中国脱贫攻坚战的黑土地篇章——黑龙江省精准扶贫精准脱贫的成效、经验与模式
2020年第6期（总第183期）
黑龙江社会科学
Social Sciences In Heilongjiang
No.6,2020
谢娜张杰个人资料General.No.183
-学习贯彻党的十九届四中全会精神•
中国脱贫攻坚战的黑土地篇章——黑龙江省精准扶贫精准脱贫的成效、经验与模式
刘学敏1，李强1，窦睿音2，孙岩1，赵瑞1
（1.北京师范大学地理科学学部，北京100875；2.北京师范大学经济与资源管理研究院，北京100875）
摘要：基于第三方专项评估检查的结果，通过分析黑龙江省20个国家级贫困县贫困的基本特征、精准扶贫精准脱贫各项政策的落实情况和成效后，认为黑龙江省已圆满完成了脱贫攻坚任务，切实解决了区域内贫困人口的“两不愁、三保障”问题；同时，本文总结了黑龙江省脱贫攻坚中积累的经验，提炼了在实
践中形成的龙头企业带动模式、村级组织主导模式、发展订单农业模式、农户与公司一体化经营模式、小院经济发展模式、“边贸扶贫”模式、医疗共同体建设模式、防贫困“拦水坝”模式等扶贫开发模式，指出因自然条件和历史因素的制约，黑龙江省贫困县虽已脱贫摘帽，但仍然面临扶贫产业的可持续性、贫困村与非贫困村之间的不平衡、应对自然灾害的能力提升、农村的空心化和老龄化等问题，需要在未来脱贫攻坚成果的巩固阶段以及进一步谋划乡村振兴时予以高度关注。
关键词：脱贫攻坚；脱贫成效；贫困县脱贫摘帽；扶贫开发模式
中图分类号:F323.8文献标志码:A文章编号：1007-4937（2020）06-0001-11
引言
国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》（2016）明确指出：“至2020年，要确保现行标准下建档立卡贫困人口实现脱贫，不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（“两不愁、三保障”），全国贫困县全部摘帽。”截至2020年3月，全国832个贫困县中已有780个顺利实现了脱贫摘帽，基本解决区域性整体贫困问题。
根据中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立贫困退出机制的意见》及国务院扶贫办《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》，
基金项目：国务院扶贫办2017年贫困县退出专项评估检查项目（山西、内蒙古、黑龙江）；黑龙江省扶贫办2018年黑龙江贫困县退出专项评估检查项目；黑龙江省扶贫办2019年黑龙江贫困县退出专项评估检查项目作者简介：刘学敏，1963年生，北京师范大学地理科学学部教授、博士生导师；李强，1967年生，北京师范大学地理科学学部教授、博士生导师。黑龙江省委办公厅、政府办公厅制定了《关于建立贫困退出机制的实施意见》。为确保脱贫攻坚成果经得起历史和实践的检验，贫困县退出严格遵循既定程序。在经过县级自查自评、市级核查、省级专项评估检查之后，黑龙江省扶贫开发领导小组按照国家规定的贫困县退出标准，对各级核查和检查结果进行审定，并将贫困县退出结果在省政府门户网站发布，公开征求社会意见。
黑龙江省共有20个国家级贫困县，其中，富裕县、甘南县、抚远市、饶河县、望奎县等5县市于2017年退出；龙江县、克东县、泰来县、汤原县、桦川县、桦南县、同江市、绥滨县、明水县、兰西县等10县市于2018年退出；延寿县、拜泉县、林甸县、海伦市、青冈县等5县市于2019年退出。受国务院扶贫办和黑龙江省扶贫办委托，北京师范大学负责组织并参与了全部20个贫困县市的第三方专项评估检查。按照国务院规定的贫困县退出“三率一度”标准，即综合贫困发生率低于2%（西部地区低于3%）、脱贫人口错退率低于2%、贫困
