生态安全和生态保护的法律制度
蔡守秋＊
网名2020最新过年的风俗习惯摘要：生态安全和生态保护的法律制度，是指有关维护生态安全、防治生态安全问题、保护生态环境的工作或活动的法律规范的有机整体，通常由有关法律条文和专门的法规、行政规章构成，包括有关规则、程序、保障措施、管理机构及其职责等规定。生态安全和生态保护的法律制度是生态安全和生态保护工作或活动的法定化、程序化和系统化，是开展生态安全和生态保护工作的法律保障。
目前我国已经建立一系列环境资源法律制度，其中不少制度与生态安全和生态保护工作关系密切。专门性的生态安全和生态保护法律制度主要有生态安全和生态保护信息制度、生态安全的安全生产制度、生态安全问题风险评价制度、动植物检疫制度、生态安全和生态保护特定区制度、生态安全事故事件应急制度、生态补偿制度等。
关键词：生态安全 生态保护 法律制度
一、生态安全事故事件应急制度
柿子不能和什么食物一起吃在维护生态安全的法律制度中，生态安全事故事件应急制度是一项重要的制度。建立健全生态安全事故事件应急制度，对于维护生态安全、防治生态安全问题具有重要的意义和作用。
人民的名义陈海结局
（一）生态安全事故和事件
生态安全事故事件应急制度处理的主要问题，是突发性的生态安全事故、事件和紧急状态。
在国外，有些国家的法律常常把事故与事件区别开来。一般认为，生态安全事故（ａｃｃｉｄｅｎｔ），是指不可预见的、非人力所能控制的原因所造成的暂时的、非计划的生态不安全状态；生态安全事件（ｉｃｉｄｅｎｔ ），一般指各种人为原因所造成的短期的生态不安全状态。但在我国法律中，对事故和事件往往不加区别。所谓突发性生态安全事故和事件，是指突然发生，造成或者可能造成生态环境资源重大污染或破坏，严重影响公众健康和公私财产的事件或者事故。其中包括但不限于造成或者可能造成重大生态破坏、环境污染、自然资源破坏、动植物损害、人们生命健康财产损害的重大自然灾害、病情、疫情和污染事件或者事故。所谓紧急状态，又称紧急事件、紧急情况、非常状态、特殊状态等。欧洲人权法院对“公共紧急状态”（ｐｕｂｌｉｃ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ）的解释是，“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。 紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对付措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态；另一类是社会动乱引起的紧急状态。生态不安全的紧急状态，也包括由自然灾害引起的紧急状态和由人为原因引起的紧急状态两种情况。根据生态安全事故、事件的性质及其危害，可以分为不同的等级，
如：一般生态安全事故、事件；重大生态安全事故、事件和紧急状态；特大生态安全事故、事件和紧急状态。重大的和特别重大的生态安全事故、事件，往往形成生态安全的紧急状态。
随着科学技术的发展和人类开发利用自然资源的规模的扩大，生态不安全的意外事故、事件和紧急状态，有可能在一切社会发生；无论该社会是如何先进，生态不安全的意外事故、事件和紧急状态就如同肿瘤和人体分不开一样。例如，１９８８年１月１９日至３月１８日，上海市民共发生２９２３０例甲型病毒性肝炎，经调查查明此种甲肝因人食用感染了甲肝病毒的毛蚶所引起。２００２年９月１４日，南京汤山发生一起特大投毒案，造成３９５人中毒，４２人死亡；后查明系由犯罪人陈正平将“”放到“正武”面食店的食品内所致。２００３年在我国和其他国家流行的“非典型性肺炎”，２００４年在泰国、越南和我国流行的禽流感。至于由自然灾害、环境污染、环境破坏和核辐射等所引起的生态安全事故、事件和紧急状态更是不胜枚举。经
常发生的生态安全事故、事件和紧急状态主要有：水污染安全事故、事件和紧急状态；大气污染安全事故、事件和紧急状态；固体废物污染安全事故、事件和紧急状态；放射性污染和核辐射安全事故、事件和紧急状态；由陆源污染、海岸工程污染、海洋工种污染、船舶污染所引起的海洋生态安全事故、事件和紧急状态；由地震、火山爆发、台风、火灾等自然灾害所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由外来物种入侵所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由食品污染所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由各种病虫草害所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由各种传染病和生
