农村清洁取暖靠“双替代”难推进可能是顶层设计不足
农村清洁取暖靠“双替代”难推进可能是顶层设计不⾜
中国炉具⽹讯：榈庭多落叶，慨然已知秋。随着天⽓的渐渐转凉，随着清洁取暖⼯作向纵深推进，今冬的清洁取暖⼯作⼜⼀次牵动着⼈们的敏感的神经。
“农村清洁取暖应叫响“宜柴则柴（⽣物质）”，⼩康社会是从解决温饱问题开始的，温还在饱前⾯，这是与⼴⼤农村⽼百姓密切相关的。“宜煤则煤”不是简单⽤散煤，是要加⼯过的煤。⽐如兰炭、洁净型煤、⽣物质型煤等配套专⽤炉具来使⽤。这样才是我们需要的宜煤则煤。在推进清洁取暖过程中，煤炭在⼀些地区还会发挥重要的作⽤。”国家能源局原副局长吴吟在8⽉30⽇举⾏的第四届散煤综合治理⼤会上说。
随着北⽅清洁取暖⼯作向纵深推进，量⼤⾯⼴、情况复杂的农村地区成为重点和难点。受政府财政补贴压⼒持续增⼤、清洁取暖成本居⾼不下、散煤复烧现象频出、可持续性成隐忧等因素影响，“宜煤则煤”再次引起了⼈们的关注。
散煤治理成效显著
农村清洁取暖挑战犹存哲学书籍
据⽣态环境部⼤⽓司固定源处副处长王凤介绍，截⽌到2018年底，京津冀及周边地区、汾渭平原共完成
散煤治理1000万户左右，其中煤改⽓580万户左右，煤改电360万户左右，集中供暖、地热等替代60万户左右。王凤特别强调，对于宜煤则煤，要特别注意是清洁化燃煤（超低排放），通俗的说，“清洁燃煤、集中供暖”这⼋个字准确定义了 “宜煤则煤”。
⽏庸置疑，通过两个采暖季的实践，清洁取暖取得显著成效，⼤⽓污染物排放持续下降，空⽓质量达标天数逐年增长，为打赢蓝天保卫战作出应有贡献。但也不必讳⾔，往年全国在推进以清洁能源替代散煤的过程中，⼀些地⽅在农村地区⼤⼒推⼴“双替代”出现了政策宣传不到位、能源供应不⾜、基础设施不完善、前期改造成本⼤、居民⾃担费⽤较重、财政补贴难持续等⼀些现实问题，甚⾄个别地⽅出现了“⽆暖可取”的情况，这些年在农村地区⼤举推⼴“双替代”的效果似乎并不尽如⼈意。
据统计，我国北⽅农村地区户均电⽹线路容量只有2-3千⽡，⽤电代煤采暖需要达到9-10千⽡，涉及到⼤规模的农村电⽹改造、房屋保暖改造等基础设施建设，也涉及到电⼒价格改⾰、农村居民⽣活习惯和成本增加等因素；⽤天然⽓替代煤炭，也存在着管⽹等基础设施建设等诸多问题，这些原因造成解决农村散煤问题难度极⼤、任务艰巨。
煤控研究项⽬分析师李雪⽟在发布《2019中国散煤综合治理调研报告》（以下简称“报告”）时表⽰，局部地区出现散煤复烧现象，背后的原因是“煤改电”“煤改⽓”成本居⾼不下的经济性痛点。随着北⽅清洁取暖⼯作的推进，中央和地⽅财政补贴压⼒是持续加⼤的，即便如此，仍有部分居民难以承受。北
⽅清洁取暖应该坚持“替代优先，清洁煤保底”的思路，保障农村居民平等获取和享有清洁能源的权利。
对于宜煤则煤的定义，李雪⽟认为，宜煤则煤要求清洁燃煤、集中供暖，但在不具备集中供暖的⼴⼤农村地区，政策也有指出使⽤洁净煤配套节能环保炉具作为过渡性兜底措施替代散烧煤供暖，还需要政府对煤质标准、燃烧设备、⽤煤⽅式、排放标准、过渡时限等做出具体要求，并将其纳⼊相关规划、补贴政策和考核指标，以保证分散式的宜煤则煤也是⼀个清洁利⽤的过程。
就如何实现散煤治理，中国节能协会理事长、中国⼯程院院⼠江亿建议：⾸先应该是严控散煤市场，从源头控制，防⽌劣质散煤流⼊市场。其次是⼤⼒推⾏优质煤替代、清洁能源替代，实现清洁利⽤。第三是通过淘汰落后，提⾼准⼊标准，应⽤先进⾼效节能技术等多重⼿段、多措并举实现煤炭的减量化。他表⽰，要想解决农村清洁取暖，建筑保温该先抓，有些农村附近也有可利⽤的⼯业余热。另外农业、林业、牧业是农村的⽣产⽅式、经济来源和⽣存⼿段，⽣物质压块（压块）配套⾼效燃烧器具可以实现清洁燃烧，就是氮氧化物⾼点，但农村跟城市污染构成的要求不⼀样，⼤⽚的稀释之后问题不⼤。未来实现低碳、零碳需要燃料，可能零碳燃料就是柴⽲，清洁解决现前的事，碳讲的是未来。