-1-
人口漏评率低于2%、众认可度大于90%，北京 师范大学带领的第三方专项评估团队在20个贫
困县市共走访了 23711个农户，涵盖了 234个乡
壶口瀑布旅游攻略镇、649个行政村的1968个村组，对县乡村各级
干部及人大代表、政协委员1500余人进行问卷调
查和访谈，对贫困县退出是否达标予以独立、客
观、公正的评估。同时，评估团队系统查阅了各县
市脱贫攻坚的相关资料，实地走访了各县市扶贫
及带贫效果显著的典型企业和合作经济组织，对
黑龙江省的脱贫攻坚工作有了较为全面的了解,
形成了对其脱贫攻坚经验和模式的一些基本
认识。
一、贫困县的基本状况与贫困特征
1•建档立卡时的贫困状况
在黑龙江省20个国家级贫困县中，有11个 县市属于大兴安岭南麓贫困片区，分别是龙江县、
泰来县、甘南县、富裕县、克东县、拜泉县、林甸县、
明水县、青冈县、望奎县、兰西县。此外，还有位于
小兴安岭西麓的海伦市和东麓的汤原县、张广才
岭隆起带西部的延寿县、长白山余脉完达山麓的
桦南县以及位于三江平原地区和中俄边界东段黑 龙江乌苏里江沿江的桦川县、绥滨县、同江市、抚 远市、饶河县(见图1)。
图1国家级贫困县分布及基本情况
Ur —
A
0 /wo
晋
RS
2014年建档立卡时,20个贫困县市的农业总
人口为520.56万人，大兴安岭南麓贫困片区的11 个县市占比为67.5% ，海伦市的农业人口最多，达
到62.8万人，抚远市最少，为3.26万人。20个贫 困县市的建档立卡贫困户为24.4万户，贫困人口 为54.11万人，其中的甘南县、绥滨县、兰西县、拜 泉县等四个县的贫困人口均在5万人以上，大兴
安岭南麓贫困片区11县市的贫困人口占比达到
62.2%。20个县市的平均贫困发生率为10.4%,
贫困发生率在10%以上的有7个县市，最咼的绥
滨县为69.16%。
2.贫困的基本特征
压榨油黑龙江省地域辽阔，水土资源丰富，具有发展
农业的良好条件，是我国重要的粮食生产基地。
但受内部自然环境和经济发展的地域差异影响，
局部贫困的特点十分明显。bon护照是什么
(1)贫困县发展受自然条件制约较大。黑龙
江省属于寒温带与温带大陆性季风气候，呈现春
季低温干旱、夏季温热多雨、秋季易涝早霜、冬季
寒冷漫长的总体特点。基于不同的区位，制约贫
-2 -
困县市发展的自然条件也各不相同。如泰来县地处科尔沁沙地的延伸部分，境内沙漠化地表形态占总面积的63%，降水较少，风沙天气较多，是黑龙江省荒漠化最为严重的地区；望奎县、明水县、兰西县、青冈县、克东县、拜泉县受地形与气候等因素影响，水土流失较为严重，土质贫瘠，盐碱地分布广泛；汤原县、桦川县、绥滨县、同江市和抚远市在春夏两季雨水较为密集、雨量大，且地势平坦，排水较为困难，易形成洪涝灾害。
(2)贫困县生产生活基础设施较为落后。与非贫困县相比，贫困县受限于经济发展水平，生产生活基础设施建设普遍滞后。缺乏健全、配套的农田水利设施直接影响农业生产效益；缺乏快捷、通达的公路铁路交通体系影响贫困县与周边县市乃至更广泛区域的沟通交流，不仅使其难以吸引资金、技术、人才等生产要素的聚集，而且因运输成本高，各县市的优特鲜农产品也难以获得更高的收益；此外，乡镇及村屯的医疗卫生设施、文化教育设施、水电路网等基础设施以及居住环境也不能保障农村居民日常生活的基本需求，成为困扰农村发展和解决贫困人口“三保障”问题的主要障碍。
(3)农业产业结构单一，农民增收途径有限。几乎所有的贫困县都是种植业大县，主要种植玉米、大豆、水稻等大宗农作物，而经济效益高的特品种则较少。同时，贫困县的农业生产方式仍以靠天吃饭为主，现代农业发展不充分，农产品加工转化能力不足。养殖业以养牛、养猪、养鹅等为主，主要向市场提供初级产品，缺乏相应的深加工企业，容易受市场价格波动、自然灾害、动物疫病等因素的影响。另外，由于农业产业链条短，科技含量低，致使农业生产的效益不高，农民收入波动较大，容易陷入贫困境地。