物污染所引起的生态安全事故、事件和紧急状态。
生态安全事故、事件和紧急状态一般具有如下特点：一是突发性，几乎所有的生态安全事故、事件和紧急状态都具有突然爆发性；二是危害性，几乎所有的生态安全事故、事件和紧急状态，都对生态环境和人体健康财产产生较大的破坏或损害；三是紧急性，一旦发生生态安全事故、事件和紧急状态，都要求加以紧急控制和消除，延误时机往往会造成危害的扩大和损害的增加；四是特殊性，几乎所有的生态安全事故、事件和紧急状态都属于特殊情况，要求采取特殊措施加以处理或处置。
为了应付包括生态不安全在内的各种突发事故、事件和紧急状态，各国相继采取了如下措施：（１）制定紧急状态法，如法国的《紧急状态法》，美国的《国家紧急状态法》、《国际经济紧急权力法》等，通过有关立法建立授予政府紧急权（在非常状态下的政府的紧急权力和行政非常权力称之为“行政特权”）机制和有关事故事件应急的法律制度。同样，对突发性生态安全事故、事件和紧急状态，也应该通过立法建立生态安全事故、事件和紧急状态的应急制度。（２） 设立处理事故、事件和紧急状态的机构，包括综合性的协调机构和专门的处置机构，如美国的处理恐怖活动对策委员会，１９８８年英国政府为处理球迷骚乱而成立的“紧急内阁委员会”。早在第二次世界大战结束后不久，美国疾病控制和预防中心（ｔｈｅ Ｕ．Ｓ． Ｃｅｎｔｅｒｓ ｆｏｒ Ｄｉｓｅａｓｅ Ｃｏｎｔｒｏｌ ａｎｄ Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ， ＣＤＣ）就成立了疫病情报小组（Ｅｐｉｄｅｍｉｃ Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ Ｓｅｒｖｉｃｅ，ＥＩＳ），它实际上是一支应对疾病爆发危机的的快速反应部
队，又称“特种作战部队”，据说它在全球任何地方、任何时间、任何情况下出现突发疫情或生化武器袭击事件，都可以迅速到位，处理危机。成立这支特殊的医疗部队的最初的目的是为了监测和控制传染病，并作为可能发生的细菌战的预警系统。组建近半个世纪以来，疫病情报小组一直默默无闻，乏人问津。“９／１１”事件改变了这种状况，尤其是在美国遭受菌袭击之后，疫情小组开始走进公众的视野之内，它在这个不确定的时代中所显现出来的不可或缺性也开始得到美国政府的肯定。为了提高疫情小组的应急能力，美国卫生和公共服务部长汤普森（Ｔｏｍｍｙ Ｇ． Ｔｈｏｍｐｓｏｎ）给它增加了２０名工作人员（疫病情报小组在各州及地方卫生部门原有１６７名职员）。此外，世界卫生组织（ＷＨＯ）也于２００３年７月份宣布要建立一个类似的部门。在近半个世纪的时间里，疫病情报小组经手完成了一万多次传染病疫情调查和医疗行动，其中包括在全球发起根除天花和小儿麻痹症（ｐｏｌｉｏ）运动、探寻爱滋病毒传播途径、研究西尼罗河病毒（Ｗｅｓｔ Ｎｉｌｅ）和ＳＡＲＳ病毒、到几内亚比绍医治以及赴乌干达抗击埃博拉病毒等等。他们最近的一次“战斗”就是参与追查策划菌袭击的。疫病情报小组的工作地点是全球性的：也许这一天他们会在一间美国监狱里检查某种突发病毒感染情况，而第二天则要乘上飞机远赴埃塞俄比亚参加抗击梅毒的任务。“我们更像地球村居民。”前疫情小组驻中国和非洲工作人员金（Ｒｏｂｅｒｔ Ｋｉｍ－Ｆａｒｌｅｙ）这样描述自己的工作。在遭遇疾病突发事件的时候，疫情小组第一步即要确定病毒或病菌的来源，这并不容易。赶赴各地发病现场的疫情小组工作人员先将病人的血样和其他样本收集起来送往当地医院化验，然后将结果报告给在亚特兰大的美国疾病控制和预防中心总部。由总部来进行
综合分析并最后确定传染源之所在。疫情小组侦察传染源所采用的手法其实无异于一般的侦察手段，包括对目击者和感染者的询问、制作疫情爆发点地图以及实验室化验等等。以１９８５年爆发的李思特菌
教师节的贺卡图片（Ｌｉｓｔｅｒｉａ）食物中毒事件为例（该事件导致１４２人感染，４８人死亡），疫情小组发现此次的疫情有一个特征：感染者大多是西班牙裔的孕妇。那么，西裔孕妇和非西裔孕妇有何不同之处呢？疫情小组这样追问。结果他们发现二者在饮食习惯上存在差异。于是他们以此为线索，到了传染源：一种被污染的墨西哥奶
