，地方政府的税收征管权实际上已经上移中央，地方政府基本上已经丧失了税收征管权。
（三）央地税收收益权关系现状
通过对近10年的统计数据比对可以清楚地看到（见图1）：相对中央而言，地方税收收入一直低于中央;在 2008—2017年间，地方税收收入一直处于持续上升的状态，由 23 255.11亿元增长到 68 672.72 亿元;与收入总额上升状态不同的是，地方税收占国家税收的比重则于2015年达到历史峰值后，开始从2016年“营改增”第一年起出现明显的回落迹象，并在之后两年持续下降，这种现象表明了地方税收收入占国家税收收入总额的比例受到了“营改增”政策的明显影响。
与收入比例变化呈相似变动的是地方财政支出占国家财政支出总额的比例（见图2）。
地方财政支出占国家财政支出总额的比例在2008—2011年由78.68%上升至84.88%，呈现迅速上升的趋势，但在2011年后又明显放缓，2011—2018年此比例上下波动没有超过1%。地方财政支出占国家财政支出总额的比例在2015年达到峰值，随后两年出现稍微下滑。从趋势上看，地方税收收入占国家税收收入总额的比例出现明显的下降态势，而地方财政支出占国家财政支出总额的比例虽然有所下降少，然而绝对值仍呈增长趋势。
从地方财政收入结构上看（见图3），地方税收收入占地方财政的比重从2008年的81.17%下降到2017年的75.08%;而与之相对，非税收入在地方财政中所占比重则由 2008年的18.83%增长到2017年的24.92%，在短短不到十年间，非税收入总量迅速增加。这种现象反映了地方政府的税收收入和事权支出已经逐渐不相匹配，为了满足其支出不断增长的需要，地方政府只能通過转让土地、发行政府债券等方式来来获得额外的非税收入。[6]
从现行税种收入划分情况上看，共享税对地方税收收入总额的贡献达到了70.00%以上。以2017年的数据为例，6种共享税全年税收收入总额为51 344.21亿元，8种地方税全年税收收入总额为17 328.51亿元，共享税约占地方税收收入总额的74.70%。③
通过分析，我们了解到：近十年来，虽然我国地方税收收入随着国家整体经济的发展
迅速增长，但是地方财政支出占国家财政支出总额的比例也在不断上升，地方政府税收收入与财政支出出现明显差距，“营改增”的政策影响已经凸显，虽然后续中央将增值税分成比例由“六四分成”变为“五五分成”，增加了地方增值税的分成比例，但是仍不足以弥补“营改增”对地方财政收入的影响;导致了地方政府财政收入必须要依赖中央的税收返还和转移支付，但是中央的税收返还和转移支付并不能由地方政府自主决定，这迫使地方政府需要利用非税收入和发行地方债务的方式来弥补地方财政支出的缺口。
夏家三千金全部歌曲 从以上三个角度分析了央地税收关系后可以发现：我国税权体系呈现中央强地方弱的基本态势。与中央相比，地方政府的税收权限有限，当税收分成无法满足地方政府财政支出需要时，地方政府不得不依靠非税收入——地方债务和转移支付等其他方式筹资。财政支出预算上的约束，制约着地方政府治理水平的提高。
三、以消费税立法为契机完善央地税权分配
我国现行的消费税是1994年分税制改革之时产生的，在建立规范化增值税的基础上，根据我国的消费政策和产业政策的要求，对部分商品征收消费税，形成了流转税领域以增值税普遍调节和消费税特殊调节相配合的双层调节机制。[7]1993年经全国人大授权，国务
中国排名前十奶粉品牌院颁布了《中华人民共和国消费税暂行条例》（以下简称《条例》），并于1994年开始实施。同期，财务部制定了《消费税暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》），该《实施细则》对《条例》的相关规定进行了细化。但在此之后，财政部和国家税务总局根据国务院的授权对消费税的征税税目、税率等事项通过制定相关的部门规章的形式进行了变更。上述消费税的立法情况反映了我国消费税存在立法层级低、授权立法滥用等问题。[8]2019年12月3日，财政部和国家税务总局向社会公布了《消费税法（征求意见稿）》，全文共23条，该草案延续了《条例》所规定的消费税基本制度框架，在结构层面保持了稳定，并且在法律草案中体现了已经实施的改革和政策调整内容，同时草案还有一个突出的亮点，即赋予了国务院实施消费税改革试点的权力，在试点范围内调整消费税的税目、税率和征收环节。
（一）《消费税法（征求意见稿）》对央地税权的分配
所谓“地方税体系”是由多种地方税种组成，具有一定收入规模、明确的税收划分及相对独立的征收管理机构的统一体。[9]消费税法对地方税权的影响便体现在这统一体所拥有的三种权力之上。国地税合并后，地方政府享有的税收征管权上移[10]，地方税权实际上
土鸡养殖成本已不存在对税收征管权的控制。因此，将从地方税收立法权和地方税收收益权的角度分析消费税法对地方税权的影响。squarepants
1.增加了有关授权立法的规定，未赋予地方税收立法权
对于是否授予地方一定的税收立法权，理论界存在的很大争议，大部分的学者认为应当赋予地方一定的税收立法权，并提出了多种授权范围的设想。[11-14]在《环境保护税法》中，全国人大常委会授权了省级政府增加征税税目和在法定税率内调整税额的权力，属于中央授予地方的一种有限的税收立法权。而在《消费税法（征求意见稿）》中并没有规定中央对地方的纵向授权，而只规定了授予国务院调整消费税的横向授权。
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