(4)因病、因残、因灾是农户个体的主要致贫原因。根据第三方评估检查的结果，就农户个体而言，尽管致贫原因呈现叠加性、多样化的特征，但因病、因残仍是主要原因。绝大多数贫困县市因病、因残致贫比例超过60%，有的县市甚至超过90%(如兰西县为92.53%、饶河县为92.2%、桦川县为91.16%)。因病致贫的农户主要是家庭成员患有风湿类疾病和慢支、肺气肿等呼吸道类疾病，以及更
为多见的心脑血管疾病(高血压、高血脂、脑梗等)，后者往往容易致残。此外，因灾致贫也在一些贫困县市占有一定比例，如富裕县占28%、林甸县占8%、海伦市占7.54%。
二、贫困县扶贫政策落实情况和脱贫成果
力不从心什么意思
1.扶贫政策落实情况
为实现精准扶贫精准脱贫目标，国家制定了“五个一批”政策①(即：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)，对建档立卡农户实现全覆盖，根据不同致贫原因进行精准施策，切实解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题。黑龙江省的所有贫困县市按照国家的统一部署，大力实施产业带动、转移就业、危房改造、教育扶贫、医疗救助、保障兜底、基础设施和公共服务建设等脱贫攻坚举措，把扶贫政策落到实处，取得了良好的效果。
(1)发展扶贫产业，夯实脱贫根基。产业扶贫是帮助贫困众甩“穷帽”、去“穷根”的根本路径，也是从“输血式扶贫”转向“造血式扶贫”的重要体现。各县针对贫困众收入来源不稳定、持续增收能力弱等突出问题，加快了主导产业和特产业发展，构筑“县级主导产业顶天立地、乡镇特产业铺天盖地”的扶贫产业格局，实现产业带动脱贫、扶贫壮大产业的双赢共进。坚持点面结合，通过“点”上精准到户、“面”上整村带动，确保每个贫困户都能参与到持续稳定的产业增收项目中。具体而言，通过创新推广“菜单式”精准扶贫模式，使贫困户能够户均参与两个以上产业扶贫项目。针对患病、残疾、无
劳动能力的贫困户，推广资产收益类的产业带动增收(如光伏产业等)；针对有劳动能力和外出劳动意愿的贫困户，以鼓励扶持生产经营的方式带动；针对留守在村里且有养殖意愿的贫困户，通过政策激励的方式带动。
(2)推进转移就业，保证脱贫的稳定性。贫困户只有依托稳定的工作、靠自己的双手奋斗才能从根本上摆脱贫困。各县以“授人以鱼不如授
①黑龙江省的贫困县无易地扶贫搬迁农户
-3-
人以渔”为指导思想，始终将转移劳动力就业作为打赢脱贫攻坚战的一项重要战略，制定了系统的就业创业指导与扶持政策，为贫困户提供精准帮扶和精细服务。主要举措包括：根据贫困家庭劳动者的意愿和企业的用工需求，有针对性地开展定向式、订单式技能培训，切实提高贫困人员的就业技能；通过建立劳务输出协作对接机制，推动省内外经济发达地区与贫困县的劳务合作，提高劳务输出脱贫的组织化程度；通过成立专业合作社、建设扶贫车间等方式，吸纳贫困劳动力就业；组织支持家政服务、服装加工、手工编织、旅游产品等创业企业入乡进村，以“企业+农户”的形式，通过分散加工、家庭作坊等带动贫困劳动力就业。
什么行业最赚钱
(3)实施危房改造，保障农户居住安全。住房安全是贫困家庭对幸福生活最朴实的要求之一，也是精准扶贫政策落实中的重点和“硬骨头”。各县在对贫困户住房情况进行地毯式排查的基础上，明确任务，因地制宜，创新危房改造模式。主要做法有：针对有一定能力的贫困户，采取互帮互助的方式自行改造；针对无法独立完成改造的贫困户，由政府安排施工队伍，采取先施工后结账的方式，按照统一建设标准改造；对于早期危房改造中遗留的质量问题，做到及时核查、全面整 改、彻底消除。