酪。２００１年１０月份，当一家超市购物导报的图片编辑被发现感染菌后，疫病情报小组官员２４小时全天候跟随联邦调查局特工一道追查菌来源，最后查出孢子被藏于报社信件收发室内。在这以后不久，美国国家广播公司（ＮＢＣ）的一位工作人员在处理邮件的时候，发现其中的两封信件携有菌。这两件事情让调查人员意识到的袭击目标是媒体的信件收发室，其所用的袭击途径则是邮件。这样一来，虽然策划者仍未查出，但已可以通过对邮件进行处理达到保护公众的目的了。“”事件说明美国公共卫生监测系统存在着漏洞。其中之一就是联邦、州和地方公共卫生部门之间缺乏沟通，这降低了政府应对袭击的动员能力，致使公众接受到各部门相互矛盾的信息，从而造成了恐慌，不知道该如何进行自我保护。接受了这个教训后，美国公共卫生部门动手创建了一个更具协调能力的全国性应急网络，并加强了与其它涉及卫生和安全的政府机构——如联邦调查局及
地方消防和警察部门——的联系与合作。鉴于在“”事件中的突出表现，目前疫病情报小组的建设工作在美国得到了进一步重视和加强。
（二）中国现行的生态安全事故事件应急制度
对于具有严重破坏性的生态安全事故、事件和紧急状态的处理，我国政府一向十分重视，并注意通过立法，建立重大事故、事件和紧急状态的应急处理的法律制度。例如，为了对付矿山重大伤亡等生产安全事故，我国制定了《安全生产法》（２００２年６月２９日）、《矿山安全法》（１９９２年１１月７日）、《建设工程安全生产管理条例》（２００３年１１月２４日）、《特种设备安全监察条例》（２００３年２月１９日）、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（２００１年４月２１日）、《特别重大事故调查程序暂行规定》（１９８９年３月２９日）；为了对付地震事件，我国制定了《破坏性地震应急条例》（１９９５年２月１１日）、《电力系统破坏性地震应急预案》（１９９７年３月１０日）、《建设部破坏性地震应急预案》（２００２年５月１３日）、《地质灾害防治管理办法》（１９９９年３月２日）、《地震灾情上报暂行规定》（１９９３年３月１６日）、《地震灾情速报规定（试行）》（１９９９年８月２１日）等；为了对付航空飞行事故，我国制定了《民用运输机场应急求援规则》（２０００年４月３日）、《民用航空器飞行事故调查规定》（２０００年７月１９日）；为了对付铁路事故，我国制定了《铁路应急通信系统运用管理暂行办法》（１９９３年１２月９日）、《铁路行车事故救援规则》（１９９９年１０月２８日）、《铁路
行车事故处理规则》（２０００年４月２８日）；为了对付公路事故，我国制定了《道路交通事故处理办法》（１９９１年９月２２日）、《道路交通事故处理程序规定》（１９９２年８月１０日）；为了对付重大疫情，我国制定了《传染病防治法》（１９８９年２月２１日）、《血吸虫病重大疫情应急处理预案（试行）》（２００３年５月１４日）、《疟疾暴发流行应急处理预案（试行）》（２００３年５月１４日）等；为了对付食物中毒，我国制定了《食品卫生法》（１９９５年１０月３０日）、《食物中毒事故处理办法》（１９９９年１２月２４日）。
特别值得注意的是，通过２００３年防治非典型性肺炎的战斗，我国进一步完善了应付重大事故事件的法律制度。例如，在防治非典期间，我国制定了《突发公共卫生事件应急条例》（２００３年５月９日），《传染性非典型肺炎防治管理办法》（２００３年５月１２日），《医疗废物管理条例》（２００３年６月２６日国务院总理第３８０号令发布）。国家环境保护总局相继发布了《关于进一步加大对医疗废水和医疗垃圾监管力度的紧急通知》（２００３年４月２２日）、《关于“非典”疫情防范时期加强医院废水和医疗废物处理处置的通知》（２００３年４月２４日）、《关于在防治“非典”期间加大对医疗废水、医疗废物监管力度有关问题的通知》（２００３年４月２７日）、《关于做好防治“非典”期间减免部分行业排污费和环境监测服务费有关工作的通知》（２００３年５月１２日）、《关于加强“非典”防治建设项目环境保护管理工作的通知》（２００３年５月１４日）以及《“ＳＡＲＳ”病毒污染的污水应急处理技术方案》、《“ＳＡＲＳ”病毒污染废弃物应急处理处置技术方案》（２００３年５月）等文件。
商务部于２００３年１１月公布了《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》。该《办法》共８章４２条，详细规定了生活必需品市场异常波动的定义与分级、应急准备、监测预警、报告与信息发布、应急处理、监督管理以及罚则等内容。该《办法》要求，各地应制定市场异常变动的应急预案，建立和完善必要的物资储