国家发改委能源研究所原所长戴彦德也表达了同样的观点，他表⽰，“煤改电”“煤改⽓”最⼤的问题是可持续性，财政能不能持续补贴、⽼百姓⽤不⽤得起，⼀说到散煤治理就不让⽼百姓去⽤煤，这不贴合实际，农村清洁取暖应在具备条件的地区发展⼯业余热，还有⽣物质和清洁煤。
时间紧任务重资⾦紧张
因地制宜落地难
现阶段北⽅清洁取暖⼯作严重依赖补贴，⽆论是建设补贴还是运⾏补贴，中央和地⽅政策的财政压⼒都在持续加⼤，⽽地⽅财政⽀出远超中央财政补贴。据《报告》统计，2017 年，中央财政奖补资⾦投⼊60亿元，12个试点城市地⽅政府共投⼊226.29亿元（含省级补助资⾦）；2018 年，试点城市扩⼤到35个，中央财政奖补资⾦投⼊139.2亿元，35个试点城市共投⼊328.8 亿元（含省级补助资⾦）。2017-2018年，中央及地⽅清洁取暖财政补贴⽀出共754.29亿元。2019年，试点城市扩⼤到43个，中央财政奖补资⾦达 152 亿元。
2017-2018 年清洁取暖试点直接补贴规模 ( 单位：亿元 )
以⼭西某市为例，该市是“2+26”污染传输通道城市之⼀，也是清洁取暖试点城市之⼀，⽬前主要依靠政府补贴推进“煤改电、煤改⽓”，按照规划，全市需改造约74万户，2017年改造完成12.8万户。如果要完成所有的清洁取暖改造任务，还需要投⼊资⾦80亿元，除去中央及省财政补贴的约20亿元，还存在60亿元的资⾦缺⼝。⽽该市2017年公共财政可⽀配收⼊尚不⾜10亿元。
地⽅政府叫苦的同时，农户也反映“⽤不起”。据中国能源报记者调查，在补贴⼒度最⼤的北京某地，“
⽤⽓太贵”是煤改⽓后村民的第⼀感受。有村民算账，以前7000块买⼀车煤能烧三年，屋⾥还暖和，现在同样的钱烧⽓⼀年就没了，还舍不得烧那么热。中国农村能源⾏业协会在河北、⼭东调研时发现，⼤部分农户表⽰，烧煤取暖，每个采暖季只需2000元左右，但改为燃⽓壁挂炉以后，即使政府有补贴，⾃⼰仍然需要掏4000元左右，⽐原来燃煤采暖⾼出⼀倍，有补贴就⽤，没有补贴就烧煤取暖。其实这样的回答并⾮个例，甚⾄有农民宁愿不要政府补贴，也要继续烧散煤。
更多的农户和业内专家担⼼取消补贴以后的承受能⼒和返煤问题，实际上北⽅地区农村清洁取暖是否可持续已演变成地⽅财政投资补贴是否可承受，从⽽成为推进农村清洁取暖的根本问题。
实际上，北⽅清洁取暖政策层⾯原则上⼀直强调“因地制宜”，但政策规划和实际情况差异带来的项⽬落地难是基层政府在农村推⼴清洁取暖⾯临的最⼤难题。部分地⽅政府在制定规划中，未经过深⼊的调研与可⾏性论证，缺乏对清洁取暖的科学化规划和技术路径的指导，只是单纯为完成上级下达的硬性任务，仓促出台政策，政策和规划内容往往与上级⽂件内容雷同。基层政府在选择技术路线时没有决策权，只能被动接受上级的规划与设计，“政治任务”加之“环保压⼒”下，技术路径规定过于死板，考核办法过于单⼀，导致项⽬实施迫不得已以完成任务为⽬的，⼀味追求“双替代”，“宜煤则煤”未发挥应有的作⽤，可再⽣能源供热激励和多能互补模式创新不⾜。
散煤复烧现象频出
经济性和可持续性成难题
取消补贴恐为时过早