(4)落实教育帮扶，阻断贫困代际传递。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。各县围绕义务教育阶段“控辍保学”的核心，致力于完善农村办学条件，提高农村教学质量。同时，针对不同就学阶段建档立卡的贫困学生，全面落实“两免一补”(免教科书费、免杂费、补助寄宿生生活费)、“雨露计划”“普通高中发展促进计划”“贫困大学生助学金计划”等扶贫政策，借助多方资助来降低贫困家庭的教育成本，保障贫困家庭的子女不因贫辍学。此外，最大程度吸纳贫困学生接受优质中等职业教育，提高贫困家庭劳动力职业技能和受教育年限，增强其就业和创业能力。
(5)强化医疗保障，避免因病致贫。因病因残是贫困户首要的致贫原因，这是所有贫困县的共性问题，因此强化医疗保障至关重要。各县建立了城乡居民基本医疗保险、大病保险、与医疗救助相衔接的医疗保障制度，对贫困户参加基本医疗保险进行资助补贴；加大贫困户住院和门诊费用的报销比例，提高大病保险水平；将因病致贫的贫困人口纳入医疗救助范围，实现贫困人口的医疗保险全覆盖，其他的医疗保障措施还有：“先诊疗、后付费”的即时结算机制；在基本医保范围内增加贫困残疾人员医疗
康复项目；对患重大疾病、老年病、慢性病且需常年用药的贫困户，设立个人医疗保险账户，配备签约医生，解决日常的疾病预防与之需。
(6)助力金融扶贫，实施资产收益分红。为使金融扶贫政策惠及更多的贫困户，各县坚持精准支持与整体带动相结合、创新发展与风险防控相统筹，建立健全了金融支持产业发展与带动贫困户持续增收的挂钩机制，探索了多种产业扶贫信贷产品和模式。一方面，对有贷款意愿、有就业创业潜质、符合贷款条件的贫困户，通过评级授信，给予“免抵押、免担保”信用贷款，助其发展产业，增加收入；另一方面，强化对扶贫贷款的事前事后管理，进行全面的信用等级评定，为扶贫小额贷款确定额度提供佐证，确保有据可查、有据可依。
(7)创新生态扶贫机制，实现生态与脱贫双赢。以生态惠民、生态利民、生态为民为出发点，各县创新生态扶贫机制，通过创新造林模式，将造林绿化与精准扶贫紧密结合，带动贫困户增收脱贫，实现生态改善和脱贫的双赢。主要做法是：选聘建档立卡贫困户为生态护林员，参与防护林建设和储备林营造，并管护森林资源，防范森林火灾，依法制止乱征滥占林地的破坏行为。此外，根据农业生产和农村环境治理的实际需要，设立生态宜居保洁员、秸秆禁烧监管员、草地管理员等公益岗位，吸纳更多贫困户参与生态环境建设。
(8)加强社会保障，实现兜底脱贫一批。对于体弱多病、丧失劳动能力、患重大疾病和重度残疾等弱势
体，实行政策兜底是必然之举。为筑牢兜底保障网，各县加强农村最低生活保障制度与扶贫政策的有效衔接，确保应扶尽扶、应保尽保。并积极探索农村低保制度与扶贫政策的有效过渡，严格遵守脱贫攻坚期内“脱贫不脱政策”的相关规定，对于收入水平超过脱贫标准但仍低于农村低保标准的贫困户，做到“脱贫不脱保”；对
-4-
于收入水平超过农村低保标准但仍属于低收入的边缘脱贫户，继续给予过渡性低保直至稳定脱贫。
2.脱贫任务完成情况
2014年以来，所有贫困县经过艰苦努力，取得脱贫攻坚的巨大成绩。贫困户的“两不愁、三保障”总体实现，贫困村的基础设施和公共服务明显改善，乡村面貌发生较大变化，区域性绝对贫困问题得到基本解决，达到了国家的贫困县脱贫摘帽标准，全部县市的贫困发生率均在2%以下，圆满完成脱贫攻坚任务。在“两不愁”方面，所有农户都能够吃得饱，且吃得起肉类、蛋类、奶制品、豆制品等蛋白质食品。所有农户的饮水安全都能得到保障，水源以自来水和井水为主，少数农户饮用山泉水或窖水，水质均不存在问题。所有农户都有日常换洗衣服和应季衣服，能够保障全年有得穿、有得换。