备和投放网络，建立生活必需品市场异常波动监测预警系统，及时、全面、准确地报告和发布市场异常波动信息。生活必需品的市场异常波动分为两级：一级指全国或跨省、自治区、直辖市的市场异常波动；二级指发生在一个省、自治区、直辖市的较大范围或一个计划单列市、省会城市的市场异常波动。市场异常波动的应急处理措施主要包括：通过及时向社会发布市场供求信息引导消费；通过大型流通企业已建立起来的供应链、连锁网络组织应急商品投放市场；区域之间进行应急商品余缺调剂；动用国家和地方应急商品储备；在国内资源不足时迅速组织进口等。
从某种意义上可以认为，２００３年流行的非典型性肺炎，不仅促进了防治重大传染病事故事件的应急处理的法律制度的健全，而且促进了生态安全事故事件应急处理的能力建设。
目前我国已经制定一些有关生态安全事故事件应急处理的行政法规、规章和其他行政规范性文件，初步建立了一些有关生态安全事故事件应急处理的原则、措施和制度。例如，国家环境保护总局于２００２年３月
２８日发布《关于组建国家环境保护总局环境应急与事故调查中心的通知》，国家质量监督检验检疫总局、国家林业局、海关总署、外经贸部于２００２年６月２８日发布了《保护中国森林、生态环境及旅游资源采取临时紧急检疫措施》，国家环境保护总局于２００３年５月１３日发布了《关于下发〈环境应急手册〉的通知》。为了对付核电厂事故，我国制定了《核电厂事故应急管理条例》（１９９３年８月４日）、《核电厂事故报告制度》（２００１年１２月１１日），《核事故辐射影响越境应急管理规定》（２００３年２月４日）、《核电厂核事故应急演习管理规定》（２００３年２月２８日）、《核事故医学应急管理规定》（１９９４年１０月８日）等。为了对付水资源水污染事故，我国制定了《防洪法》（１９９７年８月２９日）、《黄河重大水污染事件报告办法（试行）》（２００３年１月１２日）、《黄河重大水污染事故应急调查处理规定》、《黄河水量调度突发事件应急处置规定》（２００３年５月２２日）、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》（１９８８年１０月２７日）、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》（１９９７年３月２６日）等。为了对付火灾事故，我国制定了《消防法》（１９９８年４月２９日）、《仓库防火安全管理规则》、《森林防火条例》（１９８８年１月１６日）、《草原防火条例》（１９９３年１０月５日）等。为了对付海上事故，我国制定了《海上交通事故调查处理条例》（１９９０年３月３日）、《船舶安全营运和防止污染管理规则（试行）》（２００１年７月１２日）、《海洋环境预报与海洋灾害预报预警发布管理规定》（１９９３年９月８日）。我国一些省、自治区和直辖市已经制定一些生态安全事故事件应急的地方性法规或其他规范性文件，如《北京市人民政府关于采取紧急措施控制北京大气污染的通告》（
１９９８年１２月１６日）、《广东省民用核设施事故预防和应急管理条例》（１９９７年１２月１日）等。
特别值得注意的是，为了加强国家环境保护总局对全国重大环境事故与生态破坏案件的执法监管能力，加强对全国环境监理工作的管理，根据中央编办《关于设立国家环境保护总局环境应急与事故调查中心的批复》（２００１年），国家环境保护总局组建了国家环境保护总局应急与事故调查中心。该中心下设环境稽查处、城市与工业污染应急监察处、区域与生态环境应急处和综合处。该环境应急中心的主要职责如下： １．负责督查、督办环境污染和生态破坏案件，承担并协调与指导突发性、重大环境污染与生态破坏案件的调查、处理工作，参与跨省界区域、流域重大环境纠纷的协调工作。
２．负责全国环境污染与生态破坏事故应急响应系统的建设和管理工作。
３．负责受理环境问题众举报电话，并负责处理众举报的重大环境案件。
４．协助总局承担全国环境执法监察、环境稽查和排污收费的政策、法规、规章和标准的拟订及前期准备工作，发布后监督实施。
５．受总局委托负责管理和规范全国环境污染及生态破坏现场监督执法，组织开展对污染源、生态环境和农村环境现场监察，组织全国环境保护执法检查活动。
６．受总局委托负责对全国排污收费工作进行稽查，组织开展全国环保行政执法稽查工作。
其中城市与工业污染应急监察处的主要职责是：负责重大环境污染事故的应急处理、现场调查和技术指导；