6⽉ 13⽇，⽣态环境部就 2018-2019 年秋冬季⼤⽓污染综合治理问题约谈河北省保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，⼭西省晋中等六市政府，指出这些城市推进蓝天保卫战⼒度有所放松，部分重点任务没有完成，部分措施出现反复，部分问题出现反弹，⼤⽓污染治理⼯作滞后。其中廊坊和保定散煤复烧问题突出，保定市在 2018-2019 年采暖季出现了清洁取暖补助资⾦筹集不到位、管理不规范，划拨不及时的情况，影响了众⽤⽓⽤电取暖的积极性，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃⽐例⾼达 36.1%，⼤量散煤游离于监管之外。
两拨
热点事件：
干什么赚钱最快5⽉6⽇，中央第⼆⽣态环保督察组批评⼭西省：不分青红皂⽩地禁煤，影响众温暖过冬。散煤煤质超标问题突出，直⾄2018年7⽉才部署设置民⽤洁净煤供应点。“⽓代煤”整体通⽓率低，众意见很⼤。由于财政补贴不到位，部分已通天然⽓的住户⼜恢复燃煤取暖。
5⽉13⽇，中央第⼆⽣态环保督察组批评陕西省：谎报“煤改电、煤改⽓”完成任务，上报削减散煤数据失真。洁净型煤保障不⼒，洁净煤质量难以保证。
6⽉13⽇，⽣态环境部约谈河北省保定市：2018年洁净煤推⼴任务仅完成29.1%。清洁取暖补助资⾦筹集不到位、管理不规范，划拨不及时，影响众⽤⽓⽤电取暖积极性，部分禁煤区域出现散煤复燃情况。
7⽉3⽇，国家能源局综合司发布征求《关于解决“煤改⽓”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函，通知提出——在城镇地区，重点发展清洁燃煤集中供暖，提升城镇及周边地区的清洁燃煤集中供暖⾯积。在农村地区，重点发展⽣物质能供暖。在具备条件的城镇和农村地区，按照以供定改原则继续发展“煤改⽓”“煤改电”。对于偏远⼭区等暂不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，重点利⽤“洁净煤+节能环保炉具”等⽅式替代散烧煤。
偏远⼭区等暂不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，重点利⽤“洁净煤+节能环保炉具”等⽅式替代散烧煤。
除约谈城市外，其他部分城市也存在散煤复烧现象。根据“四省⼋市民⽤散煤分析报告”，调研的四省⼋市中有 3 个城市存在不同程度的散煤复烧，其中散煤复烧⽐例最⾼的可达 23%。《报告》强调，不考虑当前的价格补贴，农村居民清洁取暖⽀出将普遍⾼于其可承受能⼒。实地调研结果显⽰，有相当⼀部分村民表⽰取消价格补贴后将⽆⼒承担清洁采暖费⽤，存在返烧煤的可能。由于发展⽔平和经济条件的区域性差异，对于经济收⼊较低的地区，散煤复烧的可能性更⼤。清洁取暖成本、实际⽀出⽔平与居民经济承受能⼒之间的不平衡是关键。
根据“四省⼋市民⽤散煤分析报告”，在参与此项研究的1635户清洁取暖改造⽤户中，约 43% 的⽤户表⽰，在没有政府补贴的情况下，会不同程度的使⽤煤炭。其中 9% 的⽤户会继续使⽤改造后的清洁取暖⽅式，但使⽤煤炭作为辅助能源；34% 的⽤户表⽰，弃⽤改造后的清洁取暖⽅式，完全使⽤煤炭。
好评怎么写⽆补贴情况下四省⼋市调研⽤户对取暖⽅式的选择意愿
在有补贴的情况下，⽤户普遍经济上仍然难以承受，明年4⽉第⼀批清洁取暖试点城市补贴政策到期，下⼀步补贴政策尚未明确，农村清洁取暖将⾛向何⽅？
对于散煤复烧现象，中国建筑科学研究院建筑环境与节能研究院院长徐伟认为，农村情况千差万别，没有⼀个模式可以涵盖整个⽅案。越到基层⾛，越缺乏很明确的技术指导和技术⽅案。清洁取暖在推进过程中⽭盾很多，核⼼⽭盾是资⾦投⼊不⾜。由于前两年部分地区“双替代”推进速度太快、推进幅度太⼤，导致返煤情况出现，这是前期⽅案考虑不周、决策不科学带来的风险。如果三年补贴时限到期，真正的返煤风险才会暴露出来，现在还是在初期。