在“三保障”方面，各县针对建档立卡贫困户、低保户、分散供养五保户、贫困残疾人家庭等重点关注
对象，采取新建、修缮、购买、租赁、移住幸福大院等方式，保障住房安全。各县对于建档立卡贫困户实现了基本医疗保险、大病保险、医疗救助的全覆盖，农户的慢性病和常见病在县乡村三级医疗机构能够得到及时救治，建档立卡贫困户不会因患大病重病而影响基本生活，基本医疗有保障。各县所有的义务教育阶段适龄儿童（只要不是身体原因）都可以接受教育，“两免一补”等教育扶贫政策得到有效落实。
各县剩余的未脱贫人口主要是因病、因残、因灾致贫的贫困户。为确保扶贫路上“不丢一户，不落一人”，各县均制定了切实可行的后续保障措施。针对因病致贫的贫困户，将持续筑牢基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重保障线”，落实“先诊疗，后付费”“一站式”结算、“一减五免”等政策，加大医疗救助和其他保障政策的帮扶力度，减轻贫困户就医负担，确保患大病重病的贫困众基本生活有保障。针对因残致贫的贫困户，将健全完善社会救助体系，统筹用好各项社会兜底保障政策，落实低保重度残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，优先实施贫困残疾人康复救助项目，确保贫困残疾人基本生活有保障。针对因灾致贫的贫困户，将在健全自然灾害和突发事件的发现报告、应急处置、帮扶干预机制的基础上，落实对因灾贫困户的急难救助政策，帮助其渡过难关。
3•脱贫户人均纯收入情况
（1）脱贫户人均纯收入。经过几年的脱贫攻坚，各县建档立卡贫困户的收入有了明显增加，超过了
国家或黑龙江省确定的贫困线标准。2017年，国家确定的贫困线为年人均纯收入2952元; 2018年和2019年，黑龙江省确定的贫困线分别为3550元和3780元。为反映脱贫户的收入特点，根据各年度的贫困线标准，进一步将收入划分为三个档次（2017年和2018年以4000元为分界线,2019年以5000元为分界线），分别对应低于贫困线的脱贫户、高于贫困线但低于分界线的边缘脱贫户、高于分界线的脱贫户。
根据第三方评估检查的统计结果，可以看出各县都有少量建档立卡人均纯收入低于贫困线标准，占比小于2%的贫困户，其中2017年的退出县比较突出（见下页图2）。究其原因，可能存在农户在调研访谈中“隐瞒”收入的情况。综合对农户家庭的实地勘察以及多方佐证核实，确定这些农户都能够满足“两不愁、三保障”，达到脱贫标准。另外，各县还有一定比例的边缘脱贫户，同样是2017年的退出县比较突出，而2018年和2019年退出县的比例则在4%以下。虽然这些农户已经脱贫，但承受灾病等突发事件的能力还较弱，存在较大的返贫风险。因此，各县需要在巩固脱贫攻坚成果阶段对这些边缘脱贫户予以高度关注，进一步增强其发展能力。
（2）脱贫户收入结构。依据第三方评估检查中对收入结构的划分，农户的收入由经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入四个部分构成。对比分析不同年度退出县的脱贫户和一般农户的收入结构（见下页图3）可以看出，无论是哪个年度的退出县，其脱贫户的转移性收入占比都超过30%。在实地调研中也获得同样的信息，几乎所有建档立卡的贫困户，特别是因病、因残和因灾致贫
的贫困户，都获得了转移性收入。这一结果反映出各项帮扶政策得到了有效落实，对农户脱贫产生重要作用。此外，在一般农户的收入中，经营性收入和工资性收入占比很高，各年度退出县的经营性收入比例分别为42.78%、
-5-

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。