参与跨省界区域、流域重大环境污染纠纷的协调工作；负责对城市功能区达标和重点污染源污染物达标排放情况进行现场监察；负责众对城市与工业污染重大案件的举报电话的调查、处理；负责督查、督办有关城市与工业污染违法案件。
区域与生态环境应急处的主要职责是：负责重大生态破坏案件的应急处理、现场调查和技术指导；参与跨省界区域、流域重大生态纠纷的协调工作；负责对各种类型的自然保护区及风景名胜区、国家森林公园的保护管理工作进行现场监察；负责众对区域与生态环境重大案件举报电话的调查处理；负责督查、督办有关区域与生态环境违法案件；组织、指导区域或者流域派出机构的现场监督执法工作。
上述职责大都与处理生态安全事故、事件和紧急状态有关。
（三）环境资源事故报告处理制度
目前我国已经基本建立有关环境资源事故的报告和处理制度，其中包括对生态安全事故报告和处理的suv哪款性价比高
内容。环境资源事故是指由于违反环境资源法规或因意外因素、不可抗力的影响所造成的危害环境资源的突发性事件，包括环境污染事故、生态破坏事故和其他事故。由于环境资源事故具有突发性、危害性大等特点，建立健全环境资源事故报告和处理的法律制度，依法及时报告、正确处理环境资源事故，可以使环境资源行政主管部门和人民政府及时掌握事故情况、采取有效措施、防止事故的蔓延和扩大；可以使受事故威胁、影响的单位和居民提前或及时采取防范措施，避免或减少事故损失；可以使有可能发生事故的单位增强防范事故的责任性，建立健全事故防范制度，尽可能地防止事故的发生，在事故发生后及时采取措施，减少事故损失。在各种各样的环境资源事故中，环境污染事故报告处理制度具有特别重要的作用，它与生态安全事故的报告和处理的关系也非常密切。
环境污染事故报告处理制度是指有关报告、处理环境污染事故的法律制度，又称查处环境污染事故制度。目前各国环境法大都有预防和处理环境污染事故的规定，在国际社会已经形成通报、处理越境环境污染事故的制度和越境环境污染事故风险防范机制。我国早在１９８２年颁布的《海洋环境保护法》中已有处理井喷、漏油、船舶非正常排放、海损等环境污染事故的规定。中国《环境保护法》、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等环境法律，均对查处环境污染与破坏事故作了原则规定。例如，根据《大气污染防治法》（２０００年）第６１条规定，“对违反本法规定，造成大气污染事故的企事业单位，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果直接经济损失百分之五十以下，但最高不超过五十万元；情节严重的，对直接负责的主管人员和其
他直接责任人员，由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分；造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》（１９８７年）等行政规章，对环境污染与破坏事故的分级、报告程序和处理程序等问题作了具体规定。根据该办法，环境污染与破坏事故分为一般、较大、重大和特大等四类。因发生事故或其他突发性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染与破坏危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的单位，应当采取措施，加强防范。造成事故的单位必须在事故发生后向当地环境保护部门报告。各级环境保护部门按照职权范围，有责任向同级人民政府和上级环境保护部门及时、准确地报告管辖范围内发生的环境污染与破坏事故；当地人民政府应该采取有效措施，解除或减轻事故危害。在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。环境保护部门在收到事故报告后，应依法及时处理。对违反《环境保护法》规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以；情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。《固体废物污染环境防治法》规定，对造成固体废物污染环境事故的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处１０万元以下的，对造
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