⽣态环境部环境规划院⼤⽓部能源环境政策研究室主任陈潇君也表达了同样的担忧，她认为，“双替代”出现⼤量的问题是因为推进速度太快，顶层设计规划不⾜。清洁取暖是⼀个系统⼯程，因地制宜是最重要的，要根据当地的资源条件、收⼊⽔平等因素设计详细的⽅案，规划先⾏。清洁取暖⼯作如果没有很强⼒的政策推进和资⾦保障的话，取消补贴会对清洁取暖有什么影响，这事是显⽽易见的。
农村清洁取暖亟待完善顶层设计
燃料适配炉具仍有⼴阔空间
蓝天保卫战⽬前取得了很⼤的成绩，但是不可否认的是，从顶层设计和统筹规划来看也有不⾜之处，特别是对农村的散煤治理这样⼀个最关键的问题还缺乏有效的指导。如何解决农村散煤治理问题，仍是下⼀步⼯作的重点。国家发改委能源研究所原所长周凤起表⽰。
⽆补贴情况下不同类型⽤户对取暖⽅式的选择意愿
对于农村清洁取暖推进过程中遇到的种种困难，北京化⼯⼤学教授刘⼴青认为，国家政策的要求和农村实际需求存在⽭盾，加之⼤家在政策理解上存在⼀些模糊的区域，尤其是规划中指的暂时不能通过清洁供暖替代的农村地区，这个农村地区⽐例是不⼩的，如何把实事求是和众路线结合起来去考虑⽼百姓的供暖需求和建筑保温问题，这都需要⼀个长远的考虑。安全生产资料
煤控研究项⽬核⼼组专家、⾃然资源保护协会（NRDC）⾼级顾问杨富强也指出，北⽅清洁取暖的重点和难点在农村，农村清洁取暖的重点和难点是落实“宜”字原则。基于中国能源转型和低碳发展的长期愿景，以⼈为本，把改善室内空⽓污染、保护公众⾝体健康作为宗旨，散煤治理应坚持“清洁能源替代优先，洁净煤保底”的基本原则，保障农村居民平等获取和使⽤清洁能源权利的同时，确保财政补贴
的可持续性和居民经济的可承受⼒，保障持续有效的散煤治理⼯作，⼒争在2020年基本解决散煤问题。对过渡性⽅案“洁净煤”的使⽤要提出包括过渡时限、利⽤⽅式、排放标准等⼀系列要求，并将其纳⼊相关规划、补贴政策和考核指标，避免散煤复烧，真正落实“宜”字。
限煤、减煤、化⽯能源被可再⽣能源替代是⼤势所趋，那节能环保炉具到底有没有市场？对此，中国农村能源⾏业协会民⽤清洁炉具专委会秘书长任彦波对认为，从现实情况来看，基于农村能源禀赋、能源基础设施条件、经济条件、⽣活习惯等因素制约，节能环保炉具还有很⼤的市场空间，关键是怎么去⽤，让⽼百姓⽤的好、⽤得起、可持续。
她表⽰，⽬前农村清洁取暖推进的主要障碍是经济性问题。清洁取暖五年规划中虽然提到了对于偏远⼭区等暂时不能通过清洁供暖替代散烧煤供暖的，要重点利⽤“洁净型煤+环保炉具”“⽣物质成型燃料+专⽤炉具”等模式替代散烧煤供暖，但是作为“过渡性”“兜底性”措施的定位，并不在规划中清洁取暖技术路径范围之内。这就导致⼀些地⽅政府想实施，但苦
但是作为“过渡性”“兜底性”措施的定位，并不在规划中清洁取暖技术路径范围之内。这就导致⼀些地⽅政府想实施，但苦于不到政策依据，如果推⼴有没有补贴？即使推⼴下去，算不算清洁取暖完成的任务量？这是地⽅政府⽐较纠结、顾虑和不太清晰的地⽅。加之社会对燃煤污染固有的传统认知，使得各⽅因为怕政策变化导致再折腾，对其持观望态度，导致清洁煤并未被纳⼊清洁取暖改造任务，清洁煤配套炉具市场萎缩严重。
对于如何理解“宜”字？她表⽰，要根据各地的建筑节能⽔平、经济⽔平、⽓候条件、资源条件、居民习惯，制定切实可⾏技术路径。对于多数⽼百姓来说，取暖⾸先讲求成本，什么便宜烧什么，要更进⼀步出台针对农村清洁取暖和散煤治理的的指导意见，扭转农村禁煤“⼀⼑切”⽅式和矫枉过正现象，以保障可持续发展。
中国煤炭加⼯利⽤协会散煤治理分会常务副会长阮⽴军则认为，不管是煤改⽓、煤改电还是洁净煤，都有各⾃的不⾜，还很难到⼀个很好的⽅法既能达到政府要求，⼜能让⽼百姓接受，效果还很好，⼜不需要补贴。散煤治理是⼀个长期的⼯程，通过短频快的动作虽然能够起到⽴竿见影的效果，但解决不了根本性长期性的问题，真正解决民⽤散煤治理的问题归根到底还需要靠技术进步。
北⽅清洁取暖建筑节能优先
清洁取暖涉及⾼效热源、⾼效管⽹输配、⾼效终端采暖设备、⾼性能的建筑保温这四个环节，在这四个环节中，唯⼀可能被忽视的就是建筑节能。⽆论热源、管⽹、终端设备效率多⾼，如果建筑本⾝不节能，，⽆论是采⽤何种技术路线，都很难保证最终的取暖效果。住房和城乡建设部科技产业化研究中⼼研究员戚仁⼴表⽰。
对于“北⽅清洁取暖建筑节能优先”这⼀重要的⼀环，中国建筑科学研究院建筑环境与节能研究院院长徐伟则认为，建筑节能在清洁取暖中应该优先考虑，但要在农村地区成批量规模化的推⼴建筑保温，
长远看是可以发展，但⽬前来看并不现实。因为它投⼊周期长、改造费⽤⼤，实施主体⼜不是个⼈，但在⼀些富裕地区或是⼀些新农村建设过程中可以开展⼀些试点⽰范。
其实建筑节能不是很粗暴的⼀上来把房⼦都给穿上⼀套厚厚的⾐服、花⼤量的代价，针对农村的建筑特点，我们可以通过很简单的或者很低的经济成本就能实现很好的节能改造，就是农村经济型建筑节能。农村的特点是农户进进出出，冷风渗透⾮常厉害，只要很好的解决这个，就可以实现20%-30%以上的节能，成本⼏百块钱到⼀两千块钱就能解决。当然，如果财政资⾦更有保障的话，像北京市建筑节能改造给农房穿上“厚⾐服”当然更好。中国建筑科学研究院环境监测中⼼副主任徐昭炜进⼀步说明。
除了稳扎稳打，还有哪些措施可以有效保证农村清洁取暖的可持续性？《报告》建议，北⽅地区冬季清洁取暖的重点和难点在农村，破解经济性难题是解决散煤复烧的关键，民⽤散煤治理⽅⾯，应遵循建筑节能先⾏，并坚持“替代优先、清洁煤保底”的思路，充分落实“四宜”原则（宜电则电、宜⽓则⽓、宜煤则煤、宜热则热）中的“宜”字，解决资源供应、能源价格、市场监管、财政⾦融、能源服务体系建设等配套政策。特别是应该全⾯准确地理解“宜煤则煤”的指导原则，坚决完成“2+26”个通道城市和汾渭平原11个城市的散煤显著削减和清零的⽬标。
对于“四宜”原则，报告建议：
★宜⽓则⽓：“煤改⽓”项⽬应优先⽤于⽓源有保障、管⽹可覆盖、且集中居住的城镇居民；其次是靠近城市管⽹的城中村、城郊村。项⽬实施要根据⽓源、燃⽓管⽹建设和经济承受情况等因素综合决定。对城市周边村庄可采⽤民⽤LNG 瓶组站⽅式解决农村炊事⽤能。蒙牛品牌代言人
★宜电则电：“煤改电”项⽬原则上可应⽤于电量增容改造后，可以满⾜电量要求的村。地⽅政府应考虑资源禀赋、财政能⼒等条件，与电⽹企业建⽴协同、沟通机制。优先考虑配套资源好的地⽅；其次是电⽹资源尚有潜⼒可挖的地⽅，充分挖潜后，在财政可持续的情况下实施改造；对于配套跟不上的地⽅，要提前筹划，确保电⼒供应后再推进。
★宜煤则煤：在具备条件的集中居住的社区推⾏集中燃煤供热；在替代条件较差的地区推⾏清洁型煤和适配炉具，并制定过渡性兜底政策，如清洁型煤、清洁燃烧、排放标准、限时替代、限定⽤煤⽅式等做法。实⾏洁净型煤供应特许经营，建⽴点对点供货平台和全覆盖的供应⽹络，同时，加强监管，坚决杜绝使⽤散煤。
★宜热则热：在集中供热管⽹覆盖范围内的区域可利⽤集中供热替代。近⼯业园区且集中居住的地区可采⽤⼯业余热供热。

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